黃 鑫

(重慶市南川區(qū)人民檢察院,重慶 南川 408400)

一、引言

隨著2016年11月7日中共中央辦公廳頒發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》)和2016年12月25日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)決定》)，國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)與監(jiān)察立法等方面的工作正式啟動(dòng)。這兩部規(guī)范性文件標(biāo)準(zhǔn)著中國(guó)腐敗治理模式由“行-紀(jì)-檢”三權(quán)的分散化治理[注]監(jiān)察體制改革全面鋪開之前，對(duì)于腐敗的治理由各級(jí)黨的紀(jì)委、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)黨員、公務(wù)員的黨紀(jì)、行政違法等方面進(jìn)行監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家工作人員涉嫌的貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪進(jìn)行管轄。行政監(jiān)察、紀(jì)委、檢察院各自管理“腐敗”的其中一段，猶如“九龍治水”，實(shí)際取得的效果不佳，難以對(duì)腐敗形成全方位、整體性的治理。向總體治理法治化的新途徑邁進(jìn)。特別是2018年3月20日，第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，標(biāo)志著國(guó)家監(jiān)察體制改革在國(guó)家、省、市、縣四級(jí)全面鋪開。

隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的完成，法學(xué)理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)此展開了激烈的討論，主要圍繞：中國(guó)監(jiān)察制度的歷史沿革[注]這方面的研究主要有：任穎.監(jiān)察制度在不同法系中的歷史演進(jìn)[N].北京日?qǐng)?bào)，2018-01-22；劉志勇.清末都察院改革：方案設(shè)計(jì)、改革結(jié)果及其影響[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2018,(1)；張晉藩.中國(guó)古代監(jiān)察思想、制度與法律論綱——?dú)v史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)[J].環(huán)球法律評(píng)論,2017,(2)；紀(jì)亞光.我國(guó)國(guó)家行政監(jiān)察制度的歷史演進(jìn)[J].中國(guó)黨政干部論壇,2017,(2);等等。、監(jiān)察權(quán)的憲法規(guī)制及結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)制衡[注]這方面的研究主要有：焦洪昌,葉遠(yuǎn)濤.監(jiān)察委員會(huì)的憲法定位[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2017,(2)；李忠.國(guó)家監(jiān)察體制改革與憲法再造[J].環(huán)球法律評(píng)論,2017,(2)；葉海波.國(guó)家監(jiān)察體制改革的憲法約束[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2017,(3)；魏昌東.國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)改革方案之辨析：屬性、只能與職責(zé)定位[J].法學(xué),2017,(3);等等。、“行檢紀(jì)一體化”職權(quán)融合定位[注]這方面的研究主要有：江國(guó)華,何盼盼.中國(guó)特色監(jiān)察法治體系論綱[J].新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2018,(1)；陳越峰.監(jiān)察措施的合法性研究[J].環(huán)球法律評(píng)論,2017,(2)；吳建雄，李世鋒，彭江輝，張?jiān)仢?“用留置取代雙規(guī)措施”筆談.新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2018,(2);等等。、監(jiān)察權(quán)權(quán)源及調(diào)查措施合法性[注]《監(jiān)察法(草案)》的應(yīng)用問題，主要表現(xiàn)為《監(jiān)察法》與《憲法》《刑法》《刑事訴訟法》《行政法》及兩高司法解釋的具體銜接問題。主要研究有：李曉剛.芻議紀(jì)檢監(jiān)察證據(jù)與刑事證據(jù)銜接機(jī)制及其拓展[D].中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，2017；譚暢.解讀監(jiān)察法草案：在法治軌道上，推進(jìn)監(jiān)察立法[EB/OL].[2018-02-03].http://www.infzm.com/content/130895.、法律法規(guī)具體適用問題[注]政策性反腐有兩重含義：第一是對(duì)反腐敗規(guī)范的政策化。如在反腐敗工作中，根據(jù)政策來界定反腐的范圍及確定如何反腐；第二是在反腐敗的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法中的選擇性。等方面展開。因此，需要正確處理政策性反腐與法治化反腐、縱向反腐與橫向反腐、治標(biāo)策略與治本策略、短期效應(yīng)與長(zhǎng)期效應(yīng)這四者之間的關(guān)系，明確國(guó)家監(jiān)察體制的屬性、功能、定位，破解腐敗治理中的“壁壘”，形成反腐制度化、法治化(自上而下)與 “社會(huì)中心主義”反腐“理性構(gòu)建”(自下而上)的良性互動(dòng)、總體推進(jìn)，避免重復(fù)滑落入“運(yùn)動(dòng)式”反腐的窠臼、陷入“塔西佗陷阱”之泥潭。

二、弊端與革新：中國(guó)式政策反腐敗體制改革必然指引

有學(xué)者大體將中國(guó)式政策性反腐敗的歷史發(fā)展脈絡(luò)分為四個(gè)時(shí)期：第一個(gè)時(shí)期是新中國(guó)成立之前公眾直接參與反腐；第二個(gè)時(shí)期是新中國(guó)成立到“文革”之前，公眾直接參與并伴以政治運(yùn)動(dòng)的形式呈現(xiàn)；第三個(gè)時(shí)期是“文革”結(jié)束后，反腐制度化、法制化建設(shè)初級(jí)階段，公眾直接參與式微，轉(zhuǎn)向以來信來訪檢舉、控告腐敗犯罪行為等形式；第四個(gè)階段是互聯(lián)網(wǎng)、自媒體興起時(shí)代，通過“網(wǎng)絡(luò)反腐”賦予公眾直接參與反腐的重新“回歸”[注]李輝.超越國(guó)家中心主義：中國(guó)腐敗治理的歷史梳理[J].文化縱橫,2013,(3):56-62.。在這四個(gè)時(shí)期的反腐敗斗爭(zhēng)中，公眾直接參與的途徑與地位都是完全不同的。以“效率”和“懲治”為價(jià)值理念的政策性“運(yùn)動(dòng)式”反腐，在各個(gè)不同時(shí)期(從歷史視角考察：周期性并伴隨不同時(shí)期政策性呈現(xiàn)不同的反腐形態(tài))確能在短期內(nèi)有效壓制腐敗犯罪黑數(shù)、控制腐敗的蔓延，形成具有一定針對(duì)性的反腐敗斗爭(zhēng)實(shí)效[注]袁峰.當(dāng)前中國(guó)的腐敗職能機(jī)制——健全反腐敗懲戒、防范和保障機(jī)制研究[M].上海：學(xué)術(shù)出版社,2015.，但其具有針對(duì)性、階段性、突擊性、周期性等特點(diǎn)，容易在反腐敗周期性持續(xù)作用消弭后反撲，腐敗分子的“抗藥性”也在政策周期性高壓下進(jìn)一步異化、隱蔽[注]需要注明的是，不論是政策性反腐還是法治制度化反腐，腐敗的“進(jìn)化”都會(huì)隨著反腐環(huán)境的變化而變化，然政策的周期性必然決定反腐效能的周期性，因?yàn)榻㈤L(zhǎng)效的、穩(wěn)定的反腐機(jī)制，就必然要將反腐納入到法治的軌道，規(guī)范公權(quán)力的運(yùn)行，使得掌握權(quán)力的人不能腐、不敢腐。。

從中國(guó)反腐敗的實(shí)踐考察，高壓的政策是腐敗異化、升級(jí)的“催化劑”。通過高壓的反腐政策，顯性腐敗[注]本文所采用的顯性腐敗的概念，是針對(duì)“高壓政策”出臺(tái)的那段時(shí)間而言，與隱性腐敗是相對(duì)概念，屬于人們所能掌握和熟知的一種或某類腐敗現(xiàn)象。有顯性腐敗，就有隱性腐敗，顯性腐敗與隱性腐敗不是相對(duì)固定，兩者會(huì)隨著時(shí)代、制度環(huán)境、文化環(huán)境等影響而變化、交流。縱觀世界的清廉國(guó)家，共同的特性是將顯性腐敗、隱性腐敗都抑制到一個(gè)低平衡的狀態(tài)，或者說完全遏制顯性腐敗，將隱性腐敗壓縮到低生存時(shí)空。而中國(guó)的反腐敗可以這樣說還在遏制顯性腐敗的治標(biāo)階段，隱性腐敗幾乎還難以有效控制。會(huì)異化分成兩種路徑：第一種是在摸清腐敗政策的打擊方向后，“顯性”的腐敗現(xiàn)象迅速的轉(zhuǎn)向灰色的“隱性”滋生地帶，此時(shí)的高壓反腐政策也逐漸失效，治理者又必須重新制定“打擊”政策，于是就像“貓捉老鼠”般的“運(yùn)動(dòng)式”反腐，循環(huán)往復(fù)，更有可能當(dāng)政策跟進(jìn)“失控”時(shí)發(fā)生文革時(shí)期的悲劇。第二種由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，群體關(guān)聯(lián)性進(jìn)一步強(qiáng)化，特別是形成了利益共同體之后，這種群體關(guān)聯(lián)就更加密切，腐敗轉(zhuǎn)向更加隱蔽，群體性腐敗的加重、“塌方式”腐敗的蔓延、對(duì)抗政策反腐的阻力進(jìn)一步加大。經(jīng)過上述兩種路徑的繁衍，政策性反腐效能被消弭，呈現(xiàn)周期性低效能循環(huán)。(見圖1)

圖1

另外，政策性反腐本身就決定其不可持續(xù)，當(dāng)政策性反腐的高壓性達(dá)到一個(gè)頂點(diǎn)，反腐的效能也就會(huì)逐漸被消融。十大以來，制定的各項(xiàng)嚴(yán)厲的政策性反腐政策，使得腐敗得到初步遏制，為法治化反腐贏了治本的時(shí)間、空間，然必須清醒的認(rèn)識(shí)，反腐政策具有周期衰減性、不穩(wěn)定性、不可持續(xù)性等特性。高壓政策使得腐敗現(xiàn)象異化、升級(jí)，若此時(shí)繼續(xù)政策性反腐，就極有可能陷入“運(yùn)動(dòng)式”惡性循環(huán)的怪象(見圖2)。筆者前述對(duì)四個(gè)時(shí)期的闡釋，其目的就是要通過理性審視，探尋政策性“運(yùn)動(dòng)式”反腐的應(yīng)然規(guī)律，避免再次滑向帶有極具政治色彩的政策性反腐“塔西佗陷阱”，阻礙法治反腐[注]2014年10月20日，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中指出：“全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。那么反腐敗也必須遵循法治道路、法治方向、法治時(shí)代的基本要求。的進(jìn)程。

圖2

要構(gòu)建高效、持續(xù)反腐制度就必須遵循法治化的道路。從透明國(guó)際(Transparency International)發(fā)布的2016年國(guó)際腐敗印象指數(shù)[注]腐敗印象指數(shù)由 0(極度腐敗)-100(非常清廉)進(jìn)行綜合評(píng)分，CPI(腐敗印象指數(shù))采用10分制，10分為最高分，表示最廉潔；0分表示最腐?。?.0～10.0之間表示比較廉潔；5.0～8.0之間為輕微腐??；2.5～5.0之間為腐敗比較嚴(yán)重；0～2.5之間則為極端腐敗。顯示，2016年全球腐敗印象指數(shù)最高的國(guó)家：90，Denmark(丹麥)，亞洲腐敗印象指數(shù)最高的兩個(gè)國(guó)家分別是：84，Singapore(新加坡)；77，Hongkong(中國(guó)香港)。中國(guó)大陸腐敗印象指數(shù)為：40，China[注]OECD.CORRUPTION PERCEPTIONS INDEX 2016[EB/OL].[2018-05-22].https://www.transparency.org/news/feature/corruption_perceptions_index_2016.。因此，筆者認(rèn)為：即使在世界范圍內(nèi)高度廉潔的丹麥，仍然存在10%的滋生腐敗之“縫隙”，且這10%的腐敗“縫隙”難以有效治理，那么中國(guó)構(gòu)建國(guó)家監(jiān)察體制改革且伴隨法治反腐路徑指向上，既要形成國(guó)家層面的整體化、制度化的監(jiān)察權(quán)，又應(yīng)探尋治理非制度化的“縫隙”因子，這種非制度化“縫隙”因子以依附、嵌入于反腐制度本身[注]制度主義者通過制度設(shè)計(jì)解決不了為什么同一種制度在不同國(guó)家發(fā)揮的作用不同這樣一個(gè)問題。因?yàn)閱栴}的根源不在制度本身，而是其運(yùn)行的文化環(huán)境和背景。在腐敗研究領(lǐng)域中，從20世紀(jì)90年代開始，人們對(duì)腐敗的認(rèn)識(shí)又更進(jìn)了一步，不再把腐敗歸為簡(jiǎn)單的不道德的違法行為，或者非正常的行為，而是開始用更加價(jià)值中立的眼光來看待腐敗問題。研究腐敗的范式也開始從道德論與功能論向嵌入論轉(zhuǎn)變。。依附、嵌入性的腐敗與非依附、嵌入性的腐敗的區(qū)別在于腐敗所形成和賴以生存的非正式制度與正式制度之間是否共生耦合，如果形成了共生耦合關(guān)系，那么就是依附、嵌入性腐敗，反之則是非依附、嵌入性腐敗。非制度化的依附、嵌入性腐敗通過高壓政策無法有效治理，只有通過調(diào)合制度化與非制度化之間的依附、嵌入、共生關(guān)系，方可有效破解治理腐敗的“歷史周期律”問題[注]袁峰.當(dāng)前中國(guó)的腐敗治理機(jī)制——健全反腐敗懲戒、防范和保障機(jī)制研究[M].上海：學(xué)術(shù)出版社,2015.。當(dāng)前推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革中，整合“行-紀(jì)-檢”權(quán)能三方力量，構(gòu)建“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效”的中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家監(jiān)察體制[注]《監(jiān)察法(草案)》二稿總則第2條就《監(jiān)察法》成立的屬性、目的、意義作了總綱性規(guī)定。，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有公職人員違紀(jì)、違規(guī)、違法全覆蓋與“零容忍”，這是一次重大政治體制改革，也是順應(yīng)時(shí)代潮流，走向法治專職反腐制度化的契機(jī)。因此，在國(guó)家監(jiān)察體制改革不斷推進(jìn)過程中，要不斷推動(dòng)“行-紀(jì)-檢”權(quán)能之間制度化逐漸磨合、融合，不可簡(jiǎn)單地將三種職權(quán)捆綁“打包”，適用中簡(jiǎn)單地將三種權(quán)能“相加”。若如此，國(guó)家監(jiān)察權(quán)在理論與實(shí)踐運(yùn)用中腐敗所形成和賴以生存的非正式制度與正式制度之間“縫隙”必然拉大，勢(shì)必削弱預(yù)設(shè)監(jiān)察“全覆蓋”之圖景。

三、契機(jī)與憂患：國(guó)家監(jiān)察體制改革法治化新探索

國(guó)家監(jiān)察體制改革前，“行-紀(jì)-檢”三項(xiàng)權(quán)能即行政監(jiān)察權(quán)、紀(jì)檢監(jiān)督權(quán)、檢察監(jiān)督權(quán)是我國(guó)反腐敗監(jiān)督體系中的主要組成部分。三者按照法律、黨內(nèi)法規(guī)在其限定職權(quán)范圍內(nèi)運(yùn)行，各自管轄腐敗監(jiān)督“流域”的“一段”，在理論意義上講，三者互相監(jiān)督制約、補(bǔ)充、配合、銜接。然自新中國(guó)成立以來，我們不難發(fā)現(xiàn)同體監(jiān)督、分散監(jiān)督成效式微，監(jiān)督方式非合法化以及制約缺失飽受詬病。因此，建立“堅(jiān)持標(biāo)本兼治,保持高壓態(tài)勢(shì),強(qiáng)化不敢腐的震懾；深化改革、健全法治,有效制約和監(jiān)督權(quán)力,扎牢不能腐的籠子；加強(qiáng)思想道德和法治教育,弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，增強(qiáng)不想腐的自覺”[注]《中國(guó)人民共和國(guó)監(jiān)察法》釋義[M].北京：中國(guó)方正出版社,2018.的“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系”是提升反腐敗效能的應(yīng)有之義。

(一)反腐“三元”融合向“一元”整合：高效能反腐體制的新探索

國(guó)家監(jiān)察體制改革是一次重大的政治體制改革，亦是一次嶄新的探索。從《試點(diǎn)方案》《試點(diǎn)決定》《全國(guó)試點(diǎn)方案》[注]2017年11月4日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議通過的《關(guān)于在全國(guó)各地推開國(guó)家監(jiān)督體制改革試點(diǎn)方案》(簡(jiǎn)稱《全國(guó)試點(diǎn)方案》)?！度珖?guó)試點(diǎn)決定》[注]《關(guān)于在全國(guó)各地推薦國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》(簡(jiǎn)稱《全國(guó)試點(diǎn)決定》)?！侗O(jiān)察法(草案)》[注]2017年6月24日和2017年10月19日全國(guó)人大常委會(huì)第28次會(huì)議和第31次會(huì)議分別審議的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法(草案)》一、二稿(簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法(草案)》)?！侗O(jiān)察法》來看，規(guī)定其性質(zhì)屬于憲法性法律，屬于行政權(quán)、司法權(quán)、立法權(quán)后的“第四權(quán)”，由全國(guó)人大產(chǎn)生，重新調(diào)整國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督關(guān)系[注]姜明安.國(guó)家監(jiān)察法立法的若干問題探討[J].法學(xué)雜志,2017,(3):1-10.。目前，國(guó)家監(jiān)察體制改革的架構(gòu)還處于新的探索階段，從國(guó)家監(jiān)察體制改革相關(guān)文件及《監(jiān)察法》以及三省試點(diǎn)和全國(guó)試點(diǎn)推開的實(shí)際跡象來看，國(guó)家監(jiān)察立法規(guī)范應(yīng)當(dāng)具有多重屬性和總體性考量，如既具有原紀(jì)委、行政監(jiān)察的組織規(guī)范性，又具有原司法監(jiān)督的法律規(guī)制及救濟(jì)機(jī)制。因此，整合“三方”權(quán)力的反腐敗立法內(nèi)容上應(yīng)偏重具體的行為規(guī)范，如各項(xiàng)違規(guī)違紀(jì)、違法犯罪等具體行為的規(guī)制。

1.體系化監(jiān)察功能

國(guó)家監(jiān)察體制改革目標(biāo)是構(gòu)建多功能一體化的國(guó)家監(jiān)察權(quán)，實(shí)現(xiàn)“行-紀(jì)-檢”三項(xiàng)權(quán)能的有效整合、銜接，因此，要實(shí)現(xiàn)新型監(jiān)察權(quán)反腐功能就必須要重構(gòu)其體系、制度。從目前的監(jiān)察體制改革的立法與實(shí)踐推進(jìn)來看，構(gòu)建體系化、制度化主要體現(xiàn)三個(gè)方面：第一，監(jiān)察內(nèi)容“全覆蓋”。依照《監(jiān)察法》之規(guī)定，監(jiān)察權(quán)有對(duì)公職人員進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查、處置的職能[注]《監(jiān)察法》第11條：“(一)對(duì)公職人員開展廉政教育,對(duì)其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查;(二)對(duì)涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查;(三)對(duì)違法的公職人員依法作出政務(wù)處分決定;對(duì)履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問責(zé);對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的,將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院,依法提起公訴;向監(jiān)察對(duì)象所在單位提出監(jiān)察建議。”；第二，12項(xiàng)調(diào)查措施“全覆蓋”。為了全面開展監(jiān)察工作，監(jiān)察委員會(huì)可采取“談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置”等12項(xiàng)措施，這12項(xiàng)措施覆蓋了違紀(jì)、違規(guī)、違法與犯罪各階段與之對(duì)應(yīng)所采取的措施；第三、監(jiān)察對(duì)象“全覆蓋”[注]這里的“全覆蓋”是一個(gè)政治學(xué)范疇概念，從《監(jiān)察法》及全國(guó)鋪開的具體情況來看，《監(jiān)察法》監(jiān)察對(duì)象只涉及公職人員，并未涉及《刑法》中“貪污賄賂、瀆職犯罪”中的單位犯罪，相較于《刑法》中犯罪主體及出入罪“刑罰圈”，《監(jiān)察法》中行使監(jiān)察的范圍明顯擴(kuò)大，比如《監(jiān)察法》第11條第1款，監(jiān)察的內(nèi)容涉及“道德操守情況”領(lǐng)域，這些都值得商榷，而本文所指“全覆蓋”是從政治學(xué)意義上權(quán)力的建構(gòu)而言的。。根據(jù)《全國(guó)試點(diǎn)決定》第2條規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)“對(duì)本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察”。整合后的國(guó)家監(jiān)察權(quán)監(jiān)察范圍更廣泛、監(jiān)察手段更豐富、監(jiān)察目標(biāo)定位更準(zhǔn)確，彌補(bǔ)了《刑法》謙抑性限制下主體、手段、刑罰“圈”等方面的不足。

由行政監(jiān)察權(quán)向國(guó)家監(jiān)察權(quán)轉(zhuǎn)向之目的就是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的獨(dú)立性與剛性強(qiáng)制力?！澳撤N總體性運(yùn)行的權(quán)力實(shí)際上都包含著其余的環(huán)節(jié)，而這些環(huán)節(jié)完整地包含在國(guó)家理想性中并構(gòu)成一個(gè)單個(gè)的整體”[注]黑格爾.法哲學(xué)原理[M].范揚(yáng)，張企泰譯.北京：商務(wù)印刷館,1961.。改革預(yù)設(shè)中，國(guó)家監(jiān)察權(quán)是獨(dú)立于立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的現(xiàn)代性“第四”公權(quán)力[注]魏昌東.國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)改革方案之辨正：屬性、職能與職責(zé)定位[J].法學(xué),2017,(3)：5.，這亦是現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力體系良性運(yùn)行繞不開的命題，缺乏獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)制衡行政權(quán)、司法權(quán)，必然導(dǎo)致公權(quán)力運(yùn)行阻滯與國(guó)家公信力的式微。國(guó)家監(jiān)察體制改革，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)、司法權(quán)的異體、平行監(jiān)督，避免了傳統(tǒng)“行-紀(jì)-檢”反腐職能分散式、“真空”式[注]“真空”式監(jiān)督帶有監(jiān)督異化的傾向，傳統(tǒng)“行-紀(jì)-檢”三方各治理一段“水流”，各自執(zhí)行的規(guī)范迥異，就容易造成推諉、形式化以及監(jiān)督“真空”等灰色地帶。的低效能監(jiān)督。

2.法治化監(jiān)察功能

在《監(jiān)察法》正式出臺(tái)之前，我國(guó)反腐敗主要依據(jù)的是黨內(nèi)法規(guī)、《行政監(jiān)察法》《行政訴訟法》《刑法》《刑事訴訟法》以及兩高司法解釋?？梢哉f，對(duì)于腐敗的“治理”，中國(guó)出臺(tái)的各項(xiàng)法律法規(guī)非常之多，然而同體監(jiān)督弊端凸顯，權(quán)力監(jiān)督缺乏獨(dú)立性、正當(dāng)性、剛?cè)嵝?，監(jiān)督的效能難以得到有效發(fā)揮甚至被削弱。從目前監(jiān)察立法及監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立的情況表明，監(jiān)察法治化體現(xiàn)了國(guó)家監(jiān)察體制改革的應(yīng)然。第一，由部門權(quán)能“分散”向國(guó)家 “總體”權(quán)能轉(zhuǎn)化。監(jiān)察權(quán)憲法性法律的定位有效排除了被監(jiān)察對(duì)象或者其他人員的恣意干擾。中共紀(jì)委“兩規(guī)”措施的合法性與人權(quán)保障一直備受理論界的詬病。人民檢察院“法律監(jiān)督”職能的憲法性定位與自偵權(quán)行使的刑事追訴職能存在天然的不可調(diào)和的矛盾[注]陳瑞華.看得見的正義[M].北京：北京大學(xué)出版社,2013.。兼具雙重法律地位的檢察機(jī)關(guān)難以有效發(fā)揮“控-辯-審”三角關(guān)系的穩(wěn)定和平衡之時(shí)，國(guó)家監(jiān)察體制改革應(yīng)運(yùn)而生。從《監(jiān)察法》的立法規(guī)定可以看出，重構(gòu)后的國(guó)家監(jiān)察權(quán)是獨(dú)立于立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之外的“第四”權(quán)。第二，由附屬立法向國(guó)家專門立法轉(zhuǎn)化。相較于傳統(tǒng)“行-紀(jì)-檢”反腐職能分散立法模式[注]“行-紀(jì)-檢”分散立法模式主要是包括行政立法、黨內(nèi)法規(guī)、刑事立法等三個(gè)層面，在法律位階、法律附屬、法律規(guī)范等方面都表現(xiàn)不一，呈現(xiàn)分散、雜亂、執(zhí)行力差等問題。，整合后的監(jiān)察立法將更具整體性、全局性、集中性、高效性等特征，從頂層設(shè)計(jì)上扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)分散、雜亂的立法局面并向統(tǒng)一國(guó)家立法推進(jìn)，如化解了紀(jì)委“黨政不分”、違背程序正當(dāng)性等問題[注]李紅勃.邁向監(jiān)察委員會(huì)：權(quán)力監(jiān)督中國(guó)模式的法治化轉(zhuǎn)型[J].法學(xué)評(píng)論,2017,(3):150-158.。從《監(jiān)察法(草案)》一、二稿與《監(jiān)察法》的對(duì)比中考察，上述這種趨勢(shì)在明顯的轉(zhuǎn)變，未來《監(jiān)察法》也應(yīng)是做“加法”“減法”方面的修繕，形成具有中國(guó)特色社會(huì)主義《監(jiān)察法》立法體系，亦符合國(guó)家監(jiān)察權(quán)構(gòu)建“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效”的實(shí)然要求。

(二)反腐權(quán)力結(jié)構(gòu)“三元”融合向“一元”調(diào)和：調(diào)查權(quán)與人權(quán)保障的法治憂患

國(guó)家監(jiān)察體制改革從形式上整合“行-紀(jì)-檢”三方權(quán)力，其目的是為了化解三種權(quán)能運(yùn)行時(shí)的調(diào)和受阻，提升反腐的整體效能。然“行-紀(jì)-檢”三權(quán)“合一”卻涉及到三種不同權(quán)力屬性[注]行政監(jiān)察權(quán)、紀(jì)檢監(jiān)督權(quán)、原職務(wù)犯罪檢察監(jiān)督權(quán)原本屬于三套不同的權(quán)力運(yùn)行體系，國(guó)家監(jiān)察體制改革，形式上是將三種權(quán)力從原來的權(quán)力運(yùn)行體系中抽離、剝離出來，因此，三種權(quán)能融合階段難免產(chǎn)生不適。的調(diào)和，不僅造成三種權(quán)力融合階段性不適，而且對(duì)原來運(yùn)行的三種剝離權(quán)力的系統(tǒng)也是一次不小的“創(chuàng)傷”[注]“行-紀(jì)-檢”三方權(quán)力整合后，行政監(jiān)察局、檢察機(jī)關(guān)反貪部門從此就退出了歷史舞臺(tái)。以紀(jì)委為主體進(jìn)行整合的國(guó)家監(jiān)察委員，從目前來看，深深的打上了“原紀(jì)委”的色彩。對(duì)于三個(gè)機(jī)關(guān)來說，檢察機(jī)關(guān)“重創(chuàng)”最為嚴(yán)重，剝離了自偵權(quán)后，受傳統(tǒng)靠自偵權(quán)“領(lǐng)銜”的檢察監(jiān)督職能大打折扣，而檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的憲法性仍在，因此，檢察機(jī)關(guān)又必須加快推進(jìn)公益訴訟、民行監(jiān)督等方式以彰顯法律監(jiān)督職能。而事實(shí)上，少了“自偵權(quán)”的檢察監(jiān)督職權(quán)失去了其天然的追訴性，留存下來的被理論界詬病的檢察監(jiān)督權(quán)充其量發(fā)揮著“柔性監(jiān)督”之功效，如檢察建議。檢察機(jī)關(guān)其司法審查屬性更需要進(jìn)一步明確。參見陳瑞華.論檢察機(jī)關(guān)的法律職能[J].政法論壇,2018，(1)：3-17.，從而為監(jiān)察權(quán)與其他權(quán)力銜接帶來新的難題。比如對(duì)調(diào)查權(quán)的屬性理論界就有著激烈的爭(zhēng)論。

1.調(diào)查權(quán)屬性之爭(zhēng)

關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的性質(zhì)，學(xué)理上主要有三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)被定性為政治機(jī)關(guān)。“監(jiān)察委員會(huì)享有的調(diào)查權(quán)與原檢察院自偵案件享有的偵查權(quán)存在差異，不能完全取代檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)，”[注]馬懷德.《國(guó)家監(jiān)察法》的立法思路與立法重點(diǎn).[J].環(huán)球法律評(píng)論,2017，(2)：7.因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的一切監(jiān)察手段合法性、排他性亦就毋庸置疑。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為調(diào)查權(quán)即是原檢察院職務(wù)犯罪偵查權(quán)，但又將“監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查措施歸屬于刑事偵查行為；對(duì)于職務(wù)違法行為采取的調(diào)查措施歸屬于非刑事偵查行為，屬于行政處罰等權(quán)力”[注]陳越峰.監(jiān)察措施的合法性研究[J].環(huán)球法律評(píng)論,2017,(2)：99.，亦即學(xué)者提出的“雙軌制”[注]陳瑞華.應(yīng)在監(jiān)察委內(nèi)部確立“雙軌制”[EB/OL].[2018-05-22].http://www.360doc.com/content/17/1123/23/43085112_706592729.shtml.。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為調(diào)查權(quán)與職務(wù)犯罪刑事偵查權(quán)應(yīng)該抽象化等同，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)完全不受《刑事訴訟法》的規(guī)制，若“調(diào)查案件涉及刑事案件的時(shí)候，這種調(diào)查權(quán)就與‘刑事偵查權(quán)’抽象化等同，從而有效地規(guī)避了《刑事訴訟法》的約束”[注]〔36〕張建偉.法律正當(dāng)程序視野下的新監(jiān)察制度[J].環(huán)球法律評(píng)論,2017,(2):65.，包含、交叉關(guān)系與界限分明的是與非標(biāo)準(zhǔn)再次將此引入“兩難”命題中，抽象化將問題拉入擴(kuò)大化的“泥潭”。毋庸置疑，對(duì)于任何一項(xiàng)權(quán)能，只有明晰其屬性才能在實(shí)踐中準(zhǔn)確適用，監(jiān)察調(diào)查權(quán)也不例外。2012年修正的《刑事訴訟法》對(duì)于職務(wù)犯罪偵查權(quán)與人權(quán)保障作出了重要的修改，這是中國(guó)法治歷史進(jìn)程中的一次巨大的進(jìn)步。顯然原檢察監(jiān)督權(quán)融合入監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)后，也必須要遵循原偵查權(quán)應(yīng)有的規(guī)制，否則容易滑向變型的異端。而頂層設(shè)計(jì)的調(diào)查權(quán)受《監(jiān)察法》的規(guī)制，脫離《刑事訴訟法》的規(guī)制，因此，調(diào)查權(quán)實(shí)踐運(yùn)行的“迷離”或甚至加重“權(quán)力不受制約”之腐敗。

因此，筆者認(rèn)為，在國(guó)家層面應(yīng)加快修繕《監(jiān)察法》。《監(jiān)察法》的核心價(jià)值應(yīng)當(dāng)蘊(yùn)含《刑法》《刑事訴訟法》《行政監(jiān)察法》、黨內(nèi)法規(guī)及兩高司法解釋等法律、法規(guī)和規(guī)范性文件精髓，并借鑒某些國(guó)家和地區(qū)關(guān)于獨(dú)立反腐敗機(jī)構(gòu)的成功經(jīng)驗(yàn)，如香港廉政公署行使腐敗調(diào)查權(quán)的法律約制。

2.調(diào)查權(quán)與人權(quán)保障之困

第一，監(jiān)察留置措施與“兩規(guī)”合法化。眾所周知，監(jiān)察留置措施在一定程度上將“兩規(guī)”合法化，然合法化也并非天然的合憲性〔36〕，這無疑是討論的焦點(diǎn)。按照《監(jiān)察法》第22條的規(guī)定：“被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)……且出現(xiàn)(一)涉及案情重大、復(fù)雜的；(二)可能逃跑、自殺的”等情形之一，即可采取留置措施?！侗O(jiān)察法》第43條的規(guī)定：“留置時(shí)間不得超過三個(gè)月。特殊情況下，可以延長(zhǎng)一次，延長(zhǎng)時(shí)間不得超過三個(gè)月……”?！缎淌略V訟法》第125條、第165條規(guī)定，一般刑事案件的刑事拘留最長(zhǎng)不超過37天[注]陳越峰.監(jiān)察措施的合法性研究[J].環(huán)球法律評(píng)論,2017,(2)：101.?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第136條規(guī)定：“人民檢察院拘留犯罪嫌疑人的羈押期限為十四日,特殊情況下可以延長(zhǎng)一日至三日?！奔慈嗣駲z察院自偵案件刑事拘留最長(zhǎng)不超過十七日。在監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查中，留置措施屬于類刑事羈押，且以首次調(diào)查三個(gè)月為限，再延可以至六個(gè)月，而這樣的類刑事羈押又無法納入《刑事訴訟法》[注]《刑事訴訟法》規(guī)定，刑事訴訟程序的發(fā)動(dòng)是以刑事“立案”為訴訟起點(diǎn)，“立案”后的刑事案件必須要受到《刑事訴訟法》的嚴(yán)格規(guī)制。，律師無法介入整個(gè)調(diào)查程序，被留置人的會(huì)見權(quán)、辯護(hù)權(quán)完全排除在外，人權(quán)無法得以保障，極易導(dǎo)致高度集中的調(diào)查權(quán)恣意濫用。從山西省試點(diǎn)(2016年12月25日至2017年6月19日)數(shù)據(jù)上考察，全省共留置9人次、調(diào)取1329人次、查詢1697人次、訊問114人次、扣押46人次、鑒定18人次、凍結(jié)5人次、勘驗(yàn)檢查2人次、查封2人次[注]徐漢明.國(guó)家監(jiān)察權(quán)的屬性研究[J].法學(xué)評(píng)論，2018,(1)： 18.。對(duì)于留置、查封等限制人身、財(cái)產(chǎn)的調(diào)查措施明顯遵循了慎用、少用、短用的原則，但仍有可能濫用調(diào)查權(quán)。第二，調(diào)查證據(jù)材料與刑事證據(jù)規(guī)則體系的銜接。從《監(jiān)察法》規(guī)定的內(nèi)容不難考證，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的證據(jù)材料涵蓋三種不同證據(jù)形態(tài)：行政違法證據(jù)材料、紀(jì)檢處分證據(jù)材料、職務(wù)犯罪證據(jù)材料，三種不同形態(tài)證據(jù)材料內(nèi)容交叉、形態(tài)異同、標(biāo)準(zhǔn)不一。執(zhí)紀(jì)、執(zhí)法中收集的“折獄”證據(jù)材料易左右監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)研判，那么調(diào)查后的證據(jù)材料移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴環(huán)節(jié)，就面臨一個(gè)實(shí)踐難題：國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的證據(jù)材料與司法屬性的刑事證據(jù)材料，他們證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)是否一致？如《刑事訴訟法》第50條、第54條規(guī)定非法證據(jù)排除的具體適用。對(duì)于非法證據(jù)排除規(guī)定了絕對(duì)排除與相對(duì)排除兩種規(guī)則，而《監(jiān)察法》第33條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí),應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致。以非法方法收集的證據(jù)應(yīng)當(dāng)依法予以排除,不得作為案件處置的依據(jù)。”可以這么認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查證據(jù)材料只要是以非法方法收集的，均應(yīng)排除，這就與《刑事訴訟法》規(guī)定之相對(duì)排除規(guī)則相沖突，易導(dǎo)致案件證據(jù)鏈斷裂。再如《刑事訴訟法》第52條第2款規(guī)定的情形與《監(jiān)察法》第33條規(guī)定的情形[注]該款的規(guī)定否定了監(jiān)察委調(diào)查取得的證據(jù)材料可以直接作為證據(jù)使用，但是紀(jì)委監(jiān)察委獲取的證據(jù)材料亦非行政執(zhí)法機(jī)關(guān)通過行政執(zhí)法獲取的證據(jù)材料，而《監(jiān)察法(草案)》一二稿均未排除證據(jù)轉(zhuǎn)化問題的障礙，就硬生生規(guī)定“監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí),應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致”這樣的前置要件。最終還是圍繞“一致”性上展開，這種一致性是指的證據(jù)的證明力或證據(jù)“三性”抑或兩者證據(jù)規(guī)則體系相同，不管是采取上述哪一種“一致”性，都難以繞開打擊腐敗與程序正當(dāng)性的兩難命題，如要實(shí)現(xiàn)兩者平衡則必須實(shí)現(xiàn)調(diào)查證據(jù)材料與刑事證據(jù)規(guī)則體系的良性銜接。

四、國(guó)家監(jiān)察體制改革法治化構(gòu)建之維

國(guó)家監(jiān)察體制的重構(gòu)既要積極穩(wěn)妥推進(jìn)，又要注重合理借鑒歷史與域外的有益經(jīng)驗(yàn)，避免出現(xiàn)“冒進(jìn)”或“大躍進(jìn)”現(xiàn)象[注]〔42〕劉振洋.論國(guó)家監(jiān)察體制重構(gòu)的基本問題與具體路徑[J].法學(xué)，2017,(5):117.118-119.?！霸诒O(jiān)察體制重構(gòu)中，將反腐力量整合只是第一步。要更好的實(shí)現(xiàn)反腐力量的充分磨合，尤其需要協(xié)調(diào)好監(jiān)察體系內(nèi)部監(jiān)察‘子’權(quán)之間的關(guān)系”〔42〕。因此，構(gòu)建良好的國(guó)家監(jiān)察體制，必須注重對(duì)重構(gòu)后的各項(xiàng)監(jiān)察“子”權(quán)的重組與優(yōu)化，明晰監(jiān)察權(quán)與其他監(jiān)督權(quán)的關(guān)系，科學(xué)穩(wěn)步推進(jìn)國(guó)家立法，并將人權(quán)保障理念貫穿監(jiān)察權(quán)運(yùn)行之始終。

(一)厘清重構(gòu)后監(jiān)察權(quán)、監(jiān)察“子”權(quán)的關(guān)系

國(guó)家監(jiān)察體制改革是為了實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨、全面依法治國(guó)、集中高效反腐，力求解決“行-紀(jì)-檢”職能分散式反腐中“行政監(jiān)察剛性不足、紀(jì)委監(jiān)督合法性、合憲性不足、檢察監(jiān)督異體缺位……”等問題。然從改革實(shí)踐跡象管窺：監(jiān)察委員會(huì)實(shí)際還是紀(jì)委運(yùn)行模式[注]陳瑞華.應(yīng)在監(jiān)察委內(nèi)部確立“雙軌制”[EB/OL].[2018-05-22].http://www.360doc.com/content/17/1123/23/43085112_706592729.shtml.。監(jiān)察委以原有的非正式調(diào)查程序取代了正式的偵查程序，所規(guī)定的“留置”手段在一定程度上取代了“兩規(guī)”，脫離了《刑事訴訟法》的規(guī)制，因此，監(jiān)察委員會(huì)從其誕生伊始并不完美，亟待進(jìn)行理論上與實(shí)踐上的研究與磨合。

整合后的監(jiān)察權(quán)雖然在《憲法》層面形成了獨(dú)立的權(quán)力單元[注]林彥.從“一府兩院”制的四元結(jié)構(gòu)論國(guó)家監(jiān)察體制改革的合憲性路徑[J].法學(xué)評(píng)論，2017,(3):163.，但仍然有諸多問題需要解決。如未對(duì)監(jiān)察權(quán)的權(quán)源、屬性、范圍等作出規(guī)定；監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件與《憲法》《刑法》《刑事訴訟法》及相關(guān)司法解釋的銜接問題仍然存在。監(jiān)察權(quán)外部的監(jiān)督制約還未形成，容易導(dǎo)致的權(quán)力的恣意濫用。更為重要的是監(jiān)察權(quán)涵括的行政監(jiān)察權(quán)、紀(jì)檢監(jiān)督權(quán)、檢察監(jiān)督權(quán)三種“子”權(quán)在具體的行政違規(guī)、違紀(jì)及違法犯罪中如何具體運(yùn)用，如何實(shí)現(xiàn)三種權(quán)能之間的有效融合、位階、轉(zhuǎn)化[注]任建明，薛彤彤.實(shí)踐運(yùn)用“四種形態(tài)”遇到的主要問題與應(yīng)對(duì)策略[J].河南社會(huì)科學(xué)，2018,(1):9.等等，都要進(jìn)一步研究。

(二)科學(xué)推進(jìn)國(guó)家立法為法治化反腐提供制度支撐

第一，應(yīng)明確調(diào)查權(quán)、處置權(quán)、留置權(quán)等類司法權(quán)的權(quán)源、屬性及其規(guī)制。避免“對(duì)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)、留置權(quán)、處置權(quán)的合理性、合法性存在疑問”[注]劉艷紅,夏偉.法治反腐視域下國(guó)家監(jiān)察體制改革的新路徑[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2018,(1):96.。第二，協(xié)調(diào)監(jiān)察權(quán)與人大及常委會(huì)的間接監(jiān)督權(quán)、下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)與上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)直接監(jiān)督之間的關(guān)系，避免同體性“先天不足”[注]《監(jiān)察法(草案)》二稿第8條、第9條、第10條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)監(jiān)察委員會(huì)由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生,負(fù)責(zé)全國(guó)監(jiān)察工作”“中華人民共和國(guó)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé),并接受監(jiān)督”“縣級(jí)以上地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生,負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作”“中華人民共和國(guó)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作,上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作”?？梢钥闯鐾?jí)人大及常委會(huì)對(duì)同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)只是間接監(jiān)督，上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)與下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)實(shí)際上屬于內(nèi)部監(jiān)督，類似于轉(zhuǎn)隸前，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)偵監(jiān)部門對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)偵查部門的監(jiān)督，這樣的同體化監(jiān)督難以發(fā)揮監(jiān)督制約之功效。從理論界的研究看，更多強(qiáng)調(diào)自我監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的穩(wěn)定。。第三，有效解決現(xiàn)有檢察監(jiān)督權(quán)(司法監(jiān)督權(quán))對(duì)監(jiān)察權(quán)的制衡監(jiān)督，防止缺乏監(jiān)督的監(jiān)察權(quán)脫離司法審查之“韁繩”。第四，《監(jiān)察法》應(yīng)當(dāng)與黨內(nèi)法規(guī)、《刑法》《刑事訴訟法》及司法解釋等法律法規(guī)銜接，避免監(jiān)察權(quán)與其他權(quán)力重疊、沖突。

(三)貫穿人權(quán)保障理念于監(jiān)察權(quán)運(yùn)行之始終

馬懷德教授認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)享有的調(diào)查權(quán)與檢察院享有的偵查權(quán)有差異，監(jiān)察委員會(huì)行使的權(quán)力并屬于《憲法》規(guī)制的司法權(quán)[注]馬懷德.《國(guó)家監(jiān)察法》的立法思路與立法重點(diǎn)[J].環(huán)球法律評(píng)論，2017，(2)：16.。因此， 在監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查職務(wù)違法犯罪中采取留置措施，就不應(yīng)受《刑事訴訟法》規(guī)制。但此舉可能造成監(jiān)察權(quán)運(yùn)行中人權(quán)保障的缺位，以及監(jiān)察委調(diào)查的證據(jù)材料與《刑事訴訟法》證據(jù)體系的沖突。融入職務(wù)犯罪偵查權(quán)的調(diào)查權(quán)，實(shí)則趨向于以實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)”合法化為目的，從而導(dǎo)致已經(jīng)具備良好保障人權(quán)功能且受《刑事訴訟法》規(guī)制的職務(wù)犯罪偵查權(quán)平抑至監(jiān)察權(quán)后的失衡。成熟、完備《監(jiān)察法》之型塑，必然應(yīng)在立法中吸收《刑事訴訟法》中優(yōu)質(zhì)、完備的程序規(guī)則及域外關(guān)于“人權(quán)保障”理念、“非法證據(jù)排除”規(guī)則、自白性規(guī)則、偵查階段律師在場(chǎng)制度、全程同步錄音錄像制度、自首立功情節(jié)、“以審判為中心”的證據(jù)體系、國(guó)家賠償制度等等經(jīng)驗(yàn)，將人權(quán)保障作為法治化反腐的底線貫穿于監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的始終。

五、余論：“社會(huì)中心主義”與反腐“理想構(gòu)建”

OECD組織[注]OECD組織全稱：Organization for Economic Co-operation and Development)。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織，簡(jiǎn)稱經(jīng)合組織(OECD)，它是由34個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家組成的政府間國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織，旨在共同應(yīng)對(duì)全球化帶來的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政府治理等方面的挑戰(zhàn)，并把握全球化帶來的機(jī)遇。認(rèn)為構(gòu)建治理腐敗主要從三個(gè)維度：建立透明有效的政治體系、打擊腐敗的具體執(zhí)行力(一般指具有專職獨(dú)立打擊腐敗的機(jī)構(gòu))、以“社會(huì)為中心”公眾直接參與。僅僅將反腐制度作為“公共產(chǎn)品”的反腐實(shí)效難以持續(xù)，腐敗問題遏制的理想化形態(tài)(在實(shí)踐命題中絕對(duì)遏制是不存在的)，除了構(gòu)建反腐制度化保障之外，應(yīng)導(dǎo)入“社會(huì)中心主義”的社會(huì)力量(一種未喚醒、低成本的必然路徑)。其包含：“整個(gè)社會(huì)在道德風(fēng)氣上擁有抵制腐敗行為的文化和觀念以及普通民眾擁有參與反腐敗的合理途徑”[注]李輝.當(dāng)代中國(guó)反腐敗制度研究[M].上海：上海人民出版社，2013.232-233.235.。在實(shí)踐中要營(yíng)造全民參與監(jiān)督的透明環(huán)境、打造全民參與舉報(bào)腐敗的體制機(jī)制、形成全民堅(jiān)守法治、信仰法治的氛圍等等。

國(guó)家監(jiān)察體制改革就要擺脫政策性極強(qiáng)的“運(yùn)動(dòng)式”“選擇式”反腐困境，從整體上來改善整個(gè)政治制度、系統(tǒng)環(huán)境。目前，從成立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)專職反腐敗機(jī)構(gòu)入手，強(qiáng)化反腐敗機(jī)構(gòu)的職能，能使打擊腐敗功能最大化。同時(shí)，在未來成熟、完備《監(jiān)察法》中，具備“社會(huì)中心主義”的反腐路徑是推進(jìn)監(jiān)察權(quán)法治化有力保障，從而克服腐敗“進(jìn)化”之失策，拉大依附、嵌入性“縫隙”，避免再次陷入制約無力的非制度化反腐。用法治思維、法治制度、法治方式規(guī)制“人性惡魔”，亦是國(guó)家反腐法治化構(gòu)建路徑的應(yīng)有選擇。(鄭重申明：行文觀點(diǎn)乃屬筆者學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，文責(zé)自負(fù))