李茜

摘 要：學(xué)前教育屬于兒童早期發(fā)展的投資，傳統(tǒng)上被歸類為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范疇，其主要的支出責(zé)任由私人承擔(dān)，政府承擔(dān)有限責(zé)任。但是從教育公平及教育反貧困的角度來(lái)看，高質(zhì)量的學(xué)前教育對(duì)人成年后的社會(huì)狀態(tài)有極大的影響，有助于個(gè)體改善人力資本質(zhì)量，進(jìn)而幫助個(gè)體脫離貧困狀態(tài)。因此，學(xué)前教育又具有強(qiáng)烈的純公共品的特征。目前，在廣大的農(nóng)村地區(qū)，由于農(nóng)村居民居住分散化等特點(diǎn)，學(xué)前教育資源還較為匱乏，成為我國(guó)教育體系的最短板。在目前“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略、精準(zhǔn)扶貧背景下，財(cái)政有必要支持農(nóng)村民辦學(xué)前教育的發(fā)展。本文擬對(duì)農(nóng)村民辦學(xué)前教育的發(fā)展提出財(cái)稅方面的政策建議。

關(guān)鍵詞：民辦學(xué)前教育 財(cái)政支持 鄉(xiāng)村振興 教育反貧困

學(xué)齡前是人一生發(fā)展的基礎(chǔ)和關(guān)鍵時(shí)期，具有不可逆轉(zhuǎn)性及不可代償性，在一定程度上決定著人未來(lái)的發(fā)展方向，關(guān)系著一個(gè)國(guó)家的未來(lái)。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，在國(guó)家的高度重視下，學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》提出到2020年“基本普及學(xué)前教育”的發(fā)展目標(biāo)，同時(shí)指出要“重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育”，農(nóng)村學(xué)前教育的重要性不言而喻。但現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村學(xué)前教育是整個(gè)農(nóng)村教育事業(yè)的短板。2015年，我國(guó)學(xué)前三年毛入園率已達(dá)到75%，其中城市地區(qū)已接近100%，而農(nóng)村地區(qū)（鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村）只有60%左右。農(nóng)村地區(qū)面臨著學(xué)前教育資源短缺的困境。

一、學(xué)前教育產(chǎn)品反貧困屬性分析

教育體系包括學(xué)前教育階段、義務(wù)教育階段和高等教育階段。在理論上比較明確的是義務(wù)教育屬于純公共產(chǎn)品，高等教育和學(xué)前教育由于并不同時(shí)具備非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，被歸為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的行列。因此，學(xué)前教育的提供者較為多元化，既可以由政府提供，也可以由私人提供，同時(shí)此類產(chǎn)品的提供并不特別強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任。因此，長(zhǎng)期以來(lái)幼兒學(xué)前教育由于其準(zhǔn)公共品屬性，其支出主要由私人個(gè)人承擔(dān)。

但最近的研究發(fā)現(xiàn)，學(xué)前教育具有較強(qiáng)的反貧困作用，有利于提高人力資本價(jià)值。早期教育理論認(rèn)為，兒童早期發(fā)展至關(guān)重要，普惠而有質(zhì)量的學(xué)前教育有利于消除貧困、打破貧困的代際傳遞。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者赫克曼運(yùn)用美國(guó)一項(xiàng)長(zhǎng)達(dá)40年的追蹤項(xiàng)目的資料提出了著名的“赫克曼曲線”（見(jiàn)下圖），認(rèn)為人從出生到五歲期間的培養(yǎng)和發(fā)展對(duì)成年后社會(huì)狀態(tài)產(chǎn)生極大影響，相比較于在人成年后再對(duì)其進(jìn)行培訓(xùn)，人力資本的早期投資也是最有效率和成本最低的。在實(shí)踐中，2015年，經(jīng)合組織國(guó)際學(xué)生評(píng)估項(xiàng)目測(cè)驗(yàn)結(jié)果顯示，接受至少2年早期教育的兒童在15歲時(shí)的平均學(xué)業(yè)水平比其他兒童更好；我國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)青海省樂(lè)都試驗(yàn)也表明，接受過(guò)學(xué)前教育的農(nóng)村兒童在小學(xué)成績(jī)、社會(huì)交往等方面的表現(xiàn)均優(yōu)于沒(méi)有上過(guò)幼兒園的兒童。因此，投資兒童學(xué)前教育就是投資未來(lái)，投資越早，得益越早，回報(bào)越高。因此，從反貧困的視角出發(fā)，學(xué)前教育又具有強(qiáng)烈的純公共產(chǎn)品的特性，國(guó)家應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。同時(shí)，結(jié)合“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略以及精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略目標(biāo)，各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育的重視與支持，顯得更為重要和有意義。

二、農(nóng)村學(xué)前教育現(xiàn)狀分析

自2011年我國(guó)開(kāi)展學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃以來(lái)，我國(guó)學(xué)前教育得到極大的發(fā)展，兒童入園率大幅提高，但農(nóng)村學(xué)前教育依然存在諸多短板。

（一）農(nóng)村學(xué)前教育需求增長(zhǎng)旺盛

農(nóng)村的教育和農(nóng)村的社會(huì)發(fā)展緊密聯(lián)系在一起。經(jīng)過(guò)十幾年的飛速發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)、農(nóng)村居民的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活都發(fā)生了巨大的改變。在農(nóng)村居民收入水平大幅提高的同時(shí)，農(nóng)村居民的消費(fèi)水平也不斷提高，消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)，教育消費(fèi)支出所占比重連年增長(zhǎng)，農(nóng)村居民對(duì)教育愈加重視。根據(jù)第六次全國(guó)人口普查結(jié)果，農(nóng)村0-4歲兒童占總?cè)丝诒戎貫?.73%，在學(xué)齡兒童和青少年中占比最高，而隨著全面二胎政策的放開(kāi)，這一比例必將繼續(xù)提高，因此農(nóng)村居民對(duì)于學(xué)前教育的需求也必將會(huì)大幅增加。同時(shí)，大量年輕人外出打工，幼兒大多被留給老人照顧。隔代教養(yǎng)下，在財(cái)力允許的情況下，大部分農(nóng)村居民都愿意將孩子送往幼兒園接受較為系統(tǒng)和專業(yè)的看護(hù)與照顧。

（二）農(nóng)村學(xué)前教育供給不足，公辦學(xué)前教育資源較為稀缺

盡管農(nóng)村地區(qū)對(duì)學(xué)前教育需求強(qiáng)烈，但與已經(jīng)較為體系化和規(guī)范化的義務(wù)教育相比，農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育資源仍顯得較為薄弱，不能滿足農(nóng)村居民的教育需求。

統(tǒng)計(jì)資料顯示，2016年，全國(guó)共有幼兒園23.98萬(wàn)所，其中農(nóng)村幼兒園16.55萬(wàn)所，全國(guó)農(nóng)村公辦幼兒園6.82萬(wàn)所，農(nóng)村民辦幼兒園9.73萬(wàn)所。在前兩期《學(xué)前三年行動(dòng)計(jì)劃》實(shí)施后，與2010年相比，農(nóng)村公辦幼兒園增長(zhǎng)76.8%，增長(zhǎng)幅度巨大。但是前兩期三年行動(dòng)計(jì)劃主要是在縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建園，農(nóng)村公辦幼兒園主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地等人口較為密集的地區(qū)，屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年末第二期學(xué)前教育三年行動(dòng)結(jié)束時(shí)，已經(jīng)有96.5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有幼兒園、托兒所，但仍有67.7%的村莊沒(méi)有幼兒園。

農(nóng)村公辦幼兒園集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心的直接后果，就是導(dǎo)致農(nóng)村公辦學(xué)前教育資源無(wú)法滿足居住較為分散的更廣大農(nóng)村居民的需求。如某城鎮(zhèn)新區(qū)只有2所公辦幼兒園，在2016年度，這兩所公辦幼兒園接納的適齡兒童不到整個(gè)地區(qū)幼兒人數(shù)的18%。同時(shí)即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的公辦幼兒園數(shù)量夠多，大部分農(nóng)村家庭也可能無(wú)法負(fù)擔(dān)大量的幼兒園費(fèi)用之外的其他費(fèi)用，如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)租房的成本、生活費(fèi)等等。據(jù)北京大學(xué)中國(guó)教育財(cái)政研究所學(xué)前教育財(cái)政課題組估算，全國(guó)約1600萬(wàn)幼兒沒(méi)有幼兒園可上，集中在農(nóng)村。

（三）農(nóng)村學(xué)前教育承載力不足

國(guó)家在2013年頒布了幼兒園教職工的配備標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)性意見(jiàn)（見(jiàn)下表），但是農(nóng)村地區(qū)由于各種條件的限制，諸多農(nóng)村幼兒園無(wú)法滿足師資配備標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)有關(guān)資料顯示，以2015年為例，全國(guó)縣鎮(zhèn)、農(nóng)村幼兒園平均生師比高達(dá)20.8∶1，遠(yuǎn)高于國(guó)家9：1的最低標(biāo)準(zhǔn)；幼兒與幼兒教職工的比例為12.7∶1，同樣高于7：1的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。具體到地區(qū)，以云南省為例，2017年全省公辦幼兒園在園（班）幼兒為131萬(wàn)人，專任教師僅為5.37萬(wàn)人。與此同時(shí)，廣大農(nóng)村地區(qū)民辦幼兒園，存在較為嚴(yán)重的“大班額”現(xiàn)象，通常一個(gè)班級(jí)幼兒高達(dá)60-70人，甚至有的班級(jí)高達(dá)160-180人。嚴(yán)重失調(diào)的生師比與迅速增長(zhǎng)的農(nóng)村學(xué)前教育需求并不能構(gòu)成協(xié)調(diào)發(fā)展的農(nóng)村學(xué)前教育體系。

三、農(nóng)村民辦學(xué)前教育的發(fā)展困境

《2017—2022年中國(guó)學(xué)前教育行業(yè)市場(chǎng)前瞻報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，民辦幼兒園已成為幼教行業(yè)的主體力量，學(xué)前教育是教育細(xì)分領(lǐng)域中民辦化最高的子領(lǐng)域，民辦幼兒園已占全部幼兒園的65%以上。在農(nóng)村學(xué)前教育中，民辦幼兒園更是滿足農(nóng)村居民學(xué)前教育需求的主要教育機(jī)構(gòu)。如前所述，2016年全國(guó)農(nóng)村公辦幼兒園6.82萬(wàn)所，而農(nóng)村民辦幼兒園則達(dá)到9.73萬(wàn)所。農(nóng)村民辦幼兒園滿足了農(nóng)村居民的教育需求，推動(dòng)教育公平。但是，目前農(nóng)村民辦幼兒園的發(fā)展仍存在著許多困境。

（一）農(nóng)村民辦幼兒園面臨極大的資金困境

農(nóng)村民辦幼兒園的辦園經(jīng)費(fèi)主要依靠自籌，一部分來(lái)自于幼兒園所有者的自有資金或者借貸資金，另一部分以“以幼養(yǎng)幼”的辦法解決。但是這兩種方式都無(wú)法作為穩(wěn)定可靠的經(jīng)費(fèi)來(lái)源維持幼兒園的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。幼兒園辦學(xué)不僅需要較高的前期投入，如園區(qū)、教室、桌椅板凳、兒童游戲設(shè)備等基本設(shè)施，還需要聘請(qǐng)專任教師、保育員及安保人員等。同時(shí)，隨著幼兒園校車事故的增多，國(guó)家要求幼兒園必須配備專業(yè)校車，這也大大加重了民辦幼兒園的辦學(xué)成本。因此自有資金及借貸資金根本無(wú)法滿足辦學(xué)經(jīng)費(fèi)需求。而大部分農(nóng)村民辦幼兒園收費(fèi)較低，“以幼養(yǎng)幼”機(jī)制也無(wú)法從根本上解決農(nóng)村民辦幼兒園的經(jīng)費(fèi)困境。

（二）農(nóng)村民辦幼兒園師資隊(duì)伍缺乏穩(wěn)定性且?guī)熧Y力量薄弱

農(nóng)村民辦幼兒園由于自身財(cái)力等客觀條件限制，無(wú)法像公辦幼兒園一樣，為專任教師提供編制等有利于穩(wěn)定師資的條件，也不存在評(píng)定幼教職稱等機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)村民辦幼兒園教師專業(yè)素養(yǎng)較低，教育教學(xué)能力不足。即使如此薄弱的師資力量，很多時(shí)候也不能保證穩(wěn)定。目前農(nóng)村年輕勞動(dòng)力大量外出務(wù)工，尤其是具有一定知識(shí)素養(yǎng)，可以勝任幼兒園教師工作的年輕勞動(dòng)力，相比較單調(diào)乏味的農(nóng)村生活及較低的工資待遇更加傾向于外出務(wù)工，以取得更高的收入。這種情況使得每年學(xué)期開(kāi)始很多農(nóng)村民辦幼兒園都需要尋找符合條件的幼兒園教師，師資短缺已成為農(nóng)村學(xué)前教育極大的不穩(wěn)定因素。

（三）農(nóng)村民辦幼兒園的硬件設(shè)施不完善，課程內(nèi)容較單一

據(jù)調(diào)查顯示，大部分農(nóng)村民辦幼兒園的教室資源較為緊張，大部分屬于“家庭式幼兒園”。幼兒園教室空間較為狹小，室內(nèi)采光面積較窄，遠(yuǎn)低于國(guó)家對(duì)于兒童活動(dòng)室的采光標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。在農(nóng)村，只有少數(shù)民辦幼兒園有室外活動(dòng)場(chǎng)地及室外活動(dòng)設(shè)施，室外活動(dòng)嚴(yán)重受限。很多幼兒園只具有看護(hù)幼兒的功能。同時(shí)，與城區(qū)公辦幼兒園相比，教學(xué)設(shè)備較為落后，很少具備多媒體設(shè)施及足夠的運(yùn)動(dòng)器械、玩具、圖書(shū)等。并且，由于受教師專業(yè)學(xué)前教育素養(yǎng)缺乏的限制，課程內(nèi)容以拼音、數(shù)字為主，較少開(kāi)展舞蹈、美術(shù)、音樂(lè)等課程，幼兒園教育“小學(xué)化”較為嚴(yán)重。

四、支持農(nóng)村民辦幼兒園發(fā)展的財(cái)稅政策分析

（一）加大對(duì)農(nóng)村民辦幼兒園的辦園財(cái)政支持

盡管學(xué)前教育不屬于義務(wù)教育范疇，但是由于其準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，國(guó)家也承擔(dān)了一定的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)支出。目前，政府對(duì)于學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入的國(guó)際平均水平為3.8%，發(fā)達(dá)國(guó)家可能會(huì)達(dá)到7%-11%左右，而我國(guó)政府對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入只占到全部教育經(jīng)費(fèi)的1.3%，遠(yuǎn)低于國(guó)際平均水平。并且這有限的1.3%的教育經(jīng)費(fèi)還主要投入到公辦幼兒園。相比而言，民辦幼兒園很少能夠得到財(cái)政經(jīng)費(fèi)的支持，更不用說(shuō)農(nóng)村民辦園。如前所述，目前在農(nóng)村地區(qū)，吸納了大量幼兒的正是民辦幼兒園，同時(shí)，民辦幼兒園在數(shù)量上也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)公辦幼兒園，從教育公平的角度出發(fā)，從財(cái)政資金公平分配的角度出發(fā)，也應(yīng)當(dāng)適當(dāng)加大對(duì)民辦幼兒園的財(cái)政支持。

（二）擴(kuò)大財(cái)政支持的普惠性民辦幼兒園范圍

我國(guó)目前已經(jīng)成功開(kāi)展了兩期《學(xué)前三年行動(dòng)計(jì)劃》，該計(jì)劃對(duì)經(jīng)政府認(rèn)定的普惠性幼兒園實(shí)施財(cái)政資金補(bǔ)助及各項(xiàng)政策優(yōu)惠。被認(rèn)定為普惠制幼兒園后，園方不僅能夠得到政府的政策扶持，還能夠得到各種財(cái)政補(bǔ)貼。普惠性幼兒園兼具公益性與質(zhì)量性，是解決我國(guó)學(xué)前教育資源短缺的有力工具，也是政府實(shí)現(xiàn)教育公平目標(biāo)的重要工具。但是目前只有公辦幼兒園和極少數(shù)規(guī)模較大資金實(shí)力雄厚的民辦幼兒園能夠享受到普惠性幼兒園的待遇，反而那些需要資金支持、同時(shí)其存在更能實(shí)現(xiàn)教育公平目標(biāo)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的農(nóng)村民辦幼兒園卻不能享受到財(cái)政支出。這從理論上講，并不符合公平原則。因此，下一步有必要擴(kuò)大普惠性幼兒園的范圍，使更多的幼兒得到更好的照顧，使財(cái)政資金的使用更有效率更加公平。

（三）創(chuàng)新財(cái)稅政策支持手段，鼓勵(lì)農(nóng)村幼兒園多元化辦學(xué)

目前，我國(guó)為了扶持農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展，出臺(tái)了許多稅收優(yōu)惠政策，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)（國(guó)發(fā)〔2016〕81號(hào)）》中，就明確提出要落實(shí)稅費(fèi)優(yōu)惠等激勵(lì)政策，并對(duì)各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策作出了具體規(guī)定。

但是大部分民辦幼兒園雖然都屬于民辦非企業(yè)性質(zhì)，可以享受減免稅等稅收優(yōu)惠。但是民辦學(xué)前教育最大的困難就是資金緊張，農(nóng)村民辦園規(guī)模小、收費(fèi)低、成本高，很少有機(jī)會(huì)享受到用地、捐贈(zèng)減免等優(yōu)惠，大部分民辦學(xué)前教育僅能夠維持生存。因此，稅收優(yōu)惠等扶持政策需要進(jìn)一步的創(chuàng)新機(jī)制。尤其目前PPP方興未艾，國(guó)家也可以嘗試進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。國(guó)家的財(cái)政扶持、稅收優(yōu)惠等政策將大大促進(jìn)社會(huì)力量參與學(xué)前教育的積極性。

目前，民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為支撐學(xué)前教育的“半壁江山”，尤其是農(nóng)村民辦學(xué)前教育，較好地適應(yīng)了農(nóng)村地區(qū)的特點(diǎn)和農(nóng)村居民的教育需求，滿足了大量適齡兒童的教育需求，成為我國(guó)普及學(xué)前教育、實(shí)現(xiàn)教育公平及教育反貧困的重要載體，是我國(guó)教育體系中不可忽視的重要力量。在當(dāng)前“全面二孩”政策下，農(nóng)村學(xué)前教育需求必將持續(xù)擴(kuò)大。因此，有必要探索財(cái)政支持農(nóng)村學(xué)前教育的新手段，同時(shí)這也是“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略和精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的題中應(yīng)有之意。

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（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

責(zé)任編輯：康偉