摘要：2014年起，上海市開展了財政支農(nóng)政策整合工作，建立了“6+1”財政支農(nóng)政策體系，同時為創(chuàng)新資金和項目管理體制，明晰市與區(qū)管理責任，對部分專項實行了審批權下放。政策體系運行2年來，通過實地調(diào)研和日常工作反饋了解，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行政策在體系框架、政策內(nèi)容和運行機制等方面存在一定問題有待進一步完善。本課題基于上海市財政支農(nóng)政策運行現(xiàn)狀，從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的短板問題入手，根據(jù)黨中央和國家關于推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革、建立以綠色生態(tài)為導向的農(nóng)業(yè)補貼制度改革等要求，按照市領導關于上海市推進都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展有關指示精神，堅持需求導向、問題導向、效果導向，為進一步整合優(yōu)化上海市財政支農(nóng)政策提出有效建議。

關鍵詞：財政；支農(nóng)資金整合；政策研究

一、引言

（一）研究背景

2014年起，根據(jù)中央和上海市關于統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金的要求，市財政局會同市農(nóng)委等部門結合上海市財政支農(nóng)實際開展了市級財政支農(nóng)專項政策整合工作。經(jīng)梳理，2014年上海市市級財政支農(nóng)專項政策約61項，政策的制定部門主要包括市農(nóng)委、財政局、水務局、發(fā)改委等。其中，市農(nóng)委負責管理的48個專項政策是本次整合的重點。

按照“統(tǒng)籌整合，突出重點；明晰權責，注重績效；簡化體系，方便基層；加強規(guī)范，穩(wěn)妥推進”的原則，將農(nóng)業(yè)主管部門內(nèi)的48個專項進行整合歸并，最終形成“農(nóng)業(yè)綜合補貼”、“科技興農(nóng)專項”、“農(nóng)業(yè)生態(tài)與安全專項”、“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項”、“農(nóng)村改革與發(fā)展專項”、“村莊改造專項”和“浦東支農(nóng)整合專項”7個功能導向清晰的專項，建立全新的“6+1”財政支農(nóng)政策體系。在政策和資金整合的基礎上，上海市積極創(chuàng)新資金和項目管理體制，明晰市與區(qū)管理責任。重點圍繞“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展”、“農(nóng)業(yè)生態(tài)與安全”2個專項，在全市層面深化項目管理體制改革，市級向區(qū)級全面下放項目評審和審批權限，探索建立權責利統(tǒng)一的都市農(nóng)業(yè)發(fā)展推進機制，最終形成市級宏觀規(guī)劃、監(jiān)督管理，區(qū)級負責項目管理具體操作的事權格局。

（二）主要研究內(nèi)容和框架

研究必要性：1.“6+1”財政支農(nóng)政策體系運行已有2年，以“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項”為代表的審批權下放項目運行機制和管理模式較原政策存在較大革新，有必要對政策體系進行適時評估，及時了解政策實施效果。2.根據(jù)財政支農(nóng)政策整合“兩步走”實施方案，在建立現(xiàn)行政策體系的基礎上，應當對已完成整合的專項政策進一步深化完善，同時適時全面開展涉農(nóng)專項中央與地方政策整合、地方跨委辦局整合等工作。3.有關部門領導提出財政支農(nóng)政策仍有整合空間，可結合前期整合政策實施效果評估一并對該問題進行調(diào)查研究。

研究目標：本課題通過評估現(xiàn)行政策運行效果，從體系框架、政策內(nèi)容和運行機制等方面全面梳理和分析存在的問題，充分結合黨中央、國家和上海市對“三農(nóng)”發(fā)展提出的最新要求，提出具體完善優(yōu)化建議。

基于以上研究目標，研究內(nèi)容包括如下幾個方面：

1.上海市現(xiàn)行財政支農(nóng)政策評估及主要問題

對上海市現(xiàn)行財政支農(nóng)政策體系從專項設置、整合程度、運行機制等角度進行效果評估，結合2016年年末開展的對各區(qū)“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項”實施情況進行的全面調(diào)研，重點剖析目前上海市財政支農(nóng)政策運行中存在的主要問題。

2.黨中央、國家和上海市最新政策要求分析

2016年底至今，黨中央和國家陸續(xù)出臺一系列“三農(nóng)”發(fā)展指導性政策，對深入推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革提出了全新要求。2017年9月，時任市委書記韓正同志赴市農(nóng)委調(diào)研，提出上海要扎實推進都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展。深刻分析并領會有關政策要求，是正確并合理優(yōu)化上海市財政支農(nóng)政策的重要基礎。

3.上海市財政支農(nóng)政策調(diào)整和優(yōu)化方案

根據(jù)黨中央、國家和上海市有關要求，結合調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題，從政策體系、扶持內(nèi)容、運行機制等方面提出財政支農(nóng)政策調(diào)整和優(yōu)化方案。

二、上海市財政支農(nóng)政策現(xiàn)狀和總體評價

（一）市級財政投入情況

開展財政支農(nóng)政策整合以來，市級財政支農(nóng)投入穩(wěn)步增長，2017年較2014年同比增長16.6%（村莊改造專項根據(jù)各區(qū)實際建設需求足額安排資金， 2017年由于崇明區(qū)規(guī)劃調(diào)整原因大幅減少項目申報，村莊改造專項市級預算安排相應減少）。

從財政資金投入結構來看，近兩年財政資金投入逐漸向農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)生態(tài)和農(nóng)產(chǎn)品安全等體現(xiàn)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)核心特點的軟實力方面傾斜，更加符合以綠色、質量、效益為目標的都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展要求。

（二）總體評價

1.專項設置基本符合農(nóng)業(yè)供給側結構性改革內(nèi)容要求，體現(xiàn)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特點

2017年中央一號文件以深入推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革為主線，從優(yōu)化產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結構、推進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)價值鏈、強化科技創(chuàng)新驅動、加大農(nóng)村改革力度等方面重點進行改革和優(yōu)化。上海市財政支農(nóng)政策整合后，財政扶持導向更為清晰。一是將“科技興農(nóng)”、“農(nóng)業(yè)生態(tài)與安全”單獨設項，改變以往與其他農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)類政策一并歸入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)大類的方式，更加突出科技、質量、綠色、生態(tài)在都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中的主體地位。符合中央推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革要求，加快實現(xiàn)向農(nóng)業(yè)提質增效、可持續(xù)發(fā)展轉變。二是將分類實施的13項產(chǎn)業(yè)扶持政策整合為“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項”，統(tǒng)籌安排資金，自主選擇申報，有利于強化新型經(jīng)營主體培育基礎，促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。符合中央關于優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系的要求，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢。三是全新設立“農(nóng)村改革與發(fā)展專項”，鼓勵和支持基層探索開展包括農(nóng)村土地制度改革、集體經(jīng)濟產(chǎn)權制度改革等在內(nèi)的各項農(nóng)村制度改革。符合中央深化農(nóng)村制度改革，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的要求，拓寬農(nóng)村發(fā)展空間和農(nóng)民增收渠道。

2.政策整合程度基本合理到位，具有較高操作性

從一級項目層面看，財政支農(nóng)政策由48項整合為7項，整合率達到85%。在內(nèi)容上，“農(nóng)業(yè)綜合補貼”主要是針對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)戶的普惠制補貼，著重降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，保障農(nóng)民收入，體現(xiàn)民生和公平；“科技興農(nóng)專項”主要支持農(nóng)業(yè)科研和技術推廣，著重提高上海市農(nóng)業(yè)綜合競爭力，體現(xiàn)高效和高端；“農(nóng)業(yè)生態(tài)與安全專項”主要支持農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護和農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管，著重強化綠色優(yōu)質農(nóng)產(chǎn)品供給，推進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，體現(xiàn)優(yōu)質和協(xié)調(diào)；“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項”主要支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，著重加強生產(chǎn)設施建設和新型經(jīng)營主體扶持，體現(xiàn)基礎和融合；“村莊改造專項”主要支持農(nóng)村基礎設施建設，打造美麗鄉(xiāng)村，著重改善農(nóng)村人居環(huán)境面貌，體現(xiàn)宜居和民俗；“農(nóng)村改革與發(fā)展專項”主要支持各區(qū)開展各類農(nóng)村制度性改革，著重探索區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展新路徑、新模式，體現(xiàn)改革和激勵；“浦東支農(nóng)整合專項”主要通過大切塊方式，下放審批權限，鼓勵浦東自主使用管理，著重探索資金整合先進模式，體現(xiàn)創(chuàng)新和自主。7大政策專項以功能導向進行設置，政策之間清晰獨立，不存在交叉重復，同時涵蓋“三農(nóng)”發(fā)展主要方面且為今后政策調(diào)整完善預留充分空間。在操作上，合理選擇目標相近、操作方式相似的專項進行整合，農(nóng)戶對于新政策的理解和掌握較為便捷，政府部門施策也符合中央關于支農(nóng)政策要體現(xiàn)指向性的要求。

3.政策運行機制基本符合專項特點，有利于高效管理和基層創(chuàng)新

整合后的專項政策運行機制上，較以往有幾項創(chuàng)新。一是“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展”、“農(nóng)業(yè)生態(tài)與安全”2個專項，市對區(qū)全面下放審批權限。主要考慮根據(jù)區(qū)域發(fā)展特點，每個區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展導向和農(nóng)業(yè)生態(tài)治理方面的發(fā)展重點存在差異，通過下放審批權限有利于基層因地制宜，提高政策指向性和精準性，集中力量解決核心問題。二是“農(nóng)村改革與發(fā)展專項”市對區(qū)采取考核獎勵方式。主要考慮農(nóng)村制度改革、農(nóng)村發(fā)展機制建設處于探索階段，工作思路和舉措具有不斷拓展、動態(tài)變化的特征，采取考核獎勵方式分配資金，既可以通過考核指標體系的動態(tài)調(diào)整和完善不斷適應新的改革和發(fā)展要求，也有利于保持財政政策的相對穩(wěn)定。三是“浦東支農(nóng)整合專項”通過大切塊方式下放審批權，整合內(nèi)容跨農(nóng)業(yè)農(nóng)村不同領域。浦東新區(qū)通過政策整合以及合理運用資金，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，率先建立先建后補項目扶持機制，與銀行開展合作，建立“憑立項批復發(fā)放貸款—補貼資金優(yōu)先還貸—政府貸款貼息”的項目建設運行機制；在新農(nóng)村建設方面，于2015年率先完成全區(qū)范圍內(nèi)村莊改造工作，現(xiàn)已開啟第二輪美麗鄉(xiāng)村建設。

三、現(xiàn)行財政支農(nóng)政策體系存在的問題

為了更客觀、全面地了解現(xiàn)行財政支農(nóng)政策體系存在的問題和原因，2016年底，我們以新設立并實施審批權下放機制創(chuàng)新的“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項”為主要分析案例，就該專項2016年實施以來的項目推進情況赴浦東、嘉定、奉賢、松江、金山、青浦、崇明和光明集團開展集中調(diào)研，通過實地走訪、專題座談、數(shù)據(jù)統(tǒng)計等方式對政策落實情況、項目實施情況和預算執(zhí)行情況等進行系統(tǒng)了解和分析。

（一）案例分析

通過2014年開展的財政支農(nóng)政策整合，市級財政設立“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項資金”，將與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶持相關的13個專項（糧田設施建設、菜田設施建設、設施菜田管護、畜牧標準化養(yǎng)殖基地建設、水產(chǎn)標準化養(yǎng)殖基地建設、區(qū)域特色農(nóng)產(chǎn)品基地建設、合作社貸款貼息、合作社項目扶持、龍頭企業(yè)貸款貼息、地方現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展項目、國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設、中央現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目配套資金、農(nóng)業(yè)旅游等）整合并入該專項，統(tǒng)一操作程序、統(tǒng)一監(jiān)管標準、統(tǒng)一差別政策、統(tǒng)籌安排資金。同時，市級向區(qū)級全面下放項目評審和審批權限，各區(qū)可根據(jù)區(qū)域發(fā)展重點自主選擇項目申報和實施。2015年7月，市農(nóng)委、市財政局制發(fā)了《上海市都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項項目和資金管理辦法》（滬農(nóng)委[2015]200號，以下簡稱《管理辦法》），并于次年2月下達了《關于印發(fā)2016年上海市都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項立項指南的通知》（滬農(nóng)委[2016]38號，簡稱《申報指南》）。

1.總體工作推進情況

市級《管理辦法》下發(fā)后，寶山、嘉定、奉賢、松江、金山、青浦、崇明等7個區(qū)均根據(jù)市級要求陸續(xù)制定出臺了區(qū)級管理辦法或實施細則，初步形成了“領導重視、部門協(xié)同、共同推進”的工作機制，并涌現(xiàn)了部分創(chuàng)新管理做法。金山區(qū)于2015年將專項管理辦法制發(fā)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，評審后的申報項目在區(qū)農(nóng)業(yè)網(wǎng)公示后報區(qū)政府審批，并組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的培訓；松江區(qū)結合本區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展實際，將家庭農(nóng)場農(nóng)機定點互助服務建設納入都市專項支持范圍；嘉定區(qū)為便于資產(chǎn)管理，明確建設類項目資金由市、區(qū)、鎮(zhèn)財政全額投入；崇明區(qū)成立專項工作領導小組，明確區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體各自的責任，確保項目協(xié)調(diào)有序推進。

2.項目和資金執(zhí)行情況

2016年，各區(qū)共組織申報都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展項目394個，截至年底，已批復245個、已評審尚未批復47個、尚未完成評審102個，項目批復率62%。項目總投資6.4億元，其中：市級財政資金3億元、區(qū)級財政資金1.4億元、企業(yè)自籌資金2億元。截至年底，實際已支出財政資金1.7億元，執(zhí)行進度39%。相對于建章立制和組織保障等基礎工作準備情況，各區(qū)在市級項目審批推進和預算支出方面短板凸顯。

（1）項目審批方面

從項目立項批復情況來看：①已全面完成項目立項評審和批復的有金山、松江和崇明三個區(qū)。②已全部完成立項評審，但仍有部分項目未批復的有閔行（批復率93%）、寶山（批復率75%）、嘉定（批復率14%）三個區(qū)。③項目仍在申報評審階段的有奉賢、青浦兩個區(qū)，尚未有項目完成批復。

（2）資金支出方面

從財政資金支出情況來看：①財政資金尚未發(fā)生支出的有金山區(qū)。②財政資金僅用于支付歷年存量項目的有寶山（執(zhí)行率30%）、嘉定（執(zhí)行率20%）、奉賢（執(zhí)行率8%）、青浦（執(zhí)行率5%）四個區(qū)。③財政資金既用于歷年存量項目也用于當年新建項目的有崇明（執(zhí)行率100%）、閔行（執(zhí)行率50%）、松江（執(zhí)行率42%）三個區(qū)。

3.存在的問題

（1）項目和資金執(zhí)行緩慢

目前各區(qū)在都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展項目推進上普遍比較緩慢，由此直接影響到財政資金執(zhí)行進度，產(chǎn)生該問題的原因較為復雜。①市級《申報指南》下達較晚、內(nèi)容過于具體，直接影響區(qū)級落實項目申報。根據(jù)《管理辦法》規(guī)定，市級部門應當在每年4月底前公布下一年度《申報指南》，而2016年《申報指南》于當年2月底正式發(fā)布，晚了將近一年。調(diào)研各區(qū)普遍反映《申報指南》中對投資范圍、標準、規(guī)模等要求過細，不利于基層靈活施策。②區(qū)級項目審批部門各異，管理過程復雜。如青浦、嘉定區(qū)由區(qū)發(fā)改委按照基本建設流程負責項目審批，項目審批時間大幅增加。③項目制管理模式帶來的制約因素較多。一是農(nóng)業(yè)項目受用地指標和環(huán)境保護等方面的限制較大，往往因為用地和環(huán)評批復較慢而影響項目開工建設。二是政府采購和招投標程序難以履行導致項目進展緩慢。如松江區(qū)近年來加強了政府采購管理要求，區(qū)政府采購平臺僅受理納入財政預算管理的企事業(yè)單位采購申請，包含自籌資金的農(nóng)業(yè)項目無法在該平臺上進行政府采購。而區(qū)建設部門設立的招投標平臺對項目要求較為嚴格，農(nóng)業(yè)類項目經(jīng)常因報建手續(xù)不全等問題無法納入平臺管理。

（2）部分管理方式已不適應新形勢要求

①《管理辦法》中要求項目資金實行區(qū)級財政報賬制，但目前各區(qū)財政專戶均已取消，不具備報賬制的基礎條件，將存在審計風險。②包括都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項在內(nèi)的支農(nóng)專項管理辦法中，均將農(nóng)業(yè)、財政部門并列作為項目全過程管理的責任主體，由于業(yè)務分工不明確，不利于明晰責任、追溯問責。部分區(qū)表示財政部門在補貼面積確認、工程質量驗收等方面既不具備專業(yè)能力也沒有充足人手，增加財政工作風險。③市級資金分配與區(qū)級資金需求不完全匹配。都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項資金安排主要依據(jù)各區(qū)基本農(nóng)田面積、主要農(nóng)產(chǎn)品最低保有量等客觀稟賦因素，但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)業(yè)大區(qū)投入發(fā)展農(nóng)業(yè)的積極性較低，項目申報不足導致財政資金支出緩慢；同時也有部分區(qū)雖有支農(nóng)積極性，但是因市級資金分配不足導致項目需求難以滿足。

（3）市對區(qū)培訓指導不足

①項目審批權下放后，各區(qū)首次自行開展方案編制、專家評審、批復實施，在人員配備和管理經(jīng)驗方面都存在不足，基層對市級組織開展相關業(yè)務培訓的呼聲較高。②各區(qū)目前對政策的掌握和資金使用要求方面（如項目資金在歷年結轉項目和當年新建項目之間的使用比例不明確，區(qū)級配套資金規(guī)定是否合理等）仍有一定困惑，亟需市級部門進行解釋指導。

（二）現(xiàn)行財政支農(nóng)政策體系存在的問題

通過對“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項”實地調(diào)研情況分析，結合日常工作反饋情況發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行財政支農(nóng)政策在體系架構、政策內(nèi)容、運行機制等方面存在一些矛盾和問題，亟待進一步優(yōu)化完善。

1.整合體系有待進一步提升

（1）整合深度有待加強。上一輪政策整合過程中，我們按照循序漸進、分類實施的原則，部分專項采取了形式整合，其下屬二級項目仍然較多較散。一是“科技興農(nóng)專項”下仍有約10個二級項目，部分項目之間分類不清，如除現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展項目以外，在重點攻關、推廣、成果轉化、引進消化吸收再創(chuàng)新、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術體系、保種育種等6個項目中均有與種業(yè)發(fā)展相關的內(nèi)容。二是“農(nóng)業(yè)生態(tài)與安全專項”雖然已下放審批權，但是仍分別規(guī)定了綠肥補貼、有機肥補貼、深耕補貼等補貼標準，即分類設置了資金額度，弱化了政策精準性和基層選擇性重點扶持的能力。

（2）浦東整合專項試點意義減弱。浦東整合專項設立至今已有8年，隨著“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項”和“農(nóng)業(yè)生態(tài)與安全專項”實行審批權下放，浦東整合專項大切塊形成的經(jīng)驗已經(jīng)在全市涉農(nóng)區(qū)推廣，繼續(xù)長期保留該專項的意義已逐漸弱化，且容易引起區(qū)域間政策不平衡性。

2.政策內(nèi)容有待進一步完善

（1）部分政策指向性和精準性不足。整合后的財政支農(nóng)政策以普惠制為主，重點體現(xiàn)財政公平公正性，有效解決資金分散問題。但是，整合政策與提高政策精準性和指向性客觀上存在一定矛盾，生產(chǎn)方式、農(nóng)產(chǎn)品品質、經(jīng)營主體特點等與政策支持標準并不掛鉤，不利于產(chǎn)生亮點成果。

（2）財政資金“撬動”功能有待進一步發(fā)揮。近年來，上海市財政支農(nóng)投入了大量資金，并通過農(nóng)業(yè)保險、貼息、擔保等方式帶動金融資本，但在引導金融和社會資本方面依然力度不夠、創(chuàng)新不足，財政資金的杠桿作用未能充分發(fā)揮。

（3）部分農(nóng)業(yè)補貼政策效益較低。以農(nóng)作物良種補貼為典型，隨著規(guī)?；?jīng)營程度提高，油菜、玉米、棉花等小宗農(nóng)作物種植面積逐年下降，麥子種植面積因茬口優(yōu)化也逐年減少，政策效應不明顯。同時，上述農(nóng)作物規(guī)模小、面積少、分布散，面積核實、補貼發(fā)放等手續(xù)繁瑣，補貼資金發(fā)放效率低下。

（4）對照供給側結構性改革仍有短板。在推進農(nóng)業(yè)提質增效方面，一是針對農(nóng)產(chǎn)品質量提升停留在檢驗檢測經(jīng)費保障為主，缺少系統(tǒng)性扶持政策，全市性的農(nóng)產(chǎn)品安全質量追溯系統(tǒng)建設亟需加強。二是針對發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，缺少對不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體聯(lián)動發(fā)展和利益聯(lián)結方面的政策內(nèi)容；在增強農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力方面，對于農(nóng)業(yè)面源污染或耕地地力等方面的檢測評價體系尚未建立，上海市農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題不明確，由此缺少對應的有效治理政策；在強化科技創(chuàng)新驅動方面，一是對于上海市重點發(fā)展的種源農(nóng)業(yè)定位和規(guī)劃不夠清晰，難以有效施策。二是科技投入以年度項目為主，一些短期難以產(chǎn)生效益的基礎性、公益性項目往往在項目競爭中處于弱勢。三是關于科技成果檢驗評價體系尚不完備，難以衡量資金使用績效；在建設美麗宜居鄉(xiāng)村方面，一是目前政策扶持內(nèi)容以農(nóng)村生活設施建設、環(huán)境整治等硬件建設為主，缺少產(chǎn)業(yè)、文化等軟實力扶持內(nèi)容。二是政策扶持以村為單元，缺乏區(qū)域連片帶動效應。

3.運行機制有待進一步優(yōu)化

（1）基層實際運行與市級政策設計之間存在脫節(jié)。以審批權下放的“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項”為例，目前各區(qū)項目管理運行機制尚處于摸索階段，并未就落實區(qū)級審批權做好充分準備，個別區(qū)將農(nóng)業(yè)項目交由區(qū)發(fā)改委按照基本建設流程審批，項目推進和資金執(zhí)行進度十分緩慢。

（2）財政資金分配機制不盡合理。對于審批權下放的專項，目前市級財政資金安排主要依據(jù)各區(qū)基本農(nóng)田面積、主要農(nóng)產(chǎn)品最低保有量等客觀稟賦因素，但在實際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)業(yè)大區(qū)投入發(fā)展農(nóng)業(yè)的積極性較低，項目申報不足導致財政資金支出緩慢；同時也有部分區(qū)雖有支農(nóng)積極性，但是因市級資金分配不足導致項目需求難以滿足。此外，現(xiàn)行政策主要以市級統(tǒng)籌設計為主，在調(diào)動基層探索新模式方面較為薄弱。

（3）農(nóng)業(yè)補貼數(shù)據(jù)真實性難以保證。農(nóng)業(yè)補貼面廣量大金額小，具有管理鏈條長、行政成本高的特點，區(qū)級100%自查的要求難以落實，信息不對稱情況較為嚴重，基層虛報面積、騙取農(nóng)業(yè)補貼的情況時有發(fā)生，造成財政資金損失。

四、黨中央、國家和上海市對“三農(nóng)”發(fā)展最新要求

（一）2017年中央一號文件

2017年中央一號文件的主題是深入推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革、加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能，這是在我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進入新時代、站在全新的歷史發(fā)展方位，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提出的新思考和新要求。推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，要在確保國家糧食安全的基礎上，緊緊圍繞市場需求變化，以增加農(nóng)民收入、保障有效供給為主要目標，以提高農(nóng)業(yè)供給質量為主攻方向，以體制改革和機制創(chuàng)新為根本途徑，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動生產(chǎn)率，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足值得需求轉變。

結合上海市農(nóng)業(yè)發(fā)展特點，從發(fā)展短板入手，財政支農(nóng)政策可重點從以下方面進行強化：1.優(yōu)化產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結構，著力推進農(nóng)業(yè)提質增效。全面提升農(nóng)產(chǎn)品質量安全和食品安全水平，突出優(yōu)質、安全、綠色導向。積極發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務主體。2.推行綠色生產(chǎn)方式，增強農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。推進農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)，大規(guī)模實施農(nóng)業(yè)節(jié)水工程，集中治理農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題。3.壯大新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈。大力發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)，支持集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗于一體的田園綜合體。4.強化科技創(chuàng)新驅動，引領現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快發(fā)展。適應農(nóng)業(yè)轉方式調(diào)結構新要求，調(diào)整農(nóng)業(yè)科技支持方向和重點，進一步強化農(nóng)業(yè)科技推廣。

（二）建立以綠色生態(tài)為導向的農(nóng)業(yè)補貼制度改革

2016年底，財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合出臺了“建立以綠色生態(tài)為導向的農(nóng)業(yè)補貼制度改革方案”，是推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革工作中，關于農(nóng)業(yè)補貼制度的具體調(diào)整方案和要求。目標任務是到2020年，以綠色生態(tài)為導向、促進農(nóng)業(yè)資源合理利用與生態(tài)環(huán)境保護的農(nóng)業(yè)補貼政策體系和激勵約束機制基本建成，農(nóng)業(yè)補貼政策的精準性、指向性和實效性進一步提高。

在政策導向方面：在確保國家糧食安全和農(nóng)民收入穩(wěn)定增長的前提下，突出綠色生態(tài)導向，強化耕地、草原、林業(yè)、濕地等方面的補貼，將政策目標由數(shù)量增長為主轉到數(shù)量質量效益并重上來。在資金投入方面：在保持存量補貼政策穩(wěn)定性、連續(xù)性的基礎上，優(yōu)化支出結構，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提高補貼資金使用的指向性；增量資金重點向資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)傾斜，促進農(nóng)業(yè)結構調(diào)整，加快轉變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。在改革內(nèi)容方面：1.加快推動相關農(nóng)業(yè)補貼改革。一是將農(nóng)資綜合補貼、種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)作物良種補貼合并為“農(nóng)業(yè)支持保護補貼”，政策目標調(diào)整為支持耕地地力保護和糧食適度規(guī)模經(jīng)營，鼓勵引導農(nóng)民切實加強農(nóng)業(yè)生態(tài)資源保護，自覺提升耕地地力。二是推進國內(nèi)漁業(yè)油價補貼政策改革。建立漁業(yè)油價補貼與用油量和油價脫鉤、與漁業(yè)資源保護及產(chǎn)業(yè)機構調(diào)整相協(xié)調(diào)的新機制，使國內(nèi)捕撈強度得到有效控制。2.強化主要生態(tài)系統(tǒng)農(nóng)業(yè)補償政策。加大耕地保護補償力度，支持耕地質量保護與提升，強化林業(yè)生態(tài)補貼政策，建立濕地保護制度。3.探索農(nóng)業(yè)資源環(huán)境突出問題治理的有效支持政策。重點推進重金屬污染耕地治理，大力支持農(nóng)業(yè)高效節(jié)約用水，加大農(nóng)業(yè)面源污染治理力度。

（三）韓正書記在市農(nóng)委調(diào)研主要講話精神

農(nóng)業(yè)是上海經(jīng)濟社會發(fā)展的重要組成部分，上海超大城市農(nóng)副產(chǎn)品保障離不開本地農(nóng)業(yè)、城市生態(tài)環(huán)境維護和改善離不開本地農(nóng)業(yè)，本地農(nóng)民生產(chǎn)生活也離不開農(nóng)業(yè)。要按照以習近平同志為核心的黨中央決策部署，緊密結合上海實際，扎實推進都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展。堅持以綠色、質量、效益為目標，走產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展之路，千方百計提高組織化程度，做到資源節(jié)約、環(huán)境友好，大力培育優(yōu)質農(nóng)產(chǎn)品品牌，為推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作出上海的更大貢獻。

推進都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展，必須堅定不移推進各項改革，根據(jù)指導思想、目標任務，拿出實實在在的行動計劃。要按照既定目標有序推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，重點是穩(wěn)妥推進承包地、農(nóng)村集體建設用地、農(nóng)民宅基地“三塊地”改革。要緊緊圍繞農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結構，實現(xiàn)有效供給，更好滿足市民需求。要把食品安全放在更加突出的位置，強化源頭生產(chǎn)管理，推動綠色農(nóng)產(chǎn)品比重逐年上升，帶動有機農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展。要不斷促進農(nóng)業(yè)科技進步，通過提升科技水平更好支撐上?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，為國家農(nóng)業(yè)發(fā)展作貢獻。相關部門要抓緊梳理優(yōu)化各類惠農(nóng)支農(nóng)政策，統(tǒng)籌惠農(nóng)支農(nóng)資金，避免政策碎片化，確保資金真正用在刀刃上、用于實現(xiàn)既定的目標任務上。

（四）國務院關于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制的意見

日前，國務院印發(fā)《關于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制的意見》，對于優(yōu)化財政支農(nóng)投入供給、加強財政支農(nóng)政策頂層設計、理順涉農(nóng)資金管理體系、創(chuàng)新涉農(nóng)資金使用管理機制提出了改革目標和實施方案?！兑庖姟访鞔_了國家目前對于涉農(nóng)政策整合、管理機制優(yōu)化等方面的發(fā)展要求和導向，有效指導上海市財政支農(nóng)政策進一步深化整合工作。

國家提出的涉農(nóng)資金整合分兩類進行實施：對同一行業(yè)內(nèi)的相關涉農(nóng)資金在預算編制環(huán)節(jié)進行源頭整合，在預算編制環(huán)節(jié)難以歸并的行業(yè)間涉農(nóng)資金在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)加大統(tǒng)籌整合力度，建立行業(yè)內(nèi)資金整合與行業(yè)間資金統(tǒng)籌相互銜接配合的長效機制。

1.預算編制環(huán)節(jié)源頭整合。（1）歸并設置涉農(nóng)資金專項。每個國務院相關部門原則上設置不超過3項涉農(nóng)資金。中央層面構建以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護、林業(yè)生態(tài)保護恢復、林業(yè)改革發(fā)展、水利發(fā)展、扶貧開發(fā)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革、農(nóng)業(yè)救災、農(nóng)業(yè)保險保費補貼等大專項為主體的涉農(nóng)資金管理體系。（2）通過設定“任務清單”明確整合權限。實行“大專項+任務清單”管理模式，將體現(xiàn)中央政策意圖的相關任務確定為“約束性任務”，資金定向使用，不能統(tǒng)籌；將其他任務確定為“指導性任務”，允許地方根據(jù)當?shù)匦袠I(yè)發(fā)展需要，在同一涉農(nóng)資金的“指導性任務”之間統(tǒng)籌調(diào)劑使用。

2.涉農(nóng)資金執(zhí)行環(huán)節(jié)統(tǒng)籌整合。（1）以規(guī)劃引領涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合和集中投入。（2）加強性質相同、用途相近的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合。地方將各級財政安排的相關涉農(nóng)資金納入同一資金池，統(tǒng)一規(guī)劃編制、統(tǒng)一資金撥付、統(tǒng)一組織實施、統(tǒng)一考核驗收，形成政策合理，提升資金使用成效。（3）促進功能互補、用途銜接的涉農(nóng)資金集中投入。支持地方按照“渠道不亂、用途不變、集中投入、各負其責、各記其功、形成合力”的原則統(tǒng)籌安排。

將上海市財政支農(nóng)政策整合情況與財政部涉農(nóng)資金整合意見比較，對于同一行業(yè)內(nèi)的支農(nóng)政策，我們完成了預算編制環(huán)節(jié)的整合歸并，將48項政策歸并設置為7項，專項功能涵蓋財政部有關內(nèi)容（農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類、農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護類、農(nóng)村改革類），增加了突出都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)特點的農(nóng)業(yè)科技類；對于行業(yè)間的涉農(nóng)資金，我們以“美麗鄉(xiāng)村建設資金”為試點，率先建立了市級部門間功能互補、用途銜接的涉農(nóng)資金在區(qū)級政府平臺的集中投入使用，統(tǒng)籌規(guī)劃安排。由此可見，上海市現(xiàn)行財政支農(nóng)政策整合模式與國家推進的涉農(nóng)資金整合模式基本吻合，但在專項深入整合歸并、管理機制優(yōu)化、拓展執(zhí)行環(huán)節(jié)整合范圍等方面有待進一步提升完善。

五、進一步整合優(yōu)化財政支農(nóng)政策的建議

（一）上海農(nóng)業(yè)發(fā)展定位

財政支農(nóng)政策的制定必須適應于、服務于上海市農(nóng)業(yè)發(fā)展定位。當前，上海農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展出現(xiàn)了許多新情況新變化：一是農(nóng)業(yè)發(fā)展理念發(fā)生深刻變化，低效落后的農(nóng)業(yè)產(chǎn)能亟待淘汰，推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展尤為重要；二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)的關系發(fā)生深刻變化，資源環(huán)境約束日益趨緊，可持續(xù)發(fā)展要求更為緊迫；三是農(nóng)產(chǎn)品供求關系發(fā)生深刻變化，供給保障能力大幅提高，多樣化消費需求加快升級。為了進一步適應這些新情況新變化，未來上海農(nóng)業(yè)必須要明確新的發(fā)展定位。上海農(nóng)業(yè)最鮮明的特征是都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)，最具優(yōu)勢的潛力是農(nóng)業(yè)多功能拓展。未來上海農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向是：以綠色發(fā)展為引領，以品牌建設為抓手，以質量效益為目標，以堅持供給側結構性改革為主線，把增加綠色農(nóng)產(chǎn)品供應放在突出位置，努力走產(chǎn)品綠色、產(chǎn)出高效、產(chǎn)業(yè)融合、資源節(jié)約、環(huán)境友好的都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展之路。

衡量上海實現(xiàn)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的標志是實現(xiàn)“五個提升”：

1.以國際先進水平為標桿，提升科技化水平。上海農(nóng)業(yè)要提質增效，必須把科技放在更加突出的位置。要圍繞增加綠色農(nóng)產(chǎn)品這一重點，充分發(fā)揮大城市科技資源集中、技術人才集聚的優(yōu)勢，推動產(chǎn)學研結合，以市場需求為導向，以企業(yè)為主體，以規(guī)模經(jīng)營為重點，加大科技創(chuàng)新和推廣應用力度，大力開發(fā)應用化肥農(nóng)藥替代技術，倡導綠色低碳健康種養(yǎng)方式，發(fā)展高端農(nóng)業(yè)，不斷增強上海農(nóng)業(yè)的核心競爭力。

2.以發(fā)展綠色農(nóng)產(chǎn)品為引導，提升生態(tài)化水平。民以食為天，食以安為先。以最嚴格的食品安全城市為目標，牢牢把握農(nóng)產(chǎn)品質量“既是生產(chǎn)出來的，也是管理出來的”這一關鍵，堅持有所為、有所不為，科學安排與城市環(huán)境容量承載相適應的農(nóng)業(yè)，并按照人與自然和諧發(fā)展的要求，實現(xiàn)種養(yǎng)業(yè)良性循環(huán)發(fā)展，全面推進農(nóng)業(yè)標準化清潔生產(chǎn)，形成從農(nóng)田到餐桌全過程可追溯的農(nóng)產(chǎn)品質量安全保障體系，使上海成為全國農(nóng)產(chǎn)品質量最安全最放心的城市。

3.以構建多元化經(jīng)營主體為載體，提升組織化水平。上海農(nóng)業(yè)要提質增效，核心是要解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式的問題，重點推進農(nóng)業(yè)的專業(yè)化、集約化、產(chǎn)業(yè)化、信息化、品牌化。為此，要繼續(xù)推廣家庭農(nóng)場模式，鼓勵發(fā)展種養(yǎng)結合、糧經(jīng)結合、機農(nóng)結合的多種經(jīng)營模式，提升家庭農(nóng)場經(jīng)營能力和水平。要促進“合作社+農(nóng)戶”為主的模式發(fā)展，提高合作社運作的規(guī)范性，形成專業(yè)優(yōu)勢和競爭力，實行政策資金聚焦，要在提高合作社發(fā)展質量上下功夫。要做大做強農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，構建農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)戶的利益聯(lián)接機制。要促進各類經(jīng)營主體的融合發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)的組織化程度。

4.以延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈為手段，提升產(chǎn)業(yè)融合水平。通過“接二連三”，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，促進產(chǎn)業(yè)升級，推進農(nóng)產(chǎn)品從“田間到餐桌”的全產(chǎn)業(yè)鏈貫通，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)提質增效。上海農(nóng)業(yè)在數(shù)量上沒有優(yōu)勢，因而依托加工業(yè)提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的潛力并不大，但第一產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)融合則大有文章可做。上海是典型的江南水鄉(xiāng)，美麗鄉(xiāng)村建設又已初具特色，因此，完全可以通過大力發(fā)展富有特色的休閑農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)，來提高農(nóng)業(yè)的綜合經(jīng)濟效益。

5.以發(fā)揮政策引領為保障，提升支農(nóng)政策水平。過去面對家庭經(jīng)營的財政支農(nóng)政策已難以適應新形勢發(fā)展的需要，必須調(diào)整財政支農(nóng)政策的方向，由偏重直接補貼和價格補貼轉變?yōu)榇龠M綜合生產(chǎn)能力的補貼，由以側重農(nóng)戶為主的補貼轉變?yōu)榇龠M農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的補貼，由高強度投入追求高產(chǎn)出的補貼轉變?yōu)榇龠M綠色生產(chǎn)方式的補貼，由過去小而全的補貼轉變?yōu)榇龠M標準化、集約化、專業(yè)化發(fā)展的補貼，從而增強財政政策的指向性和精準性。

（二）深化整合工作目標

堅持新發(fā)展理念，以推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革為主線，培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能，充分發(fā)揮財政在國家治理中的基礎支撐作用，圍繞農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增綠，創(chuàng)新體制機制，加快結構調(diào)整，突出綠色生態(tài)導向、數(shù)量質量效益并重，強化科技引領，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，進一步提高財政支農(nóng)政策的指向性、精準性和實效性，著力推進農(nóng)業(yè)向提質增效、可持續(xù)發(fā)展轉變。

（三）基本原則

1.科技支撐，綠色導向。在確保主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給和農(nóng)民收入穩(wěn)定增長的前提下，強化農(nóng)業(yè)科技支撐，提高農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率，突出綠色生態(tài)導向，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、安全優(yōu)質、生態(tài)協(xié)調(diào)、環(huán)境改善相互融合統(tǒng)一，將政策目標由數(shù)量增長為主轉到數(shù)量質量效益并重上來。

2.明晰權責，分級施政。進一步明晰市、區(qū)兩級政府管理權責和政策定位，市級通過深化支農(nóng)政策統(tǒng)籌整合，加強宏觀規(guī)劃，強化政策指向性；區(qū)級根據(jù)區(qū)域發(fā)展特點，對政策進行分類細化，強化政策精準性。

3.市場主導，政府支持。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，讓市場力量引領結構調(diào)整，擴大有效供給。切實發(fā)揮財政政策的調(diào)控和引導作用，營造公平良好的市場環(huán)境，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)投融資機制，加強政府與社會資本合作，撬動金融和社會資本更多投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。

4.立足當前，完善機制。以現(xiàn)行財政支農(nóng)政策框架體系為基礎，保證政策持續(xù)穩(wěn)定性，堅持需求導向、問題導向、效果導向，針對政策運行中的突出矛盾和困難，鼓勵基層探索創(chuàng)新，穩(wěn)妥推進政策內(nèi)容和機制完善，補齊財政支農(nóng)政策短板。

（四）具體建議

1.進一步強化政策頂層設計

根據(jù)中央一號文件、國家關于“三農(nóng)”發(fā)展有關要求以及市領導關于上海市都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，結合上海現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“十三五”規(guī)劃，制定“上海市都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展三年行動計劃” 和“建立以綠色生態(tài)為導向的農(nóng)業(yè)補貼制度改革實施方案” ，成為下一步政策完善修訂的政策依據(jù)和規(guī)劃引領。

2.進一步深化財政支農(nóng)政策體系整合

（1）調(diào)整取消“浦東支農(nóng)整合專項” 。將切塊資金分別納入全市統(tǒng)一的相應專項中，建立以“農(nóng)業(yè)綜合補貼”、“科技興農(nóng)專項”、“農(nóng)業(yè)生態(tài)與安全專項”、“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項”、“農(nóng)村改革與發(fā)展專項”、“村莊改造專項”為基礎的6大財政支農(nóng)政策體系。

（2）加快形式整合向實質整合轉變。重點對“科技興農(nóng)專項”下二級項目進行梳理，將功能交叉重疊的二級項目進行整合，聚焦支持科技創(chuàng)新、技術推廣、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術體系三大方向。對“農(nóng)業(yè)生態(tài)與安全專項”中耕地地力保護類補貼進行整合提質，市級不再分單項規(guī)定補貼標準，鼓勵基層因地制宜確定補貼標準和選擇耕地保護方式。

3.進一步完善政策扶持內(nèi)容

（1）深化審批權下放管理機制。根據(jù)市、區(qū)兩級特點，進一步明確管理分工，市級政策更注重統(tǒng)籌、普惠、公平和宏觀指導，區(qū)級重點探索分類指導的精準性政策。加快完善審批權下放機制，通過簡化或不設市級項目申報指南等方式，進一步放活基層在政策制定、扶持導向、資金安排等方面的自主選擇能力。

（2）完善財政支農(nóng)杠桿機制。一是擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面。通過獎補方式鼓勵各區(qū)開展收入保險、指數(shù)保險等產(chǎn)品創(chuàng)新，以及探索將部分農(nóng)業(yè)直接補貼調(diào)整為農(nóng)業(yè)保險保費補貼，在區(qū)級試點形成可復制經(jīng)驗的基礎上，制定市級統(tǒng)一政策，降低“黃箱”政策風險。二是優(yōu)化政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保體系。根據(jù)上海市特點健全農(nóng)業(yè)信貸擔保體系，完善財政扶持政策，拓展政策覆蓋面，支持農(nóng)業(yè)信貸擔保業(yè)務做大做強。三是加大產(chǎn)業(yè)化項目貸款貼息力度。通過降低項目制補貼比重，提高先建后補、貸款貼息比重，強化信息對稱性，最大限度調(diào)動社會資本。

（3）取消部分效益較低的補貼政策。取消麥子、油菜和棉花補貼，同時將水稻良種補貼方式由原實物統(tǒng)一供種改為市場化供應補貼，種植戶可根據(jù)實際需求和有關規(guī)定，自主選擇水稻種子供應企業(yè)和品種。

（4）強化突出供給側改革特點內(nèi)容。一是研究制定農(nóng)產(chǎn)品質量安全管理方面的系統(tǒng)性政策，強化全市統(tǒng)一的追溯系統(tǒng)頂層設計和功能發(fā)揮。二是修訂完善“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項資金管理辦法”，重點扶持農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、標準化生產(chǎn)、品牌化銷售體系建設及拓展農(nóng)業(yè)綜合功能，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，推動一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。加強市級統(tǒng)籌管理機制，集中資金打造若干市級重點項目。三是修訂完善“上海市農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護專項資金管理辦法” ，確定若干項近階段上海市農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題，市級牽頭建立對應的治理修復政策機制。對現(xiàn)行農(nóng)業(yè)環(huán)保相關政策的科學性合理性進行評估并根據(jù)結果進行調(diào)整。四是編制形成上海市種業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃和分階段行動計劃，將農(nóng)業(yè)科技資金向種源農(nóng)業(yè)聚焦。同時，在形成一套科學合理的績效評價體系的基礎上，建立財政資金對基礎性、公益性農(nóng)業(yè)科研項目的長期穩(wěn)定投入機制。五是進一步擴展美麗鄉(xiāng)村內(nèi)涵和外延，通過考核獎補方式支持提高農(nóng)村生態(tài)品質、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村文化，探索實施美麗鄉(xiāng)村示范鎮(zhèn)、示范區(qū)建設。

4.進一步優(yōu)化政策運行管理機制

（1）針對審批權下放的專項，進一步優(yōu)化市級頂層設計，在項目立項和實施方面，簡化各項規(guī)定，充分賦予基層自主權；在管理責任和機制方面，明確各區(qū)農(nóng)委對于農(nóng)業(yè)項目的審批主體責任，避免因項目管理部門各異造成的責任不清和進度緩慢。協(xié)調(diào)組織市級相關部門和專家對各區(qū)進行項目評審、審核等要點培訓，指導各區(qū)建立完善項目管理機制，盡量縮短政策磨合期，加快項目推進進度。

（2）調(diào)整市對區(qū)財政支農(nóng)資金的分配機制。一是在每年預算編制前，收集匯總各區(qū)下一年農(nóng)業(yè)項目儲備情況和資金需求量，將各區(qū)資金實際需求量作為市級資金分配的重要依據(jù)，增加其分配因素權重，避免財政資金閑置浪費。二是將各區(qū)開展政策創(chuàng)新情況作為資金分配因素之一，調(diào)動基層探索政策和管理新模式。

（3）強化財政支農(nóng)專項績效考核。建立財政支農(nóng)專項績效考核辦法，促進市、區(qū)各級農(nóng)業(yè)部門加強謀劃，聚焦重點項目，整體考慮區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展。將過去注重個體項目管理，轉變?yōu)樽⒅貙φ麄€專項項目的績效關注；將過去注重單個項目建設，轉變?yōu)閷^(qū)域主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢的關注；將過去注重爭取項目資金，轉變?yōu)閷μ岣哔Y金使用效率的關注。

（4）充分利用上海市在信息化、市場化發(fā)展方面的優(yōu)勢，發(fā)揮市農(nóng)委涉農(nóng)補貼信息平臺作用，加大財政資金投入，通過政府購買服務等手段加強補貼基礎數(shù)據(jù)的核實管理，確保財政資金安全使用。

責任編輯：凌玉