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      公共政策的有效變遷

      2018-10-19 18:51:44何阿娟
      智富時代 2018年9期
      關(guān)鍵詞:公共物品公共秩序公共管理

      何阿娟

      【摘 要】隨著私人運營公交體制缺陷越來越明顯,以及在寧夏石嘴山市創(chuàng)建全國文明城市之際,2012年開始,石嘴山市人民政府出臺了有關(guān)城市公交運營體制改革的公共政策,它符合了公共管理滿足人民物質(zhì)和精神需要、促進社會和諧健康發(fā)展的目標,有益于建立良好的社會公共秩序,增進了社會效益,提高了公共管理的效率,同時也促進了對公共物品合理而有效的管理。實現(xiàn)公共政策的有效變遷,一方面要堅持漸進性和靈活性相統(tǒng)一的原則,另一方面要整合各方利益,消除執(zhí)行障礙和隱患,重在抓好落實。

      【關(guān)鍵詞】公共管理;公共政策;公共物品;公共秩序

      一、案例描述

      2016年,寧夏回族自治區(qū)石嘴山市委、政府將全市公交運營體制改革作為重要的一項民生工程,列入全市深化改革重點工作,按照“政府主導(dǎo)、企業(yè)運作”的模式,2016年度改造大武口市區(qū)內(nèi)6條線路,淘汰老舊公交車80輛,改革工作穩(wěn)步推進。2017年,全市共開通公交線路26條,擁有公交車337輛,有6家公交客運企業(yè)。2012年,按照市政府第97次政府常務(wù)會議紀要和《市人民政府辦公室關(guān)于推進公共交通運營國有化工作的實施意見》文件精神,要求盡快完成各縣區(qū)間班線車和大武口區(qū)、惠農(nóng)區(qū)城市公交國有化改造。截至目前,全市已完成大武口市區(qū)1、3、5、7、9路80輛公交車收購工作,善道集團公司購置的100輛新能源公交車已正式上線運營,大惠線已更新15輛新車,其他線路和車輛改革工作正在穩(wěn)步推進。公交運營體制改革,是全力提升公交運營服務(wù)水平,切實改善居民出行環(huán)境,為廣大市民提供優(yōu)質(zhì)的公交服務(wù)的一項惠民政策。該政策實施以來,政策利害相關(guān)人對政策主動而又自愿地遵從,城市市容大為改觀,公共交通秩序井然,市民對政府的利民舉動大加贊賞,社會各界反響良好。

      二、背景透視

      就其歷史和現(xiàn)實背景而言,由于歷史遺留等原因,石嘴山市城市公交經(jīng)營主體分散,且大部分公交車屬私人掛靠經(jīng)營模式,造成線路調(diào)整優(yōu)化難,日常管理難度大,公交運營不能很好的滿足群眾出行需求,市民群眾反映強烈。“公交改革”順應(yīng)了歷史的發(fā)展和現(xiàn)實的要求。

      就公共管理的政策背景而言,“公交改革”是石嘴山市公共管理過程中關(guān)于公交運營政策的演變和發(fā)展的結(jié)果?!肮贿\營體制改革”是石嘴山市政府討論已久的一個老話題,而且呼聲也越來越高。從2012年,按照市政府第97次政府常務(wù)會議紀要和《市人民政府辦公室關(guān)于推進公共交通運營國有化工作的實施意見》文件精神,要求盡快完成各縣區(qū)間班線車和大武口區(qū)、惠農(nóng)區(qū)城市公交國有化改造,到2016年,寧夏回族自治區(qū)石嘴山市委、政府將全市公交運營體制改革作為重要的一項民生實事,列入全市深化改革重點工作,從針對公交運營體制改革的公共政策演變過程可以看出,石嘴山市政府的政策有其發(fā)展的內(nèi)在邏輯過程,也符合了民眾的愿望和要求。

      就社會主義市場經(jīng)濟下的經(jīng)濟背景而言,公交運營體制改革源于市場競爭和政府對公共物品的宏觀調(diào)控。政府部門不能完全干預(yù)公交企業(yè)的運營,但公交與民生關(guān)系密切,如果公交企業(yè)因為資金、經(jīng)營等出現(xiàn)長期停運、破產(chǎn)等局面,無法保障市民正常出行,政府就得回應(yīng)社會要求,接管公交企業(yè)。這就要求建立起應(yīng)急保障機制,是政府維持的社會公益性與企業(yè)強調(diào)的自利性在長期博弈后可能出現(xiàn)的局面。

      就其文化背景而言,市民對文明社會的強烈呼聲和政府基于創(chuàng)建全國文明城市的目的,公交運營體制改革顯得勢在必行。首先,隨著經(jīng)濟的發(fā)展,市民物質(zhì)生活水平越來越高,其對精神文明的追求也就愈發(fā)迫切。希望在出行中能享受到輕松和閑適,感受到現(xiàn)代城市的文明、有序。因而建立文明、健康、有序的城市公交的呼聲此起彼伏。其次,石嘴山市在全力打造全國文明城市之際,而公共交通恰恰是城市文明的第一窗口,因而當(dāng)機立斷,實現(xiàn)公交運營體制改革就在情理之中。

      三、理論要求

      公共管理以服務(wù)民眾、維護秩序、和諧發(fā)展為主要目標,而實現(xiàn)這一目標的重要手段在于良性的公共政策設(shè)計和合理的制度運行規(guī)范。

      第一,公共管理的目標是服務(wù)大眾,即滿足人民的物質(zhì)和精神需要和促進整個社會健康、和諧地發(fā)展。滿足人們精神上發(fā)展的需要是公共管理服務(wù)大眾的長期目標。物質(zhì)上的滿足使人們提出了精神上的追求,即使在公交車上,人們也需要寬敞、整潔、文明、閑適的環(huán)境,需要將乘車的負擔(dān),轉(zhuǎn)化為一種身心的愉悅和精神的滿足。公共管理的出發(fā)點和歸宿就是整個社會健康、和諧地發(fā)展。

      第二,實現(xiàn)公共管理目標的重要手段是在合理制度規(guī)范下建立良好的公共秩序。在現(xiàn)代社會中,公共秩序,首先是指一種交通秩序,任何車輛都要遵守城市的交通規(guī)則。私人公交亂停亂靠,時間混亂,服務(wù)態(tài)度惡劣等都極大地擾亂了公共秩序,建立良好公共秩序就必須從鏟除這一根源著手。其次,市場經(jīng)濟體制作為一種制度安排,也就是一種公共秩序,其核心是競爭秩序。實現(xiàn)公交車運營體制改革是維護市場秩序、建立良好公共秩序的必要舉措。

      第三,建立良好公共秩序的核心是加強對公共物品合理而有效的管理。在這種良好的公共秩序下,既能提高公共管理的效率,又能增進社會效益。公共交通作為一種公共物品,一方面要保證其供給能滿足人民的需要。政府財政出錢補貼投入也是及時供給公共物品的體現(xiàn)。同時,公共物品的集中管理,規(guī)模經(jīng)營異常重要,這是公共管理效率和效益的體現(xiàn)。私人公交的個體經(jīng)營、多頭管理使其效率低下,也導(dǎo)致市場的無序。因而私人公交的經(jīng)營和管理模式已不再適應(yīng)公共物品管理的要求。對其進行改制更能提高公共物品的利用效率,實現(xiàn)公共物品的最大社會價值。

      第四,公共政策的制定和執(zhí)行必須遵守漸進性和靈活性相統(tǒng)一的原則。公共管理是一個連續(xù)性和穩(wěn)定性的過程,因而政策的制定和實施也是一個漸進的過程,當(dāng)然也不能缺乏靈活性。公交運營體制改革的話題由來已久,政府也相應(yīng)制定過一些政策,但執(zhí)行上的不力導(dǎo)致問題一再復(fù)發(fā)。在創(chuàng)建全國文明城市的契機之下,政府全面進行公交運營體制改革也不失為一個靈活而果斷的舉措。

      第五,公共管理的服務(wù)對象是人民大眾,因而其制定的公共政策必須整合各方利益,減少摩擦,盡可能消除政策執(zhí)行過程中的障礙和隱患,提高政策執(zhí)行的效率和價值效應(yīng)。公交改革必須從社會效益出發(fā)而非經(jīng)濟效益。但維持社會效益導(dǎo)致公交企業(yè)產(chǎn)生經(jīng)營虧損,比如低票價、油價上漲帶來經(jīng)營困難等情況時,政府應(yīng)給予財政補貼,以防企業(yè)通過提高票價、降低服務(wù)標準來彌補損失。

      四、結(jié)語

      綜合上述,要實現(xiàn)變遷過程中的“以舊換新”和有效的公共管理,必須做到:首先,公共決策需要細致周延、思維慎密,避免草率和倉促,如果制定不力勢必導(dǎo)致出臺政策倉促而流于形式,這對政策的后續(xù)執(zhí)行顯然極為不利;其次,決策方案設(shè)計必須顧及政策利害相關(guān)人,全面統(tǒng)籌、有序規(guī)劃并尋找政策的關(guān)鍵點,在該案例中尤其重要的是落實公交改革的補償問題,切實保障經(jīng)營者的利益;再次,降低政策變遷成本,減緩政策變遷壓力,在統(tǒng)一個體經(jīng)營業(yè)主思想認識的同時,按照成熟一條線路改造一條線路、成熟一個市場改造一個市場的思路,分步實施,穩(wěn)步推進。先改5路、8路兩條虧損嚴重最難維持的線路,再逐條改其它線路。這種漸進式的改革同時也是為了兼顧石嘴山市財政每年的承受能力。最后,選擇好政策公示和執(zhí)行的最佳時機,講究實施策略。比如,在該案例中,公交運營體制改革時機選擇在石嘴山市創(chuàng)建全國文明城市之際,并通過公共媒體大肆進行政策動員,從而使該政策得以順利推廣和實施。

      【參考文獻】

      [1]向玉瓊. 全球化與公共政策的適應(yīng)性分析[D]. 武漢大學(xué), 2004.

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