洪小東

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

盡管“事權(quán)”一詞無(wú)論是在學(xué)術(shù)研究中還是在政府的官方文件中，都已經(jīng)成為一個(gè)通用的概念，但它本身卻并不具有嚴(yán)格的學(xué)術(shù)規(guī)范性。學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界對(duì)“事權(quán)”一詞的用法，更多的是一種約定俗成的默契，對(duì)其概念本身則少有理論辨析。1994年分稅制改革以來(lái)，對(duì)事權(quán)劃分的學(xué)術(shù)討論已歷經(jīng)20余年，但似乎收效甚微，以致于2016年，全國(guó)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室特地將“中國(guó)政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分研究”確立為國(guó)家社科基金重大研究項(xiàng)目選題進(jìn)行招標(biāo)。2017年10月，習(xí)近平總書(shū)記在“十九大報(bào)告”中強(qiáng)調(diào)“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”。政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分是中央和地方財(cái)政關(guān)系的核心命題，是“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”的技術(shù)路徑與核心要義，更是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容之一[注]樓繼偉認(rèn)為，現(xiàn)代預(yù)算制度、現(xiàn)代稅收制度以及央地財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制是現(xiàn)代財(cái)政制度的三大支撐。參見(jiàn)樓繼偉. 建立現(xiàn)代財(cái)政制度[J]. 中國(guó)財(cái)政，2014，(1)：10-12.。而要討論“事權(quán)與支出責(zé)任劃分”，首先有必要澄清事權(quán)與支出責(zé)任概念本身，否則事權(quán)與支出責(zé)任劃分將會(huì)陷入無(wú)的放矢之境；要“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，則有必要辨析事權(quán)與支出責(zé)任究竟是何關(guān)系，否則制度建構(gòu)亦將無(wú)從談起?；诖?，本文并非要討論事權(quán)與支出責(zé)任如何進(jìn)行具體劃分的問(wèn)題，而是更多地關(guān)注這一問(wèn)題的諸多“前提性問(wèn)題”。

一、事權(quán)概念的界定與使用

(一)文獻(xiàn)綜述視角的解讀

“事權(quán)”是一個(gè)具有鮮明本土性的概念，其概念淵源難以考證。在國(guó)際通用的學(xué)術(shù)與實(shí)踐話語(yǔ)中也沒(méi)有詞匯與之對(duì)應(yīng)。中國(guó)學(xué)者通常將“事權(quán)”翻譯為 “government responsibilities”[注]王浦劬. 中央與地方事權(quán)劃分的國(guó)別經(jīng)驗(yàn)及其啟示——基于六個(gè)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的分析[J]. 政治學(xué)研究，2016，(5)：44-58.，“government authority”[注]張麗華，汪沖. 解決農(nóng)村義務(wù)教育投入保障中的制度缺陷——對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付作用及事權(quán)體制調(diào)整的思考[J]. 經(jīng)濟(jì)研究，2008，(10)：144-153；馮興元. 政府公共服務(wù)事權(quán)劃分混亂的成因與對(duì)策[J]. 國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，(3)：71-74.，“government powers and responsibilities”[注]劉劍文，侯卓. 事權(quán)劃分法治化的中國(guó)路徑[J]. 中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2017(2)：102-122.，“expenditure”[注]馬萬(wàn)里. 多中心治理下的政府間事權(quán)劃分新論——兼論財(cái)力與事權(quán)相匹配的第2條(事權(quán))路徑[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2013，(6)：203-213；李俊生. 明晰政府間事權(quán)劃分構(gòu)建現(xiàn)代化政府治理體系[J]. 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2014，(3)：3-10.，等等，不一而足。通過(guò)不同學(xué)者對(duì)“事權(quán)”一詞的翻譯，至少在形式上——且不論對(duì)事權(quán)實(shí)質(zhì)內(nèi)容的闡述——可以將其對(duì)事權(quán)的理解歸納為事權(quán)職責(zé)論、事權(quán)權(quán)力論、權(quán)責(zé)統(tǒng)一論以及事權(quán)與支出責(zé)任等同論。

“事權(quán)職責(zé)論”將事權(quán)界定為政府提供公共服務(wù)的職責(zé)。例如，劉劍文認(rèn)為，在法學(xué)語(yǔ)境下，事權(quán)是指政府承擔(dān)的職能，其本質(zhì)是一種義務(wù)和責(zé)任[注]劉劍文. 地方財(cái)源制度建設(shè)的財(cái)稅法審思[J]. 法學(xué)評(píng)論，2014，(2)：25-32.；張立承認(rèn)為，事權(quán)并不是權(quán)力，而是政府的責(zé)任和義務(wù)[注]張立承. 省對(duì)下財(cái)政體制研究[M]. 北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2011.8.。“事權(quán)權(quán)力論”將事權(quán)界定為政府管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)力。例如，宋衛(wèi)剛認(rèn)為，政府事權(quán)是依據(jù)政府職能產(chǎn)生的、通過(guò)法律授予的、管理國(guó)家具體事務(wù)的權(quán)力[注]宋衛(wèi)剛. 政府間事權(quán)劃分的概念辨析及理論分析[J]. 經(jīng)濟(jì)研究參考，2003，(27)：44-48.；徐陽(yáng)光認(rèn)為，事權(quán)是指政府管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)力，是對(duì)行政權(quán)的一種表現(xiàn)[注]徐陽(yáng)光. 論建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的法律制度——理論基礎(chǔ)與立法路徑[J]. 清華法學(xué)，2014，(5)：88-102.?！皺?quán)責(zé)統(tǒng)一論”基于權(quán)責(zé)一致的理念，將事權(quán)界定為政府參與社會(huì)管理以及提供公共服務(wù)的權(quán)力與責(zé)任。例如，王國(guó)清、呂偉認(rèn)為事權(quán)指一級(jí)政府所擁有的從事一定社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)的責(zé)任與權(quán)力，是責(zé)任與權(quán)力的統(tǒng)一[注]王國(guó)清，呂偉. 事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力的界定及相互關(guān)系[J]. 財(cái)經(jīng)科學(xué)，2000，(4)：22-25.；鐘曉敏、葉寧認(rèn)為，事權(quán)是政府的權(quán)力和責(zé)任，但從財(cái)政角度看，更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)責(zé)任[注]鐘曉敏，葉寧. 中國(guó)地方財(cái)政體制改革研究[M]. 北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2010.96.?！笆聶?quán)與支出責(zé)任等同論”則將政府事權(quán)理解為政府的支出責(zé)任。例如，黃韜認(rèn)為，在財(cái)政學(xué)的話語(yǔ)體系中，事權(quán)就是政府的財(cái)政支出責(zé)任[注]黃韜. 中央與地方事權(quán)分配機(jī)制：歷史、現(xiàn)狀及法治化路徑[M]. 上海：上海人民出版社，2015.6.；張永生認(rèn)為，事權(quán)通常指支出責(zé)任，即哪些支出應(yīng)由哪一級(jí)政府來(lái)承擔(dān)[注]張永生. 政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)如何劃分？[J]. 經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2008，(2)：71-76.。

以上觀點(diǎn)主要是從形式上對(duì)“事權(quán)”字面意思的解讀，但仔細(xì)審視學(xué)者使用事權(quán)的具體語(yǔ)境可以發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)學(xué)者還是從“職責(zé)”(事務(wù))的維度理解事權(quán)的，進(jìn)而在討論事權(quán)劃分時(shí)，主要將事權(quán)的內(nèi)容參照國(guó)際上政府財(cái)政支出分類的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，如國(guó)防、外交、環(huán)境、醫(yī)療、社會(huì)保障以及科教文衛(wèi)等事權(quán)類型。真正從權(quán)力視角——按照權(quán)力性質(zhì)(立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán))或權(quán)力內(nèi)容(決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán))——對(duì)事權(quán)進(jìn)行劃分并深入研究的成果寥寥無(wú)幾[注]周黎安、周雪光等學(xué)者從權(quán)力的視角進(jìn)行過(guò)研究，但其主要研究?jī)?nèi)容是解釋性的——提供一種我國(guó)現(xiàn)行中央與地方分權(quán)的解釋框架——而非在規(guī)范意義上討論不同權(quán)力應(yīng)當(dāng)如何在不同層級(jí)的政府之間進(jìn)行劃分。參見(jiàn)周黎安. 行政發(fā)包制[J]. 社會(huì)，2014，(6)：1-38；周雪光，練宏. 中國(guó)政府的治理模式：一個(gè)“控制權(quán)”理論[J]. 社會(huì)學(xué)研究，2012，(5)：69-93.。換言之，大多數(shù)學(xué)者對(duì)事權(quán)劃分的研究主要是從“分事”而非“分權(quán)”的層面上展開(kāi)的——其所遵循的也主要是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯。從該種意義上講，事權(quán)與支出責(zé)任確實(shí)并無(wú)本質(zhì)上的區(qū)別，事權(quán)劃分的原則與支出責(zé)任劃分的原則自然亦無(wú)二致，這可以在學(xué)者們的論著中得到印證。

(二)官方文件視角的解讀

基于理論與實(shí)踐相結(jié)合的立場(chǎng)，筆者在北大法寶上對(duì)出現(xiàn)事權(quán)概念的官方文件進(jìn)行了檢索。所能找到的最早出現(xiàn)“事權(quán)”一詞的官方文件是，1957年周恩來(lái)總理在第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上所作的《政府工作報(bào)告》，報(bào)告指出，“我們國(guó)家管理制度上的某些缺點(diǎn)，例如機(jī)構(gòu)龐大，層次過(guò)多，有些事權(quán)過(guò)于集中等等，也助長(zhǎng)了官僚主義?！边@里所說(shuō)的事權(quán)其實(shí)是政府權(quán)力的代稱。值得注意的是，目前，“事權(quán)”的概念在官方文件中又有了新的表述——“財(cái)政事權(quán)”。該種表述最早出現(xiàn)在2016年7月《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)2015年中央決算的決議》中，決議提出要“推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，出臺(tái)改革指導(dǎo)意見(jiàn)，并選取部分領(lǐng)域率先啟動(dòng)改革試點(diǎn)”。同年8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2016]49號(hào))，該指導(dǎo)意見(jiàn)對(duì)“財(cái)政事權(quán)”進(jìn)行了定義：“財(cái)政事權(quán)是一級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的運(yùn)用財(cái)政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)?！本C上可見(jiàn)，“權(quán)力”與“職責(zé)”構(gòu)成了事權(quán)概念之內(nèi)涵的兩個(gè)基本維度。

二、分立統(tǒng)一：事權(quán)概念中“事”與“權(quán)”的關(guān)系闡釋

事權(quán)概念中，“事”與“權(quán)”具有統(tǒng)一性，一般情況下，政府承擔(dān)多少事務(wù)就應(yīng)當(dāng)獲得多少權(quán)力；但反之則未必，特別是權(quán)力本身被從分析的視角來(lái)加以審視時(shí)。上級(jí)政府往往掌握著集合性的權(quán)力，它可以將具體事務(wù)的執(zhí)行權(quán)委托給下級(jí)政府承擔(dān)——雖然上級(jí)政府擁有相當(dāng)大的權(quán)力，但是卻不必“應(yīng)當(dāng)”承擔(dān)與之相當(dāng)?shù)氖聞?wù)。因此有學(xué)者認(rèn)為，“事權(quán)”是一個(gè)在邏輯上存在問(wèn)題的提法，“事”和“權(quán)”分開(kāi)來(lái)都可以解釋，但是合起來(lái)，無(wú)法統(tǒng)一，并建議以“政府事務(wù)”的提法取代“政府事權(quán)”的說(shuō)法?！盵注]朱柏銘. 公共經(jīng)濟(jì)學(xué)若干概念辨析[M]. 北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2016.367.應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這種觀點(diǎn)并非沒(méi)有道理，它隱含著“事”、“權(quán)”應(yīng)當(dāng)分立的意旨。

長(zhǎng)期以來(lái)，“事權(quán)下沉、支出責(zé)任下移”成為描述政府間縱向財(cái)政關(guān)系的一種流行觀點(diǎn)，但事實(shí)上，這更多地是一個(gè)直觀的經(jīng)驗(yàn)判斷，而非科學(xué)的學(xué)術(shù)論斷——事權(quán)“下沉”與支出責(zé)任“下移”的判斷未必準(zhǔn)確。例如，對(duì)比財(cái)政包干制后六年(1988—1993)與分稅制推行后前十年(1994—2003)的數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)，中央與地方的財(cái)政支出比例并沒(méi)有發(fā)生顯著變化[注]1988—1993年，中央與地方財(cái)政支出比例平均為31.6∶68.4；1994—2003年，中央與地方財(cái)政支出比例平均為30.1∶69.9。根據(jù)1986—2003年的《財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算而得。。分稅制改革以來(lái)的財(cái)政數(shù)據(jù)的確顯示，地方政府承擔(dān)的支出責(zé)任呈現(xiàn)遞增趨勢(shì)，支出責(zé)任確實(shí)“加重”了，但支出責(zé)任加重的主要原因是什么——原本屬于上級(jí)政府的事權(quán)“下沉”所致，還是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府本身的職能擴(kuò)張(積極責(zé)任的增加[注]為了保障公民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利等“積極權(quán)利”，政府必須積極地作為，折射到地方政府身上，自然使其事權(quán)有所增加。)所致——并沒(méi)有在實(shí)證層面上獲得嚴(yán)格的證明。在一個(gè)“以收定支”(有多少錢(qián)做多少事)的預(yù)算框架體系下，政府很難顯著改變事權(quán)結(jié)構(gòu)本身。換言之，地方政府支出責(zé)任的增加，可能更多地來(lái)自于政府職能的橫向“膨脹”而非上級(jí)政府事權(quán)的縱向“下沉”。盡管學(xué)者可以舉出諸多事權(quán)“下沉”的例子，但事實(shí)上，也有很多事權(quán)“上浮”的例子。例如，司法權(quán)的中央化趨勢(shì)，更多垂直管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置——將某些行政職能部門(mén)從地方政府中剝離出來(lái)劃歸中央垂直管理，這些無(wú)不體現(xiàn)了事權(quán)的“上浮”。從某種意義上講，“事”與“權(quán)”是可以分立的，盡管現(xiàn)代政府所要做的“事”多了，但“權(quán)”也可能未必會(huì)增加——反倒是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步完善，政府通過(guò)向市場(chǎng)放權(quán)，政府權(quán)力在總體上可能有遞減的趨勢(shì)。

從“事”、“權(quán)”分立的視角來(lái)看待事權(quán)(權(quán)力)能夠解釋事權(quán)與支出責(zé)任的非對(duì)應(yīng)性。例如，決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)的強(qiáng)化不一定意味著有增加支出責(zé)任的必要，同樣，支出責(zé)任的增加也并不意味著有必要強(qiáng)化權(quán)力結(jié)構(gòu)中的決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)。事實(shí)上，支出責(zé)任更多地與執(zhí)行權(quán)有關(guān)聯(lián)。也就是說(shuō)，減輕更低一級(jí)政府支出責(zé)任的有效方法在于“削減”其執(zhí)行權(quán)，只有改變不同層級(jí)政府間的“職責(zé)同構(gòu)”境況，才能真正有效地減少更低一級(jí)政府的支出責(zé)任。

三、從“權(quán)力”維度理解事權(quán)的一種解釋

西方國(guó)家的學(xué)術(shù)話語(yǔ)中，職責(zé)是職責(zé)(responsibility)，權(quán)力是權(quán)力(power)，兩者很難統(tǒng)一于一個(gè)概念之下。在國(guó)際上，其他國(guó)家一般用“政府職責(zé)”(government responsibilities[注]Jimenez B S. Fiscal Stress and the Allocation of Expenditure Responsibilities between State and Local Governments: An Exploratory Study. State & Local Government Review，2009，41(2).)作為我國(guó)所稱之“政府事權(quán)”的替代性表述，并由此建立政府職責(zé)與支出責(zé)任(expenditure responsibility)之間的聯(lián)系。問(wèn)題在于，“政府職責(zé)”(事權(quán))在我國(guó)為什么會(huì)被賦予一種“權(quán)力”維度的理解呢？一種可能的解釋是，“管制型政府”與“服務(wù)型政府”兩種理念使人們對(duì)政府的職責(zé)產(chǎn)生了不同的理解。例如，倪紅日認(rèn)為，事權(quán)概念有其特定歷史含義，那就是各級(jí)政府對(duì)其治下的國(guó)營(yíng)企事業(yè)單位的行政管理權(quán)，它反映的是各級(jí)政府管理職能的劃分，突出的是行政隸屬關(guān)系，在現(xiàn)行政府間財(cái)政關(guān)系中，仍然保留著按照行政隸屬關(guān)系劃分支出責(zé)任的做法，但是隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，原有事權(quán)概念與新體制發(fā)生了明顯的不協(xié)調(diào)，因此應(yīng)當(dāng)將事權(quán)的概念界定為公共服務(wù)職責(zé)[注]李齊云. 建立健全與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制研究[M]. 北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2013.8-9.。這里所隱含的意思實(shí)際上是，當(dāng)前之所以仍然用“事權(quán)”一詞來(lái)作為“政府職責(zé)”的同義詞，是因?yàn)楦拍钍褂玫摹皻v史慣性”[注]例如，文政認(rèn)為，“事權(quán)”是一個(gè)習(xí)慣性用語(yǔ)，容易被人理解和接受，但在講究精確和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)術(shù)研究中需要用其他相應(yīng)的概念來(lái)替代。參見(jiàn)文政. 中央與地方事權(quán)劃分[M]. 北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2008.5.，事權(quán)本身已經(jīng)喪失了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，甚至更早時(shí)期所蘊(yùn)含的權(quán)力內(nèi)涵。但筆者認(rèn)為，對(duì)“事權(quán)”仍然有必要從權(quán)力維度加以理解的原因，并不單純是基于概念使用的歷史慣性，而是在于描述現(xiàn)實(shí)的需要。西方國(guó)家在討論事權(quán)(事務(wù))的劃分中主要遵循經(jīng)濟(jì)邏輯；而我國(guó)的事權(quán)(事務(wù))劃分卻隱含著政治邏輯。西方國(guó)家的原則是清晰的、同質(zhì)(單一)的；我國(guó)的原則是模糊的、異質(zhì)(雙重)的。用事權(quán)(職責(zé)與權(quán)力的統(tǒng)一體)這個(gè)詞匯，才能形象地體現(xiàn)出中國(guó)政府間縱向財(cái)政分權(quán)的獨(dú)特邏輯。因此，筆者認(rèn)為，將事權(quán)的本質(zhì)界定為政府的職責(zé)是片面的。

職責(zé)視角本質(zhì)上是一種經(jīng)濟(jì)視角，事權(quán)(事務(wù))劃分遵循經(jīng)濟(jì)邏輯；權(quán)力視角本質(zhì)上是政治視角，事權(quán)(權(quán)力)劃分遵循政治邏輯。事實(shí)上，現(xiàn)代中國(guó)，影響事權(quán)劃分的因素不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)因素——盡管它可能是當(dāng)前中國(guó)所考慮或者應(yīng)當(dāng)考慮的主要因素——還有政治因素。正因此，事權(quán)劃分被引入了另一個(gè)被學(xué)者經(jīng)常批判的指導(dǎo)原則：重要性原則。

受益(影響)范圍原則與重要性原則的交叉成為我國(guó)政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的一個(gè)顯著特點(diǎn)。重要性原則在國(guó)家立法層面(《立法法》第8條)、行政層面(以項(xiàng)目投資額度為衡量標(biāo)準(zhǔn)的行政審批)以及司法層面(重大案件指定管轄)都得到了一定程度的體現(xiàn)。國(guó)防、外交與金融作為重要的中央事權(quán)，遵循經(jīng)濟(jì)邏輯的受益范圍理論盡管可以提供令人信服的解釋，但事實(shí)上遵循政治邏輯的重要性理論同樣可以——讓地方政府分享軍權(quán)、外交權(quán)以及發(fā)行貨幣等金融權(quán)力對(duì)國(guó)家的和平統(tǒng)一而言是一種極大的風(fēng)險(xiǎn)。之所以產(chǎn)生重要性原則，從某種意義上可以視為中央不得不采用的一種政制策略——事權(quán)劃分的雙重標(biāo)準(zhǔn)具有客觀必要性與正當(dāng)性。事權(quán)的劃分，從總體上看，以受益范圍為主，以重要性為輔。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)與政治本質(zhì)上不是相互獨(dú)立的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)本身也可以被視為政治的一個(gè)方面——“政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”即為其題中之義，塑造良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r恰恰是最小化統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)的不二法門(mén)。重要性原則的哲學(xué)內(nèi)涵是“抓住事物的主要矛盾或者矛盾的主要方面”，中央只要能夠掌控有效降低統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)的若干重要事權(quán)就可以了，其他相對(duì)“不重要”的事權(quán)就可以交給地方自主掌握。

四、“支出責(zé)任”概念之闡釋

(一)支出責(zé)任的基本內(nèi)涵

首先，根據(jù)筆者在北大法寶的檢索，較早出現(xiàn)“支出責(zé)任”的官方文件是《財(cái)政部關(guān)于下發(fā)〈改革和完善農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)縣、鄉(xiāng)財(cái)政管理體制的指導(dǎo)性意見(jiàn)〉的通知》(財(cái)預(yù)[2000]134號(hào))，該通知指出，“按照有利于提高效率和便于管理的原則，明確劃分縣、鄉(xiāng)政府的支出責(zé)任，合理調(diào)整支出范圍。”這里所說(shuō)的支出責(zé)任是指政府為履行職能而承擔(dān)的財(cái)政支出。國(guó)發(fā)[2016]49號(hào)文，則將支出責(zé)任界定為政府履行財(cái)政事權(quán)的支出義務(wù)和保障。也就是說(shuō)，支出責(zé)任不僅僅體現(xiàn)為政府的財(cái)政支出義務(wù)，而且還是政府行使權(quán)力、履行職責(zé)的財(cái)力保障。與更加側(cè)重定性描述的事權(quán)相比，支出責(zé)任更加注重對(duì)政府職責(zé)從財(cái)政層面的量化。

其次，“支出責(zé)任”的概念彰顯了對(duì)政府財(cái)政支出效能的強(qiáng)調(diào)，支出責(zé)任蘊(yùn)含著政府的財(cái)政責(zé)任意識(shí)。例如，地方政府往往會(huì)利用其事權(quán)(權(quán)力)進(jìn)行大量的“躍進(jìn)性”支出——超越財(cái)政能力、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段或者民眾需求的財(cái)政支出。責(zé)任即意味著對(duì)政府事權(quán)行使的一種約束力，事權(quán)的權(quán)力維度包含了財(cái)政支出的自由采量權(quán)；而強(qiáng)調(diào)支出責(zé)任，限制那些不必要的政府開(kāi)支，則對(duì)地方政府審慎地使用財(cái)政資金具有重大意義?！爸С鲐?zé)任是事權(quán)框架下更趨近于‘問(wèn)責(zé)制’與‘績(jī)效考評(píng)’的概念表述?！盵注]黃穎川，蔣昱思. 財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康談財(cái)稅體制改革：合理界定事權(quán)是財(cái)稅改革的首要環(huán)節(jié)[N]. 南方日?qǐng)?bào)，2013-12-10(A04).一系列政府文件中“支出責(zé)任”所出現(xiàn)的語(yǔ)境，事實(shí)上也印證了這一點(diǎn)。支出責(zé)任的使用語(yǔ)境除了與事權(quán)并列，往往與“效率”、“效益”以及“績(jī)效”等詞語(yǔ)相關(guān)聯(lián)。例如，《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》(2011)第1條規(guī)定：“為加強(qiáng)財(cái)政支出管理，強(qiáng)化支出責(zé)任，建立科學(xué)、合理的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系，提高財(cái)政資金使用效益……制定本辦法。”《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃(2012—2015年)〉的通知》(財(cái)預(yù)[2012]396號(hào))指出，“績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果探索應(yīng)用，增強(qiáng)了結(jié)果導(dǎo)向的管理理念和部門(mén)支出責(zé)任意識(shí)”，“牢固樹(shù)立‘講績(jī)效、重績(jī)效、用績(jī)效’、‘用錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)’的績(jī)效管理理念，進(jìn)一步增強(qiáng)支出責(zé)任和效率意識(shí)，全面加強(qiáng)預(yù)算管理，優(yōu)化資源配置，提高財(cái)政資金使用績(jī)效和科學(xué)化精細(xì)化管理水平?！?/p>

第三，“支出責(zé)任”是一個(gè)與“預(yù)算”緊密相關(guān)的概念。支出責(zé)任的使用語(yǔ)境還經(jīng)常同預(yù)算聯(lián)系在一起。對(duì)支出責(zé)任的強(qiáng)調(diào)，隱含著在預(yù)算層面對(duì)財(cái)政預(yù)算結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。例如，《財(cái)政部關(guān)于中央預(yù)算單位2014年預(yù)算執(zhí)行管理有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)庫(kù)[2013]211號(hào))規(guī)定“完善預(yù)算支出責(zé)任制度，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，提高財(cái)政資金使用效率和效益?！币粋€(gè)國(guó)家的治理能力很大程度上取決于其預(yù)算能力[注]Schick A. Capacity to Budget. The Urban Institute Press，1990.1.。從某種意義上講，無(wú)論政府事權(quán)劃分的怎樣——清晰亦或不清晰，支出責(zé)任都會(huì)在當(dāng)年度的政府支出預(yù)算中劃分清楚。預(yù)算法案的存在相對(duì)清晰地劃分了政府間以及政府各部門(mén)之間的支出責(zé)任。支出責(zé)任事實(shí)上已經(jīng)體現(xiàn)在部門(mén)預(yù)算的編制之中，只要部門(mén)預(yù)算獲得人大的批準(zhǔn)，也就意味著政府的各項(xiàng)支出責(zé)任已經(jīng)界分清楚，財(cái)政資金的支付必須受到預(yù)算法案的約束。例如，我國(guó)政府的某些部門(mén)存在年底“突擊花錢(qián)”現(xiàn)象，而這正是“反向”體現(xiàn)了預(yù)算法案對(duì)財(cái)政支出約束力。再如，預(yù)算調(diào)整以及預(yù)算科目流用都有法定程序的限制，這事實(shí)上就是對(duì)落實(shí)政府支出責(zé)任的一種約束機(jī)制。

(二)支出責(zé)任與支出義務(wù)的關(guān)系

支出責(zé)任與支出義務(wù)并不完全相同。它們之間的關(guān)系，同法律與權(quán)利之間的關(guān)系相似。法律是客觀的權(quán)利，權(quán)利是主觀的法律。就支出責(zé)任與支出義務(wù)而言，如果將前者置于“應(yīng)然”的語(yǔ)境中，其便帶有了主觀責(zé)任色彩；后者則強(qiáng)調(diào)財(cái)政支出的法定(規(guī)范)性與客觀性，即法律規(guī)定的支出責(zé)任才構(gòu)成支出義務(wù)，法律沒(méi)有規(guī)定的支出責(zé)任——依靠政府自主決策而產(chǎn)生的支出責(zé)任——不構(gòu)成支出義務(wù)。簡(jiǎn)言之，支出義務(wù)就是客觀的支出責(zé)任。正是因?yàn)橹С鲐?zé)任的主觀性才使得各地方政府的財(cái)政支出呈現(xiàn)出多樣性。

五、事權(quán)與支出責(zé)任的關(guān)系：“以事定支”亦或“以支定事”

(一)以事定支：事權(quán)是確立支出責(zé)任的基礎(chǔ)

一般而言，事權(quán)是支出責(zé)任的基礎(chǔ)，事權(quán)劃分存在問(wèn)題將會(huì)直接影響支出責(zé)任劃分的合理性。1994年分稅制改革，以“事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配”為基本原則，將財(cái)政改革的重點(diǎn)聚焦于財(cái)政收入權(quán)的分配。2013年十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出要深化財(cái)政體制改革，“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，”這說(shuō)明支出領(lǐng)域的財(cái)政改革對(duì)理順現(xiàn)代政府間的財(cái)政關(guān)系更具有根本性意義。只有明確不同層級(jí)政府間的事權(quán)分配，才能從根本上保障財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的合理化，才能使財(cái)政資源效用最大化。因此，“以事定支”彰顯了事權(quán)劃分的基礎(chǔ)性地位。

(二)以支定事：支出責(zé)任反作用于事權(quán)

支出責(zé)任是對(duì)政府事權(quán)在財(cái)政支出方面的反映。由于現(xiàn)代公共財(cái)政已經(jīng)不存在強(qiáng)制性無(wú)償勞役等公共服務(wù)形式，所有的財(cái)政支出責(zé)任都與職能——對(duì)應(yīng)，因此財(cái)政支出責(zé)任能夠較好地反映事權(quán)分配狀況[注]國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組. 公共服務(wù)供給中各級(jí)政府事權(quán)財(cái)權(quán)劃分問(wèn)題研究[J]. 經(jīng)濟(jì)研究參考，2005，(36)：3-10.。但筆者認(rèn)為，實(shí)際上，兩者并不是嚴(yán)格的對(duì)應(yīng)關(guān)系。支出責(zé)任并不完全被動(dòng)地由事權(quán)決定，支出責(zé)任具備主動(dòng)性特點(diǎn)。在事權(quán)劃分的方法上，“財(cái)政進(jìn)路往往從中央和地方的實(shí)際財(cái)政支出來(lái)反推事權(quán)，”[注]王浦劬. 中央與地方事權(quán)劃分的國(guó)別經(jīng)驗(yàn)及其啟示——基于六個(gè)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的分析[J]. 政治學(xué)研究，2016，(5)：44-58.各級(jí)政府所承擔(dān)的實(shí)際支出責(zé)任往往成為判斷事權(quán)劃分合理性的重要依據(jù)。

2012年，時(shí)任審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義在《國(guó)務(wù)院關(guān)于2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》第九部分“加強(qiáng)財(cái)政管理的意見(jiàn)”中指出，“加快推進(jìn)改革，健全財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。當(dāng)前重點(diǎn)：一是合理劃分各級(jí)政府間事權(quán)，目前能明確的事權(quán)盡快通過(guò)法律法規(guī)確定，暫時(shí)不能明確事權(quán)的也應(yīng)界定支出責(zé)任。”這說(shuō)明，事權(quán)與支出責(zé)任之間確實(shí)存在“倒推機(jī)制”——事權(quán)不明的情況下支出責(zé)任仍然是可以明確的。事權(quán)的科學(xué)劃分能夠提升支出責(zé)任的科學(xué)性，但它無(wú)法從根本上決定政府支出責(zé)任的履行。

支出責(zé)任對(duì)事權(quán)之所以具備較強(qiáng)的反作用，一個(gè)很重要的原因是，事權(quán)在很多情形下都是難以被劃分清楚的(對(duì)此，下文還將進(jìn)一步闡述)，因此不得不用一種反向邏輯：財(cái)力雄厚的政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的財(cái)政支出責(zé)任，進(jìn)而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的事權(quán)。特別是不同層級(jí)政府在履行“共享事權(quán)”時(shí)，支出責(zé)任的劃分往往會(huì)考慮誰(shuí)的財(cái)力更強(qiáng)。以社會(huì)保障為例，性質(zhì)上它屬于共享事權(quán)，“正?！钡倪壿嫅?yīng)當(dāng)是，首先考慮社會(huì)保障事權(quán)在各級(jí)政府的分配上，哪一種分配方式最優(yōu)，進(jìn)而再確定相應(yīng)層級(jí)政府的支出責(zé)任。但這個(gè)問(wèn)題在實(shí)證層面上很難得到科學(xué)的回答。政府事權(quán)種類繁多，而我們追求的根本目標(biāo)是總體事權(quán)分配方案最優(yōu)而非個(gè)體事權(quán)分配方案最優(yōu)。個(gè)體事權(quán)之間相互聯(lián)系影響，變量太多，幾乎無(wú)法找到理想中的最優(yōu)方案。因此只能采取“以支定事”的逆向邏輯：讓財(cái)力強(qiáng)的政府承擔(dān)更多的支出責(zé)任。

(三)“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”中的函變關(guān)系

對(duì)比我國(guó)中央與地方政府之間的財(cái)政支出比例與西方發(fā)達(dá)國(guó)家中央與地方政府之間的財(cái)政支出比例可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)地方政府的支出責(zé)任明顯更加沉重[注]從2009年開(kāi)始，中央地方政府之間的財(cái)政支出比例已經(jīng)低于20∶80；而西方發(fā)達(dá)國(guó)家，中央政府的財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重一般在50%以上，欠發(fā)達(dá)國(guó)家的比重甚至更高。參見(jiàn)王紹光. 分權(quán)的底線[J]. 戰(zhàn)略與管理，1995，(2)：37-56.。中央在對(duì)待“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”這個(gè)問(wèn)題上的基本思路是，調(diào)整事權(quán)以減輕地方政府的財(cái)政支出責(zé)任。與擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)相比，中央明顯更加傾向于縮減地方事權(quán)。十八屆三中全會(huì)有關(guān)“適度加強(qiáng)中央事權(quán)”的表述可以證明這一點(diǎn)。“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”與“支出責(zé)任與事權(quán)相適應(yīng)”不同。就“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”而言，支出責(zé)任是自變量，事權(quán)是因變量，前者以后者為標(biāo)準(zhǔn)；就“支出責(zé)任與事權(quán)相適應(yīng)”而言，則剛好相反。1994年分稅制改革以來(lái)，我國(guó)歷經(jīng)20多年的發(fā)展，地方的經(jīng)濟(jì)權(quán)力事實(shí)上有失控的風(fēng)險(xiǎn)——高居不下的地方債務(wù)就是一個(gè)例子。并且地方民主的橫向制約一直裹足不前，因而中央政府所采取的縱向控制事實(shí)上成為了國(guó)家治理的某種“路徑依賴”。強(qiáng)化中央權(quán)威、加強(qiáng)中央事權(quán)所彰顯的仍然是體制內(nèi)的漸進(jìn)式改革——這與依賴具有“自然演進(jìn)”特點(diǎn)的地方自治明顯不同。改革開(kāi)放歷經(jīng)40年的快速發(fā)展，在民眾貧富差距拉大、地域不均衡加劇以及社會(huì)矛盾可能激化的背景下，依靠中央權(quán)威的財(cái)政治理契合了當(dāng)下中國(guó)之現(xiàn)實(shí)境況。

六、“事權(quán)與支出責(zé)任劃分”問(wèn)題的實(shí)質(zhì)要義

(一)事權(quán)與支出責(zé)任劃分問(wèn)題的本質(zhì)

學(xué)者對(duì)事權(quán)與支出責(zé)任問(wèn)題的闡述多有一種追求“邏輯完美”的沖動(dòng)，從而更多地在規(guī)范意義上進(jìn)行解讀而非在具體的語(yǔ)境中進(jìn)行解讀。例如，有學(xué)者將橫向?qū)用娴恼畠?nèi)部職能部門(mén)之間的職責(zé)劃分也納入“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”問(wèn)題的討論范疇[注]徐陽(yáng)光. 論建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的法律制度——理論基礎(chǔ)與立法路徑[J]. 清華法學(xué)，2014，(5)：88-102.，但實(shí)際上，根據(jù)十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”內(nèi)容的闡述可知，中央的本意是將事權(quán)與支出責(zé)任劃分歸屬于不同層級(jí)政府之間縱向財(cái)政關(guān)系探討的范疇，用政治學(xué)的術(shù)語(yǔ)表述，即中央關(guān)心的是政府間的縱向分權(quán)而非政府內(nèi)部職能部門(mén)之間的橫向分權(quán)問(wèn)題。因此，從語(yǔ)境化的視角出發(fā)，“財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分”本質(zhì)上是政府間的縱向財(cái)政分工、分權(quán)問(wèn)題。

(二)事權(quán)與支出責(zé)任劃分是否清晰之衡量標(biāo)準(zhǔn)的不確定性

事權(quán)與支出責(zé)任劃分清晰與否，究竟有沒(méi)有可供衡量的明確標(biāo)準(zhǔn)呢？之所以要討論這一問(wèn)題，主要基于兩個(gè)原因：其一，事權(quán)與支出責(zé)任劃分是“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)之制度”的技術(shù)路徑與核心要義，無(wú)法回避；其二，絕大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清是造成“事權(quán)下沉、支出責(zé)任下移”的根本“技術(shù)原因”——如果事權(quán)與支出責(zé)任劃分清楚了，各級(jí)政府就能各為其事、各負(fù)其責(zé)，“事權(quán)下沉、支出責(zé)任下移”的問(wèn)題自然就可迎刃而解。為了初步回答這一問(wèn)題，筆者對(duì)河北省省本級(jí)與省以下政府的一般公共預(yù)算支出數(shù)據(jù)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，目的在于考察河北省省以下政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的成效。相關(guān)數(shù)據(jù)如下表所示。

河北省本級(jí)與省以下一般公共預(yù)算支出數(shù)額及比例關(guān)系表(單位：億元)

資料來(lái)源：相應(yīng)年度河北省“預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告”以及“省本級(jí)決算和全省總決算情況報(bào)告”。

河北省從2008年即開(kāi)始了省以下地方政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，時(shí)至今日，已有十年。通過(guò)上表中的數(shù)據(jù)可知，省本級(jí)財(cái)政支出的比例總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)；省以下地方政府的財(cái)政支出總體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)?？梢?jiàn)，省以下地方政府的財(cái)政支出責(zé)任具有“加重”的趨勢(shì)。對(duì)此有兩種可能的解釋：其一，河北省以下地方政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革收效甚微，因?yàn)椤爸С鲐?zé)任下移”的情況沒(méi)有得到扭轉(zhuǎn)，這說(shuō)明事權(quán)與支出責(zé)任劃分本身是一件十分困難的事；其二，事權(quán)與支出責(zé)任已經(jīng)逐漸相適應(yīng)，省本級(jí)的支出責(zé)任在13%左右達(dá)到理想狀態(tài)，是一個(gè)可以參照的經(jīng)驗(yàn)值。事實(shí)上，無(wú)論哪種解釋，都表明事權(quán)與支出責(zé)任的劃分在社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)具有較強(qiáng)的動(dòng)態(tài)性——這也正是筆者認(rèn)為，事權(quán)與支出責(zé)任劃分不應(yīng)急于“制度化”的原因?；蛘吒鼫?zhǔn)確的說(shuō)，學(xué)者們所追求的“實(shí)體清晰”的事權(quán)與支出責(zé)任劃分方案在短期內(nèi)是難以達(dá)成的。原因在于，沒(méi)有一個(gè)令人信服的、可供參照的、表明政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分已經(jīng)合理化的“經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)”。

總而言之，就事權(quán)與支出責(zé)任劃分這一問(wèn)題而言，亟需制度化的或許并不是事權(quán)與支出責(zé)任本身，而是事權(quán)與支出責(zé)任劃分的方法(程序)?；蛘吒_切地說(shuō)，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的較為成熟的事權(quán)與支出責(zé)任劃分方案可以先行在“特別法”中制度化，但同時(shí)也應(yīng)當(dāng)為事權(quán)與支出責(zé)任的動(dòng)態(tài)調(diào)整留下足夠的制度空間；而尚不成熟的，則應(yīng)制度化事權(quán)與支出責(zé)任的劃分方法(程序)。將事權(quán)與支出責(zé)任在實(shí)體層面制度化的前提是擁有足夠的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)支撐——而非單純的理論支撐[注]蘇力. 當(dāng)代中國(guó)的中央與地方分權(quán)——重讀毛澤東《論十大關(guān)系》第五節(jié)[J]. 中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2004，(2)：42-55.。急急忙忙地制度化，一旦中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任配置不當(dāng)，就容易將歷史的錯(cuò)誤凝固為慣例，制度慣性會(huì)增加更多的改革成本，造成更嚴(yán)重的財(cái)政資金浪費(fèi)。在實(shí)體層面上固化不同層級(jí)政府的事權(quán)與支出責(zé)任比例，適合于發(fā)展緩慢的相對(duì)均質(zhì)、靜態(tài)化的社會(huì)(國(guó)家)。即便像美國(guó)這樣的發(fā)達(dá)國(guó)家，其政府間的事權(quán)與支出責(zé)任劃分也根本不是一個(gè)靠立法就能解決的問(wèn)題，聯(lián)邦最高法院在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)都扮演著聯(lián)邦與州之間事權(quán)(權(quán)力)劃分的裁判者角色[注]蔡定劍. 美國(guó)聯(lián)邦最高法院與司法審查透視[J]. 外國(guó)法譯評(píng)，1998，(3)：77-82.。

七、結(jié)語(yǔ)

雖然政府職能的“現(xiàn)代性”修辭，強(qiáng)化了政府的社會(huì)服務(wù)者角色、國(guó)家治理的合作者角色以及與其他社會(huì)主體(公民個(gè)人、企業(yè)以及其他社會(huì)團(tuán)體)的平等性定位，弱化了政府的社會(huì)管控者和權(quán)力象征者角色，但權(quán)力維度仍然是理解事權(quán)內(nèi)涵的一個(gè)必要且重要的視角。事權(quán)職責(zé)論并不足以概括事權(quán)的本質(zhì)。將事權(quán)理解為政府職責(zé)(government responsibilities)或者將其等同于支出責(zé)任(expenditure responsibilities)，主要是一種公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的進(jìn)路，它歸屬于縱向政府間財(cái)政分權(quán)(事務(wù))的范疇；當(dāng)事權(quán)被作為權(quán)力(government power)來(lái)理解時(shí)，它主要被作為憲法學(xué)或者政治學(xué)中寬泛的縱向政府間分權(quán)(權(quán)力)議題來(lái)探討，一般不論及或者僅僅從極為抽象和宏觀的層面上論及具體事權(quán)類型如何進(jìn)行劃分的問(wèn)題。

盡管事權(quán)與支出責(zé)任劃分研究的理論成果已經(jīng)十分豐碩，但在我國(guó)，這一問(wèn)題卻仍然令人感到十分困惑，以致于它似乎成了一個(gè)“人人都在談?wù)摚l(shuí)也說(shuō)不清楚的問(wèn)題”。域外國(guó)家和地區(qū)處理政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的主要經(jīng)驗(yàn)是將政治問(wèn)題經(jīng)濟(jì)化——例如美國(guó)聯(lián)邦最高法院正是以“州際貿(mào)易條款”為工具，以“裁決貿(mào)易糾紛”為名，介入了聯(lián)邦與州的權(quán)力劃分。在政府權(quán)力關(guān)系法治化的西方國(guó)家，政府之間如何進(jìn)行權(quán)力劃分的游戲規(guī)則已經(jīng)十分清晰。政府努力的著眼點(diǎn)自然會(huì)放在如何發(fā)揮財(cái)政資源的最大效益——即主要從分工的視角審視政府事權(quán)(事務(wù))與支出責(zé)任的劃分，它隱含了政治話語(yǔ)對(duì)經(jīng)濟(jì)話語(yǔ)的讓位，表達(dá)了對(duì)政治因素的一種策略性忽視。重要性原則在西方國(guó)家事權(quán)與支出責(zé)任劃分指導(dǎo)原則中的退位，說(shuō)明對(duì)政治(統(tǒng)治)風(fēng)險(xiǎn)的考量已經(jīng)退出了其政治哲學(xué)的核心。總而言之，圍繞“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”而展開(kāi)的對(duì)事權(quán)與支出責(zé)任劃分的研究，實(shí)證意義大于規(guī)范意義，定量研究重于定性描述，經(jīng)驗(yàn)總結(jié)勝于邏輯推演。若想真正能夠提煉出較為清晰合理的事權(quán)與支出責(zé)任劃分方案，學(xué)界尚需付出長(zhǎng)期的努力。