農(nóng)村城鎮(zhèn)化問題研究

莊蕊萌　宋明爽

摘 要：積極穩(wěn)妥地加快我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程，是全面建成小康社會和實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的現(xiàn)實選擇，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的根本出路。因此，采取有效措施來解決農(nóng)村城鎮(zhèn)化問題是我國面臨的重大課題。本文結(jié)合L市市情，綜合分析其發(fā)展概況，指出L市農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中存在諸如經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理、土地流轉(zhuǎn)機制不健全、農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移難等問題。分析存在問題的原因，并根據(jù)L市的具體情況因地制宜地提出解決對策。如優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，強化動力機制；創(chuàng)新管理制度，優(yōu)化整合配置；增加土地所有權(quán)和使用權(quán)的流動性；多措并舉，維護群眾利益等，以此來促進L市農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，從而順利實現(xiàn)全面建成小康社會的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村城鎮(zhèn)化；土地流轉(zhuǎn)；剩余勞動力

中圖分類號：D61 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）02-0018-02

L市是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大區(qū)之一。由于受地理環(huán)境、經(jīng)濟生產(chǎn)、文化等因素制約，L市城鎮(zhèn)發(fā)展受到極大限制，城鎮(zhèn)建設(shè)與沿海發(fā)達地區(qū)有巨大差距。對此，L市各有關(guān)部門高度重視，統(tǒng)籌安排，始終將城鎮(zhèn)化發(fā)展作為城鎮(zhèn)建設(shè)的重中之重，為促進城鎮(zhèn)化建設(shè)，將市區(qū)與縣區(qū)緊密結(jié)合起來。擴大地區(qū)城鎮(zhèn)化的覆蓋面，加大農(nóng)村產(chǎn)業(yè)地區(qū)規(guī)?；a(chǎn)發(fā)展力度，優(yōu)化基層組織結(jié)構(gòu)，圍繞新型社區(qū)加強公共服務(wù)設(shè)施及配套設(shè)施建設(shè)。本文結(jié)合L市實際情況，提出了如何解決L市農(nóng)村城鎮(zhèn)化問題的對策。

一、農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展概述

（一）農(nóng)村城鎮(zhèn)化的概念

農(nóng)村城鎮(zhèn)化是指各種要素不斷在農(nóng)村城鎮(zhèn)中集聚，農(nóng)村城鎮(zhèn)人口不斷增多，城鎮(zhèn)數(shù)量、規(guī)模不斷增大，質(zhì)量不斷提高的過程，由以政府行政手段推動為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽渴袌鼋?jīng)濟的辦法和多方面的力量[1]。

（二）L市農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展概況

1.村莊合并成果顯著。L市政府在尊重農(nóng)民意愿的前提下，按照就近的原則，進行村莊合并，將合并后的幾個村規(guī)劃為一個社區(qū)。如L市L區(qū)靠近大學(xué)的角沂小區(qū)、曹王莊小區(qū)、溝上小區(qū)，就是為了建設(shè)大學(xué)城，將幾個村的村民進行合并，規(guī)劃到一個社區(qū)。同時，L市相關(guān)部門提出“以主城區(qū)為中心向四周發(fā)散、縣城為主體、小城鎮(zhèn)為骨干、新型農(nóng)村社區(qū)為基礎(chǔ)”的城鎮(zhèn)化創(chuàng)新發(fā)展思路。

2.城鎮(zhèn)功能不強，建制規(guī)模亟須提高。L市地區(qū)城鎮(zhèn)人口在1萬人以下的所占比例較高，綜合實力較弱，對區(qū)域發(fā)展的推動力也相對較弱，主要以第一產(chǎn)業(yè)為經(jīng)濟支柱，第二、三產(chǎn)業(yè)所占比重仍然較低。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展過于集中，各地區(qū)的經(jīng)濟、政治、文化發(fā)展不平衡，制定規(guī)劃缺乏科學(xué)性、合理性，造成市政投資增大的弊端，加大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的難度，進而造成交通發(fā)展滯后。

3.資源利用結(jié)構(gòu)不合理，總體布局魚龍混雜。由于多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地規(guī)劃不合理，致使居住區(qū)域和其他各行各業(yè)用地不規(guī)范，特別是工業(yè)用地雜亂，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境質(zhì)量急劇下降。以居住建筑區(qū)為主，居住建筑多為平房，容積率小。根據(jù)資料顯示，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的中小型企業(yè)多數(shù)已改革，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地使用權(quán)多以政府入股為主。與此同時，造成政府土地效益大量流失的原因是由于其未按國家相關(guān)規(guī)定進行出租、出售、抵押等相關(guān)經(jīng)濟活動。

二、L市農(nóng)村城鎮(zhèn)化存在的問題

（一）經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理

L市產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡，第一產(chǎn)業(yè)占28%，第二產(chǎn)業(yè)占47%，第三產(chǎn)業(yè)占25%。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，第一產(chǎn)業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)中所占比重較高，依舊是基礎(chǔ)薄弱產(chǎn)業(yè)。此外，企業(yè)組織結(jié)構(gòu)也欠規(guī)劃，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不清晰，缺少有競爭力的、自主創(chuàng)新能力的、資金雄厚的、具有較大規(guī)模的企業(yè)[2]。

（二）土地流轉(zhuǎn)機制不健全

一方面，目前我國沒有建立完善的與土地流轉(zhuǎn)機制相關(guān)的市場機制、社會保障制度以及價格機制等的配套聯(lián)動機制，在某些方面由于欠缺信息交流的中介，使土地市場活躍度相對較低，加上目前國內(nèi)也沒有可以參考和借鑒的經(jīng)驗，造成土地流轉(zhuǎn)效率低下、交易量較小、價格偏低等問題。另一方面，就我國現(xiàn)階段的社會保障來說，我國農(nóng)村的社會保障體系還很不健全，比如，外來打工的農(nóng)民在城市很難獲得城市的社會保障，他們將土地看作“命根子”，寧愿荒廢土地、粗放經(jīng)營，也不愿意將自己所持有的部分或全部土地轉(zhuǎn)讓出去，嚴(yán)重地制約了我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效率[3]。

（三）就業(yè)難、維權(quán)難問題

目前，隨著農(nóng)村勞動力進城務(wù)工人員的急劇增長，農(nóng)民工的工作還具有很大的流動性，農(nóng)民工的社會保障意識淡薄，使得外出農(nóng)民工參加社會保障比例較低，城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老問題沒有得到有力的保障，同時城市沒有出臺有力措施保障農(nóng)民工住房權(quán)益。社會資源配置不均衡、社會保障體制不健全、農(nóng)民工觀念守舊、法律意識淡薄等原因?qū)е罗r(nóng)民工在日常生活、生育、失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的保障和福利存在嚴(yán)重問題[4]。

（四）農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移難問題

雖然城鎮(zhèn)化進程的不斷加速使我國農(nóng)村勞動力數(shù)量比重降低，但農(nóng)村勞動力數(shù)量依然十分龐大。隨著農(nóng)業(yè)自動化、機械化的發(fā)展，對勞動力數(shù)量需求減少，必須使更多的農(nóng)業(yè)人口從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中釋放出來，而農(nóng)村卻難以吸納這部分釋放出來的勞動力。因此來自農(nóng)村的剩余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)壓力空前巨大，并將持續(xù)相當(dāng)長的一段時間。

三、L市農(nóng)村城鎮(zhèn)化存在問題的原因

（一）創(chuàng)新意識不強

一些部門不重視加強和改進城鎮(zhèn)管理工作，思想上缺乏緊迫感和責(zé)任感，工作上缺乏積極性和主動性。在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，面對復(fù)雜的社會局勢，相關(guān)部門缺乏創(chuàng)新意識，觀念老化，墨守成規(guī)，沒有及時了解城鎮(zhèn)化推進過程中所面臨的新情況、新問題，仍沿用過去傳統(tǒng)的處理模式來解決問題，工作措施不到位，管理方式不適應(yīng)當(dāng)前所出現(xiàn)的問題，沒有將工作做到實處，管理效率較低。

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)域面積小、布局分散不集中，從而導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)布局過于分散。此外，工業(yè)企業(yè)的核心競爭力不強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模太小，難以形成第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效市場需求，因此，小城鎮(zhèn)第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展普遍困難。

（二）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊，農(nóng)民地權(quán)不完整

我國的法律中明確規(guī)定我國農(nóng)村農(nóng)戶所占用的各類土地均歸我國農(nóng)村集體所有，農(nóng)民所持有的經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)從法律意義上而言是不完整的權(quán)利，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)真正的主體是村集體，而不應(yīng)該是農(nóng)民個體或小型組織。然而，由于“集體”這個概念的界定不夠清晰，這就導(dǎo)致在目前的產(chǎn)權(quán)交易過程中產(chǎn)生一系列的矛盾沖突。

（三）土地流轉(zhuǎn)缺乏法律保護

由于我國在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面沒有設(shè)定特定的文件和條文，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對于土地流轉(zhuǎn)問題很難及時加以處理和解決，致使其沒有充分發(fā)揮自身的管理職能[5]。此外，我國農(nóng)村現(xiàn)階段的土地流轉(zhuǎn)合同的樣式具有多樣化的特點，合同樣式有口頭的，也有書面的，且書面合同樣式各異。所簽訂的合同上面的各項條款標(biāo)示得不夠清晰，加之農(nóng)民的法律意識和維權(quán)意識淡薄，一旦市場價格出現(xiàn)波動或者受其他因素的影響時，就會導(dǎo)致承包合同糾紛與違約現(xiàn)象的發(fā)生。

四、推進L市農(nóng)村城鎮(zhèn)化的對策

（一）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，強化動力機制

L市經(jīng)過這么多年的努力，形成了自己的產(chǎn)業(yè)特點和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)勢，加大對第一產(chǎn)業(yè)的支持，為第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供基礎(chǔ)。對第一產(chǎn)業(yè)進行有力的扶持，優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變升級。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，強化機械、化工、建材、食品等支柱產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮現(xiàn)有資源，著力突出商貿(mào)優(yōu)勢，實施有利于促進二、三產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)集中的政策，鼓勵支持企業(yè)與高等院校和科研院所共建研究機構(gòu)，實現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研直接結(jié)合。大力發(fā)展旅游、餐飲等服務(wù)性行業(yè)，加快鞏固和強化L市的江北最大的商品集散地和商貿(mào)中心地位。

（二）創(chuàng)新管理制度，優(yōu)化整合配置

首先，應(yīng)提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效率，將農(nóng)村集體土地進行產(chǎn)權(quán)改革，實施股份化，給予農(nóng)民穩(wěn)定預(yù)期。農(nóng)村農(nóng)戶所占有的各類土地均歸農(nóng)村集體所共同占有，農(nóng)村農(nóng)戶對于土地持有所有權(quán)之外的其他權(quán)利，如收益權(quán)和使用權(quán)等。其次，農(nóng)村農(nóng)戶依舊可以根據(jù)自己的意愿對自身合法所持有的土地在法律范圍內(nèi)進行土地流轉(zhuǎn)，在這個過程中他們僅需要對其待流轉(zhuǎn)的土地進行適當(dāng)?shù)牡怯浖纯?，不需要得到上級批?zhǔn)。

（三）增加土地所有權(quán)和使用權(quán)的流動性

在城鎮(zhèn)化的過程中，農(nóng)民進城受到原有居住土地轉(zhuǎn)讓、農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)讓等問題的制約，這是影響農(nóng)民進城安居樂業(yè)的現(xiàn)實問題。由于受傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟意識的影響，多以家庭為單位的小規(guī)模經(jīng)營使農(nóng)村經(jīng)濟難以實現(xiàn)規(guī)模化、經(jīng)濟化的大規(guī)模生產(chǎn)發(fā)展，土地利用率低，難以實現(xiàn)生產(chǎn)價值。所以，推進土地規(guī)?；图s經(jīng)營是提高土地利用率和實現(xiàn)經(jīng)濟效益的保障。此外，用地指標(biāo)與城鎮(zhèn)擴張的矛盾也制約著城鎮(zhèn)化的發(fā)展。顯然，無論是農(nóng)業(yè)用地規(guī)模還是農(nóng)業(yè)用地方式的轉(zhuǎn)變都需要有合理的土地流轉(zhuǎn)政策。建立開放的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，使離開土地的農(nóng)民以入股集體經(jīng)濟的方式轉(zhuǎn)讓農(nóng)業(yè)用地與宅基地，這樣既保障了農(nóng)民的利益又促進了經(jīng)濟的發(fā)展。

（四）多措并舉，維護群眾利益

相關(guān)部門組織一些夜學(xué)活動，使得農(nóng)民有一技之長，鼓勵更多的農(nóng)民在當(dāng)?shù)剡M行創(chuàng)業(yè)，同時當(dāng)?shù)卣惨o予這些創(chuàng)業(yè)者資金支持，為更多的失業(yè)人員提供就業(yè)機會。政府也要給農(nóng)民提供一些創(chuàng)業(yè)資助和社會養(yǎng)老保障，大力鼓勵農(nóng)民在城鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，為當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)提供更多的就業(yè)崗位，一來可以降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民的失業(yè)率，二來也可以刺激城鄉(xiāng)經(jīng)濟的全面發(fā)展。

五、結(jié)論

我國的國情決定了，推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個漫長而又艱巨的過程，在這個進程中難免會遇到各種困難。諸如土地規(guī)劃、土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村剩余勞動力、農(nóng)民工就業(yè)和各種權(quán)益保障等問題。因此推進L市農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程，應(yīng)樹立新型城鎮(zhèn)化發(fā)展理念，將發(fā)展現(xiàn)代公共服務(wù)與保護生態(tài)環(huán)境相結(jié)合，實現(xiàn)農(nóng)地的順暢流轉(zhuǎn)和農(nóng)地資源的優(yōu)化配置。

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