摘要：為保障農(nóng)村資金互助社的順利發(fā)展，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會頒發(fā)了《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，這在一定程度上為互助社的發(fā)展提供了法律保障。本文從《暫行規(guī)定》為基點(diǎn)進(jìn)行相關(guān)分析與探討，認(rèn)為當(dāng)前《暫行規(guī)定》存在立法理念上的滯后、立法內(nèi)容上的缺失、體系較為凌亂分散、實施效果不佳等問題，亟待從各方面去進(jìn)一步完善、改革和創(chuàng)新，為其提供一個強(qiáng)有力的法律保障機(jī)制，最終為農(nóng)村資金互助社生存、可持續(xù)發(fā)展提供一個有利的環(huán)境。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村資金互助社；現(xiàn)狀；問題：對策

農(nóng)村資金互助社指的是一種由村民和農(nóng)村小型企業(yè)自我獨(dú)立管理、自愿入股發(fā)起設(shè)立的僅為一定區(qū)域內(nèi)的社員提供金融服務(wù)的新型農(nóng)村銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。農(nóng)村資金互助社是普惠金融在農(nóng)村地區(qū)的一種具體表現(xiàn)形式，其價值追求在于為農(nóng)村弱勢群體、弱勢企業(yè)提供一種相對公平、合理和有效的金融服務(wù)，以此來不斷提高農(nóng)村地區(qū)的金融消費(fèi)水平和生活質(zhì)量，同時也為農(nóng)村地區(qū)中小型企業(yè)的發(fā)展提供一種金融支持。農(nóng)村資金互助社在農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)和發(fā)展有利于突破傳統(tǒng)商業(yè)銀行的固有弊端，在很大程度上能夠為我國金融資源的合理分配起到一種疏導(dǎo)作用，從而為我國農(nóng)村地區(qū)的順利脫貧提供一種金融支持，同時也更好的保障了我國農(nóng)村弱勢群體，企業(yè)的基本金融權(quán)益。

一、我國農(nóng)村資金互助社立法現(xiàn)狀與問題

（一）我國農(nóng)村資金互助社立法現(xiàn)狀

1.規(guī)范性文件

對于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)村落后地區(qū)的金融服務(wù)水平一直都是黨和國家工作任務(wù)中最重要的一項。特別是在十八屆三中全會以后，“三農(nóng)”問題被國家放在一個重要的發(fā)展戰(zhàn)略位置上。針對我國農(nóng)村資金互助社這一具體設(shè)計來說，自從2004年至2010年之間，國家針對建設(shè)和完善農(nóng)村金融體系連續(xù)頒布了7個一號文件，這段時期在學(xué)界被稱為金融“新政”時期。2007年中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會頒布了《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，其具體規(guī)定了農(nóng)村資金互助社的準(zhǔn)入條件、組織原則、運(yùn)作管理等方面的內(nèi)容。2015國務(wù)院頒布的《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020）》的通知中就明確了在我國農(nóng)村地區(qū)發(fā)展新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的必要性，并且闡明了其基本的總體思路。其次中國銀監(jiān)會辦公廳在2016頒布的關(guān)于進(jìn)普惠金融發(fā)展工作的指導(dǎo)意見，這是對我國農(nóng)村地區(qū)發(fā)展新型農(nóng)村金融體系的重要指南，其中農(nóng)村資金互助社便是農(nóng)村普惠金融體系中重要的一環(huán)。

2.有關(guān)立法

首先，憲法。憲法作為我國各個部門法的基礎(chǔ)，在整體上起著重要的指引和規(guī)范作用，可以說憲法是公民權(quán)利的保障書。憲法中規(guī)定了我國公民的許多基本性的權(quán)利，例如：政治權(quán)利和自由、文化教育權(quán)利、社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利等等。其中社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利就明確了我國公民有平等享受發(fā)展經(jīng)濟(jì)的權(quán)利。這從一定程度上來說，農(nóng)村資金互助社也是國家為了平衡金融服務(wù)資源的配置，保障我國農(nóng)村地區(qū)平等享受金融權(quán)利的重要舉措。

其次，有關(guān)部門制定的部門法。當(dāng)前對我國金融行業(yè)起主要調(diào)控作用的是中國人民銀行、銀行監(jiān)督管理委員會當(dāng)中的一些部門法。例如：《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《信貸法》等。這些部門法在很大程度上對我國各個地區(qū)的金融業(yè)的發(fā)展起到了具體調(diào)控作用，保障了各地區(qū)金融領(lǐng)域的穩(wěn)定，同時也為相關(guān)弱勢群體主張金融權(quán)利提供了相關(guān)依據(jù)。

二、存在問題分析

（一）指導(dǎo)理念滯后。

農(nóng)村資金互助社所應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)是一種以服務(wù)社員和謀求社員共同利益的金融理念，強(qiáng)調(diào)的是在特定區(qū)域內(nèi)建立起一種屬于全體社員的金融服務(wù)機(jī)構(gòu)，以此來化解傳統(tǒng)金融結(jié)構(gòu)邊緣農(nóng)村地區(qū)這一具體困境。但是在農(nóng)村資金互助社實際運(yùn)作過程中仍然受傳統(tǒng)金融思想的影響和束縛，使得這一基本金融理念顯得相對較為滯后，具體表現(xiàn)在缺乏金融公平和保護(hù)社員金融權(quán)利的基本指導(dǎo)理念上。

從表1，不難看出截止到2011年我國共設(shè)立農(nóng)村資金互助社46家，而村鎮(zhèn)銀行所這里的機(jī)構(gòu)數(shù)量是農(nóng)村資金互助社的數(shù)十倍，在這種機(jī)構(gòu)數(shù)量懸殊差距如此之大的情況下，農(nóng)村資金互助社所倡導(dǎo)的金融基本理念受到傳統(tǒng)金融思想有力沖擊，導(dǎo)致農(nóng)村資金互助社所應(yīng)當(dāng)追求的價值理念嚴(yán)重滯后，村鎮(zhèn)地區(qū)社員的金融公平和金融權(quán)利都沒有得到較好的保護(hù)。

（二）《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》立法內(nèi)容不健全。

在我國金融扶貧的大趨勢和大背景下，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會于2007年頒布了《農(nóng)村資金互助社管理暫行條例》，并且在全國部分地方開始了相關(guān)試點(diǎn)工作，從試點(diǎn)工作的具體實際效果來看，在一定程度上確實對村鎮(zhèn)地區(qū)社員起到了一定的輔助作用，但是《暫行條例》在實踐中卻存在許多還需進(jìn)一步深究和討論的地方。

第一，融資手段和渠道較為狹窄。從農(nóng)村資金互助社的性質(zhì)以及《暫行條例》的具體規(guī)定來看，農(nóng)村資金互助社的融資手段主要有以下幾個方面。一是社員繳納的股金，二是吸收特地區(qū)域內(nèi)社員的存款，三是接受社會的捐助，四是，向其他商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)融入資金。盡管農(nóng)村資金信用社有這幾方面的融資渠道，但是在實際當(dāng)中第三、第四點(diǎn)發(fā)揮的作用微乎其微。因為從相關(guān)規(guī)定來看，農(nóng)村資金互助社是一個缺乏內(nèi)生性融資機(jī)制的互助金融機(jī)構(gòu)。在農(nóng)村資金互助社不具備獨(dú)立的自我成長能力的情況下，具有“造血性”捐助特點(diǎn)的公益性基金組織或具有盈利性功能的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)是斷然不會向其融資的。其次，因為農(nóng)村資金互助社本身的資金脆弱性和不穩(wěn)定性，所以一般的公益性基金組織和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不會冒著較大的融資風(fēng)險去投資。

第二，吸收存款難度較大。其造成這一困境的主要原因本文認(rèn)為是《暫行條例》規(guī)定上的不健全導(dǎo)致的?！稌盒袟l例》規(guī)定“農(nóng)村資金互助社不得向社員以外的他人吸收存款”，這就嚴(yán)格限制了農(nóng)村資金互助的吸收存款的范圍。由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平本就較為低下，農(nóng)民的實際收入大多較為低下，這些綜合因素導(dǎo)致了農(nóng)村資金互助社吸收的存款十分有限，根本無法滿足特定村鎮(zhèn)內(nèi)社員所需的基本金融服務(wù)。其次，由于農(nóng)村資金互助社成立、發(fā)展的時期較晚，大多數(shù)普通農(nóng)民甚至都從來沒有聽說過該組織的存在，這直接導(dǎo)致了大部分農(nóng)民對農(nóng)村資金互助社都是采取一種觀望態(tài)度，加大了吸收存款的難度。這種在因果循環(huán)體系下，農(nóng)村資金互助社存在的意義和發(fā)展前景十分堪憂。

第三，入股要求上規(guī)定不合理。《暫行條例》第二十條第二款規(guī)定：社員入股必須以貨幣出資，不得以實物、貸款或其他方式入股。本條規(guī)定就把其他出資方式嚴(yán)格的排除在之外，而這必將導(dǎo)致農(nóng)村資金互助社需要花費(fèi)一部分資金去用于租賃經(jīng)營場所，購買相關(guān)設(shè)備和其他輔助器材上。而這一部分開支給農(nóng)村資金互助社帶來了額外的經(jīng)濟(jì)壓力，加劇了其資金不足的現(xiàn)實境況。這直接導(dǎo)致了農(nóng)村資金互助社沒有其他的經(jīng)濟(jì)預(yù)算去開展其他的金融服務(wù)，使其應(yīng)有的普惠功能得不到應(yīng)有的體現(xiàn)。

（三）合作金融法律缺失。

對我國農(nóng)村新型合作金融立法上的缺失和政策扶持力度上的不足，是導(dǎo)致我國農(nóng)村新型合作金融有效運(yùn)行和發(fā)展滯后的主要原因。具體而言，我國目前還并沒有正式制定《農(nóng)村新型合作金融法》、《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，目前對我國農(nóng)村新型合作金融進(jìn)行調(diào)控的大多是依據(jù)一些零散、不穩(wěn)定和效力低下的規(guī)范性文件或者一些更為普遍的紅頭文件去進(jìn)行調(diào)整。由于這些文件本身所帶有的弊端，導(dǎo)致其無法為農(nóng)村資金互助社提供一個有力的和較為確定的法律地位和生存環(huán)境。其次，由于這些規(guī)范性文件大多提供的是一種宏觀層面上的指引，缺乏法律應(yīng)有的權(quán)威性和穩(wěn)定性，所以在實踐過程中，這些規(guī)范性實施起來的難度很大，其實施效果也不佳。

三、我國農(nóng)村資金互助社立法完善對策

（一）創(chuàng)新指導(dǎo)理念。

近幾年來，我國整體經(jīng)濟(jì)得到了極大提高，人們的生活水平整體得到了不斷改善，但是從局部來看，在我國還是有許多地方存在經(jīng)濟(jì)“發(fā)育不良”等狀況。這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平明顯低于全國平均水平，金融服務(wù)明顯缺乏，有些地方甚至是零金融服務(wù)狀態(tài)。因此，如何在對我國傳統(tǒng)的金融相關(guān)指導(dǎo)理念進(jìn)行創(chuàng)新就顯得尤為重要了。

首先，需要在我國傳統(tǒng)金融理念中摻入包容性理念。包容性理念指的是應(yīng)當(dāng)在科學(xué)、合法的軌道上，積極引導(dǎo)其他相關(guān)金融主體參與到農(nóng)村金融服務(wù)改造上來，降低其參與門檻，為相關(guān)摻入主體提供政策上、法律上的保障。就目前我國的農(nóng)村新型金融合作社而言，相關(guān)規(guī)定大多強(qiáng)調(diào)地域性，把特地區(qū)域內(nèi)以外的主體嚴(yán)格的排除在外。這雖然能夠從一定程度上保證農(nóng)村資金互助社的地域性、專屬性，但是卻無法滿足其自身發(fā)展需求。在現(xiàn)有金融理念中摻入包容性理念，可以使社會資源得到更有效的合理配置，同時提高農(nóng)村資金互助社的生命力，使村鎮(zhèn)地區(qū)社員的合法金融權(quán)利能夠得到有效體現(xiàn)。其次，在現(xiàn)在農(nóng)村資金互助社中摻入可持續(xù)發(fā)展理念。當(dāng)前我國農(nóng)村資金互助社的現(xiàn)實境況處于一種非常嚴(yán)峻，同時也十分尷尬的地位。之所以說嚴(yán)峻是由于其發(fā)展前途堪憂，缺乏應(yīng)有的自身發(fā)展能力，而之所以說尷尬是由于它在社會實踐過程中存于一種有名無實的狀態(tài)。加入可持續(xù)發(fā)展理念這就需要農(nóng)村資金互助社優(yōu)化自己的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，擴(kuò)展自己的金融業(yè)務(wù)，提高自己的管理水平，這樣才能為農(nóng)村資金互助社提供一個可持續(xù)發(fā)展的金融環(huán)境。

（二）擴(kuò)展融資渠道，建立多層、寬領(lǐng)域的融資長效機(jī)制。

當(dāng)前我國農(nóng)村資金互助社發(fā)展困境的最大一個問題是資金嚴(yán)重缺乏，且《暫行條例》當(dāng)中所規(guī)定的四種融資渠道實踐中也難以發(fā)揮其作用。在此，對于擴(kuò)展融資渠道，建立多層、寬領(lǐng)域的融資長效機(jī)制對于改變農(nóng)村資金互助社現(xiàn)存情況就顯得十分有必要了。在此應(yīng)該從以下幾個方面去做。

第一，放寬融資主體限制，接納社員以外的社會投資。我國村鎮(zhèn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍較為低下，加之一般農(nóng)民更沒有理財這一概念，所以僅僅把融資主體限制在特定區(qū)內(nèi)的社員，這從很大程度上抑制了農(nóng)村資金合作社資金來源，使得農(nóng)村資金互助社沒有足夠的存款去開展金融業(yè)務(wù)。當(dāng)然，這種放寬融資主體也是有限制的。本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)要保證資金互助社所追求的價值原則和主要服務(wù)群體的基礎(chǔ)上去放寬限制。具體而言，對于社員以外人員的出資、貸款和其他金融服務(wù)應(yīng)當(dāng)規(guī)定一定的限度，采取分流式的“產(chǎn)入”和“產(chǎn)出”的方式開展業(yè)務(wù)，以至于不會破農(nóng)村資金互助社設(shè)立的初衷。

第二，建立大中型金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)村資金互助社批發(fā)資金的長效機(jī)制。農(nóng)村資金互助社有很強(qiáng)的地域性特點(diǎn)，在特定區(qū)域內(nèi)有著較高的信息優(yōu)勢，但是融資渠道和規(guī)模十分有限。而大中型金融機(jī)構(gòu)盡管資金雄厚，但是如果直接與村鎮(zhèn)地區(qū)的居民發(fā)生金融、信貸交易，卻往往會由于村鎮(zhèn)地區(qū)居民較為分散和缺乏了解從而產(chǎn)生高額的交易成本。因此如果能夠有效的在兩者之間建立起一個合作的橋梁，這不僅有利于解決農(nóng)村資金互助社資金困境問題，同時也能夠為大中型企業(yè)發(fā)展村鎮(zhèn)業(yè)務(wù)減少額外的成本，最終實現(xiàn)兩者的互利共贏。

（三）制定合作金融法。

我國雖然對于發(fā)展農(nóng)村新型金融頒布了一系列一號文件和指導(dǎo)性意見，但是它們大多都是為了調(diào)整某一具體問題而臨時發(fā)布的，大多都較為凌亂和分散，由于當(dāng)前我國還沒有專門制定一部有關(guān)農(nóng)村新型金融的法律，所以本文主張制定一部專門的《農(nóng)村合作金融法》。從國外許多國家的實踐證明來看，例如：美國制定了《社會投資法》，印度制定了《地區(qū)農(nóng)村銀行法》等，這些國家的實踐和經(jīng)驗是十分值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的。首先，這樣用法律的形式規(guī)定一套較為完善和穩(wěn)定的農(nóng)村金融法律體系，能夠有效的一方面保障農(nóng)民的基本金融權(quán)利，為他們提供法律保障，另一方面又提高了農(nóng)村資金互助社的積極性和創(chuàng)造性。其次，制定《農(nóng)村合作金融法》有利于使農(nóng)村資金互助的法律地位得以具體確定，并且同時也有利于金融法律隨著信用事業(yè)的發(fā)展不斷完善。最后，制定《農(nóng)村合作金融法》也有利于提高人們對新型農(nóng)村合作金融的認(rèn)知度、關(guān)注度，由于《農(nóng)村合作金融法》較之于普通的規(guī)范性文件和紅頭文件擁有更高的穩(wěn)定性和權(quán)威性，這進(jìn)一步提高了人們對于這種新興信用組織的信任度，這為農(nóng)村資金互助社的發(fā)展和應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)的價值都具有十分重要的意義。

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作者簡介：黃瀟瀟，男，瑤族，湖南永州人，現(xiàn)湖南省吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院法學(xué)專業(yè)研究生，研究方向：金融法。