論行政指導(dǎo)的規(guī)范化

王煒媛

摘 要：行政指導(dǎo)是現(xiàn)代行政管理的重要手段之一，它被政府廣泛運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)、文化及社會管理等眾多領(lǐng)域。但行政指導(dǎo)在某些方面仍然存在不足與缺陷，并容易對公民、法人或其他組織的合法權(quán)益造成損害。因此，為了維護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)針對行政指導(dǎo)行為進(jìn)行適當(dāng)?shù)募s束與規(guī)制。本文正是基于此，以行政指導(dǎo)的現(xiàn)實問題及其規(guī)范化路徑進(jìn)行探討，以期為我國的行政指導(dǎo)規(guī)范化和行政法治化提供借鑒和參考。

關(guān)鍵詞：行政指導(dǎo)規(guī)范化行政法治

1 引言

近幾十年來行政指導(dǎo)在政府管理活動中特別是經(jīng)濟(jì)管理活動中居于特殊地位，發(fā)揮著重要的調(diào)整作用。行政指導(dǎo)雖然具備眾多優(yōu)點，但在現(xiàn)實生活中，行政指導(dǎo)由于其特征、方式的獨特導(dǎo)致其缺乏透明性、隨意性等缺陷，也對經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和社會生活一定的負(fù)面效應(yīng)[1]。因此，對行政指導(dǎo)進(jìn)行規(guī)范性制度創(chuàng)新設(shè)計，完善政府行政指導(dǎo)的方式與內(nèi)容，拓寬公民、組織的合法權(quán)益成為當(dāng)下全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)法治政府亟待解決的重要問題[2]。

2 我國行政指導(dǎo)存在的現(xiàn)實問題

2.1以行政指導(dǎo)之名行強(qiáng)制之實

在行政管理的日?；顒又?，行政指導(dǎo)占據(jù)了很大的比重，在行政指導(dǎo)的過程中，行政強(qiáng)制或者變相的行政強(qiáng)制時有發(fā)生。雖然從原則上來說，行政指導(dǎo)具有非強(qiáng)制性，但是仍然有可能嬗變?yōu)閺?qiáng)制性的非指導(dǎo)性行為。指導(dǎo)行為傳遞著行政機(jī)關(guān)的意思表示，雖然沒有法定強(qiáng)制效力，但是由于行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力以及相關(guān)行政執(zhí)法人員素質(zhì)低下等原因，許多時候可能會出現(xiàn)以行政指導(dǎo)之名行行政強(qiáng)制之實的現(xiàn)象。

2.2行政指導(dǎo)程序規(guī)制規(guī)范缺失

行政執(zhí)指導(dǎo)具有很強(qiáng)的靈活性，能夠適應(yīng)復(fù)雜的社會生活，但是在保證其靈活性的同時，意味著行政指導(dǎo)可能缺乏嚴(yán)格的程序規(guī)范。因此，很難保證程序公開透明，并很容易導(dǎo)致暗箱操作。因此對行政指導(dǎo)進(jìn)行程序上的規(guī)范是必要的。正當(dāng)?shù)男姓笇?dǎo)程序應(yīng)當(dāng)包括決策程序、發(fā)布程序和公開程序三個部分。行政機(jī)關(guān)在要制定和發(fā)布行政指導(dǎo)的同時，還應(yīng)該公開行政指導(dǎo)的制定和實施細(xì)節(jié)，讓相對人能對行政指導(dǎo)有更深入的了解，保證行政指導(dǎo)的科學(xué)性和透明性。

2.3信息公開以及公眾參與缺位

政府信息公開具體到行政指導(dǎo)領(lǐng)域就是指，據(jù)以作出行政指導(dǎo)的信息根據(jù)缺乏必要的透明度，剝奪了行政相對人的知情權(quán)和參與權(quán)。行政指導(dǎo)的有關(guān)信息應(yīng)當(dāng)一并公開，尊重行政相對人的自主選擇權(quán)，從而保障民主參與對行政指導(dǎo)行為的做出和影響。

2.4責(zé)任追究與法律救濟(jì)不完善

行政訴訟法并不承認(rèn)行政指導(dǎo)行為的可訴性、可救濟(jì)性。不論是帶有“強(qiáng)制性”的行政指導(dǎo)還是規(guī)范性的強(qiáng)制指導(dǎo)，有可能會對相對人的利益造成一定程度的損害，所以本文并不贊同以這種一刀切的方式，完全否定行政指導(dǎo)行為的可訴性。必須要建立相應(yīng)的機(jī)制，以明確和追究責(zé)任，并在此基礎(chǔ)上實施法律救濟(jì)。在行政機(jī)關(guān)做出一些有失公正、明顯錯誤的行政指導(dǎo)，對行政相對人的合法利益造成損害的時候，行政相對人應(yīng)該能夠據(jù)此提起行政訴訟以維護(hù)自身的合法權(quán)益，而法院不得因表面上是行政指導(dǎo)而拒絕受理。

3 行政指導(dǎo)規(guī)范化的對策與建議

3.1健全行政指導(dǎo)的法律法規(guī)

行政指導(dǎo)雖然沒有強(qiáng)制執(zhí)行力，但是也必須符合行政合法原則：不應(yīng)該超越法律的界限，應(yīng)該按照相應(yīng)的程序規(guī)范，制定和發(fā)布合理合法的行政指導(dǎo)。并且，保證政府信息的公開透明，讓相對人能了解行政指導(dǎo)的產(chǎn)生過程和實施細(xì)節(jié)。因此必須健全相應(yīng)的法律法規(guī)，按照規(guī)范的程序進(jìn)行行政指導(dǎo)，同時對一些不合理的行政指導(dǎo)所產(chǎn)生的損失，按照相應(yīng)的法律規(guī)定進(jìn)行責(zé)任分配，如果指導(dǎo)方存在違法或者濫用職權(quán)的行為，對相對人的合法利益造成了損失，應(yīng)該給與相應(yīng)的賠償或者補(bǔ)償。

3.2嚴(yán)格行政指導(dǎo)的程序規(guī)范

行政指導(dǎo)行為必須遵循集體決策、專家論證、風(fēng)險評估、公眾參與聽證的程序規(guī)范，充分聽取相對人的意見和建議，綜合考慮各種因素作出行政指導(dǎo)行為。特別是由于行政指導(dǎo)多為跨領(lǐng)域指導(dǎo)，行政機(jī)關(guān)很難精確掌握所有領(lǐng)域的發(fā)展規(guī)律，為保證行政指導(dǎo)的科學(xué)性，應(yīng)咨詢專家意見，對行政指導(dǎo)進(jìn)行相應(yīng)的風(fēng)險評估。此外，為保證和擴(kuò)大公眾的民主參與空間，應(yīng)該讓公眾參與聽證過程。只有嚴(yán)格遵循行政指導(dǎo)的程序規(guī)范，才能保證指導(dǎo)的民主性、科學(xué)性和透明性[3]。

3.3加強(qiáng)信息公開與公眾參與

陽光是最好的防腐劑，只有陽光、動態(tài)、開放、透明的行政指導(dǎo)行為，才能增進(jìn)公民對行政機(jī)關(guān)的支持與理解，才能遏制腐敗、增強(qiáng)政府公信力。加強(qiáng)信息公開，可以通過拓寬信息渠道，加強(qiáng)信息透明度來實現(xiàn)。而公眾參與的實現(xiàn)則可以舉辦聽證會和公民意見咨詢會來拓寬公眾表達(dá)意見的渠道，使表達(dá)方式多樣化。

3.4建立責(zé)任追究與救濟(jì)機(jī)制

做出錯誤的行政指導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。包括警告，記過，降級，撤職，構(gòu)成違法犯罪的，甚至要依法追究其行政責(zé)任。在行政指導(dǎo)方面，完善責(zé)任追究體系的同時，相應(yīng)的責(zé)任制要明確。同時，依照國家財產(chǎn)法等進(jìn)行合理的救濟(jì)。司法是保障社會公平正義的最后一道屏障，因此行政指導(dǎo)也理應(yīng)可以在行政訴訟途徑中得到救濟(jì)[4]。

4 結(jié)論

在依法治國，建立建設(shè)法制政府和服務(wù)型政府的的大背景下，我國的行政指導(dǎo)仍然在存在強(qiáng)制性行政指導(dǎo)、規(guī)制規(guī)范不完善、信息公開與公眾參與度不足和法律救濟(jì)不完善等問題。在行政指導(dǎo)被普遍運(yùn)用的今天，只有在逐步深化對行政指導(dǎo)行為的認(rèn)識的基礎(chǔ)上，對行政指導(dǎo)的程序加以規(guī)定，廓清行政指導(dǎo)過程中的法律責(zé)任，最終通過完善行政訴訟法規(guī)范，將行政指導(dǎo)行為逐步納入司法審查范圍，完善行政賠償制度與行政補(bǔ)償制度中有關(guān)行政指導(dǎo)的內(nèi)容，才能讓行政指導(dǎo)充分發(fā)揮優(yōu)勢，成為優(yōu)化資源配置，輔助政策貫徹落實，服務(wù)公民生活的良法善治。

參考文獻(xiàn)

[1]王丹陽.我國行政指導(dǎo)行為現(xiàn)存問題及規(guī)范化路徑[J].實事求是，2016（04）：29-32.

[2]胡建淼：《行政法學(xué)》，法律出版社2015年，第489頁.

[3]李向平.對行政指導(dǎo)行為不屬于行政訴訟受案范圍之質(zhì)疑[J].河北法學(xué)，2004（01）：87-89.

[4]轉(zhuǎn)引自[美]P.諾內(nèi)特、P.塞爾茲尼克：《轉(zhuǎn)變中的法律與社會》，張志銘譯，中國政法大學(xué)出版社1994年版，第106頁.