全國人大的“數(shù)字革命”

吳斌 吳璇

2017年，緣于多位公民向全國人大常委會提出的審查建議，多部存在問題的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和“兩高”司法解釋被修改或停止執(zhí)行。

目前，全國人大常委會正積極推進一項數(shù)字工程，力圖讓“規(guī)范性文件備案審查”更信息化、智能化，磨礪這把憲法賦予各級人大及其常委會的監(jiān)督“利劍”，堵住“立法放水”的漏洞，保證國家法制統(tǒng)一。

明初，為加快“備案審查信息平臺建設”，全國人大常委會法工委在廣州舉辦平臺建設現(xiàn)場推進會。這項工程將建起一張法律的“電子天網(wǎng)”，未來所有新制定的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件都將通過平臺實現(xiàn)“電子報備”，這將有助于及時掌握全國各類規(guī)范性文件的底數(shù)和全貌，更加便捷地開展審查工作。

這次會議也是人大備案審查系統(tǒng)首次全國性會議?！皞浒笇彶樾畔⑵脚_建設”這項工程的動因、規(guī)劃、進度和遠景，第一次完整展現(xiàn)在公眾面前。

全國法律法規(guī)的底數(shù)有望摸清

什么是“規(guī)范性文件備案審查”？

根據(jù)法律規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋應當報全國人大常委會備案。部門規(guī)章和地方政府規(guī)章應當報國務院備案；地方政府規(guī)章應當同時報本級人民代表大會常務委員會備案；設區(qū)的市、自治州的人民政府制定的規(guī)章應當同時報省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會和人民政府備案。

規(guī)范性文件涵括范圍極廣，制定主體不同，有可能會出現(xiàn)規(guī)定之間互相“打架”，違反上位法甚至違反憲法的問題，備案審查的目的就是要保證國家法制統(tǒng)一，保證中央令行禁止，保障憲法法律實施。

“現(xiàn)在，請發(fā)送短信，由廣州市人大常委會報備文件。”

8月12日上午，廣東省人大常委會會議廳，在全國人大常委會法工委備案審查信息平臺建設現(xiàn)場推進會上，廣東省人大常委會負責備案審查的工作人員正在大屏幕上演示如何利用信息平臺，快速完成設區(qū)市規(guī)范性文件報備工作。

一分鐘不到，接到短信通知的廣州市人大常委會就將《廣州市人民代表大會常務委員會關于促進廣州國際航運中心建設的決定》向省人大常委會成功報備。

“進展的確讓人振奮。”全國人大常委會法工委副主任張勇看完廣東備案審查信息平臺演示后說。根據(jù)立法法要求，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應當在公布后的30日內(nèi)報有關機關備案。

之前，規(guī)范性文件備案基本上都是紙質報備。紙質備案接收文件數(shù)量多、報備流程耗時長，“遲報、漏報現(xiàn)象時有發(fā)生，任務相當繁重”，全國人大從事備案審查工作的一名工作人員說。

結果是，除法律外，作為中國特色社會主義法律體系的組成部分，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、國務院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章，底數(shù)到底是多少，長期以來不清楚、不準確。

立法權限下放 給法律監(jiān)督增壓

2004年，全國人大常委會在法工委下專門設立備案審查機構。此后多年，通過溝通協(xié)商，督促制定機關糾正的法規(guī)、司法解釋累計有上百件。

但一名人大備案審查系統(tǒng)的負責人坦言，很長一段時間，備案審查系統(tǒng)在人大立法工作隊伍中人數(shù)最少，“有的省有，有的省幾乎沒有”，地方對備案審查工作認識并不到位，備案審查制度也不夠完善，備而不審現(xiàn)象不同程度存在。

不久前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳就甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出通報，明確指出《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)管理條例》將國家規(guī)定禁止的10類活動縮減為3類，在立法層面存在為破壞生態(tài)行為“放水”等問題，令人驚詫、發(fā)人深省。

另一方面，由于立法體制改革，地方立法主體大幅增長，維護國家法制統(tǒng)一帶來的難度明顯加大。

2015年立法法修改賦予設區(qū)的市以地方立法權。截至目前，地方立法主體從之前的80個增長為354個，備案審查工作任務明顯增多，維護法制統(tǒng)一的責任更加重大，加強備案審查工作顯得更加緊迫。

2017年9日，在廣西南寧舉行的全國地方立法工作座談會對下一步備案審查工作提出了“有件必備、有備必審、有錯必糾”的明確要求。

原則上講，只要規(guī)范性文件的制定主體屬于人大監(jiān)督對象，其制定的規(guī)范性文件就應當納入備案審查范圍；要通過主動審查、被動審查、專項審查等方式加強備案審查工作，做到件件有處理、有結果、有回復；對于違反憲法法律的規(guī)范性文件，要堅決糾正。

要做到“有件必備、有備必審、有錯必糾”，通過備案審查信息平臺建設提升備案審查工作能力，成為必然的選擇。

張勇坦言，地方立法權下放后，新賦予立法權的地方立法積極性會逐漸增長，對人大備案審查系統(tǒng)而言，只有3～5年的空窗期來加強備案審查制度和能力建設，通過信息化提升備案審查能力。

廣東已率先與全國人大實現(xiàn)對接

未雨綢繆。實際上早在2016年上半年，備案審查信息平臺建設這項“數(shù)字工程”就已經(jīng)啟動。

全國人大常委會法工委經(jīng)過3個多月的調研，向全國人大常委會領導提交報告，建議大力推進備案審查信息平臺建設，實現(xiàn)備案審查工作跨越式發(fā)展。

2016年7月19日，全國人大常委會領導作出批示，同意加快建設備案審查信息平臺。年底，全國人大法規(guī)備案審查信息平臺開通運行。同時，全國人大常委會積極推動各省區(qū)市建立健全省級備案審查信息平臺。

廣東是較早完成省級平臺建設的省份之一。2016年11月，廣東省人大常委會規(guī)范性文件備案審查信息平臺投入使用。目前，廣東省級信息平臺縱向聯(lián)通全國人大和省市縣三級人大，橫向聯(lián)通廣東“一府兩院”，并率先與全國人大法規(guī)備案審查信息平臺實現(xiàn)了對接。

廣東省人大常委會提供的數(shù)據(jù)顯示，2016年平臺投入使用以來，省人大常委會接收報備的規(guī)范性文件共186件。平臺累計收到的備案報告、公告、規(guī)范性文件文本、說明等報備材料1300多份，全都是在平臺“一鍵報各”完成。

廣東人大平臺已經(jīng)能夠做到智能識別文件類型，將文件自動歸類到對應的文件項中。

根據(jù)備案業(yè)務流程，規(guī)范性文件報備后，由省人大常委會辦公廳進行登記、審核，審核通過后，進行備案，再分發(fā)給各委員會進行審查。

其他一些省份也在省級平臺中引入人工智能審核，通過關鍵字檢索，主動查找備案的規(guī)范性文件中是否存在重復上位法、與上位法沖突等問題。

法律規(guī)定，規(guī)范性文件的報備均有時限，廣東的平臺還據(jù)此設置了遲報預警。紅色燈表示規(guī)范性文件超過法定時間報備，綠色燈表示在法定時間內(nèi)報備。平臺有備案預警功能，可查看所有超時報備的規(guī)范性文件。

平臺建設初見成效

兩年來，備案審查信息平臺建設初見成效。

2017年底，全國人大常委會首次聽取并審議備案審查工作情況報告。法律法規(guī)等規(guī)范性文件的底數(shù)也在報告中具列。

全國人大常委會法工委主任沈春耀介紹，1949年以來現(xiàn)行有效的行政法規(guī)（755件）、司法解釋（710件）和1979年授予地方立法權以來現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)（截至2016年12月31日10244件），已經(jīng)按照統(tǒng)一的格式標準全部上傳至備案審查信息平臺。

不過，截至2017年11月，還有2740件部門規(guī)章、9160件地方政府規(guī)章尚未完全實現(xiàn)電子備案。

全國人大常委會的要求是，2017年1月1日以后新制定的地方性法規(guī)逐件開展電子報送備案，今后新制定的行政法規(guī)、司法解釋也將逐件開展電子報送備案。

有了法規(guī)電子備案，審查的效率也開始提速。

法規(guī)等規(guī)范性文件電子備案后，全國人大常委會和地方人大常委會通過主動審查、被動審查和專項審查三種方式開展審查工作。

“主動審查”，即依職權主動對報送備案的法規(guī)、司法解釋、規(guī)章等進行審查。

2017年，全國人大常委會法工委在主動審查中發(fā)現(xiàn)，民事訴訟法司法解釋中有關拘傳原告和被執(zhí)行人的規(guī)定，與民事訴訟法關于拘傳“僅限于被告”的規(guī)定不一致。經(jīng)溝通協(xié)調，制定機關主動作出處理。

“被動審查”，即依據(jù)國家機關、社會團體、企事業(yè)單位和公民個人提出的審查要求或者建議，對有關規(guī)范性文件進行審查。

2016年以來，全國人大常委會收到近千條社會公眾和人大代表提出的審查建議。這些建議提出，《婚姻法司法解釋二》第24條關于“債權人就婚姻關系存續(xù)期間夫妻一方以個人名義所負債務主張權利的，應當按夫妻共同債務處理”的規(guī)定，導致不少人離婚后“被負債”，引發(fā)諸多爭議和社會問題。經(jīng)多次溝通協(xié)調，2018年1月，最高法對該司法解釋作出修改。

目前，廣東人大網(wǎng)首頁已經(jīng)開通“規(guī)范性文件審查要求和建議”入口。有關國家機關、組織和公民可以在線提交審查要求或者審查建議。

據(jù)了解，這些審查要求和審查建議，將由省人大常委會辦公廳或法工委進行登記，按職責分工分發(fā)給各委員會。有關委員會經(jīng)征求意見、提出初步審查意見、同制定機關溝通說明后，提出書面審查意見。制定機關采納意見的，審查終止，有關委員會向提出要求的單位或者公民反饋意見，并根據(jù)工作需要向社會公開；制定機關不采納意見的，則啟動撤銷程序。

“老百姓的法治意識越來越強，以后提出審查建議的人可能越來越多，我們能不能妥善作出處理，這是我們面臨的挑戰(zhàn)。”張勇說。

“專項審查”，即為貫徹重大決策部署、配合憲法法律實施、落實執(zhí)法監(jiān)督及回應社會關注，有重點地對某方面或某領域的規(guī)范性文件進行審查。

2017年6月，甘肅祁連山的問題曝出后，全國人大常委會法工委對有關自然保護區(qū)的地方性法規(guī)開展專項審查，并于同年9月致函各省區(qū)市人大常委會，要求對涉及自然保護區(qū)、環(huán)境保護和生態(tài)建設的地方性法規(guī)進行全面自查和清理。

目前，各地正緊張有序開展清理工作，已有100多件地方性法規(guī)作出修改或者廢止。

“過去幾十年，我們主要是解決法律有沒有的問題，而現(xiàn)在已經(jīng)到要解決法律好不好的階段了?！睆堄略趶V州推進會上指出，如果沒有備案審查信息平臺這個基礎，憲法法律監(jiān)督制度難以高效實施。（資料來源：《南方都市報》）

國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫也要來了

下一步，全國人大常委會還要推動地方政府規(guī)章的清理和規(guī)范報備，推進人大備案審查信息平臺與政府法制部門互聯(lián)互通。借助備案審查信息平臺，全國人大常委會還將搭建國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫，向全社會提供權威、準確、完整、及時更新的法律法規(guī)數(shù)據(jù)信息。

就在最近，2018年7月1日，香港特別行政區(qū)律政司宣布，“電子版香港法例”成為香港地區(qū)法律唯一官方出處。

過去，紙張版本的法律才是官方法律文件，但紙質版的文書更新不及時。1997年香港推出的“雙語法例資料系統(tǒng)”雖然可供公眾通過互聯(lián)網(wǎng)使用，但系統(tǒng)中的法例資料僅供參考之用，并不是法定文書。

“電子版香港法例”正式運行之后，公眾可以從數(shù)據(jù)庫中直接打印具法律效力的法例文本。

法律法規(guī)實現(xiàn)電子化并及時更新，這是國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫將要承擔的任務。

“現(xiàn)在，建設國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫已具備條件?！比珖舜蟪Ｎ瘯üの敝魅螐堄陆榻B，我國有明確的立法主體，有法定的備案要求，各類立法數(shù)量有限也可預測，通過備案審查信息平臺已經(jīng)實現(xiàn)平穩(wěn)有序電子報備，下一步開展國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫建設可謂水到渠成。

法律電子化是世界各國各地區(qū)法制建設通行做法。

德國從1969年就開始謀劃，當年聯(lián)邦司法部牽頭成立專題小組，研究法律電子化問題；1973年，德國議會通過法律電子化議案。到1985年，聯(lián)邦司法部委托成立Juris公司，建立核心法律數(shù)據(jù)庫、司法數(shù)據(jù)庫（判例庫）、部門規(guī)章數(shù)據(jù)庫，三大數(shù)據(jù)庫提供權威、準確和完整的數(shù)據(jù)信息。

在我國臺灣地區(qū)，官方性質的法規(guī)數(shù)據(jù)庫在2001年投入使用，是公眾查找臺灣地區(qū)法律文本的主要途徑。

“法治的一項基本要素，是讓大眾能夠便捷獲取法律文本。在現(xiàn)今互聯(lián)網(wǎng)時代，具有最新資料以及可靠檢索功能的法律數(shù)據(jù)庫，是法治社會不可或缺的?！毕愀厶貏e行政區(qū)律政司有關人士說。

據(jù)悉，國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫—期建設將納入憲法法律、行政法規(guī)、司法解釋、地方性法規(guī)等數(shù)據(jù)資源，并通過鏈接方式將國際條約、港澳法律納入數(shù)據(jù)庫。

數(shù)據(jù)庫二期建設還將納入國務院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章，同時將法律法規(guī)“立改廢釋”過程數(shù)據(jù)化。

“現(xiàn)代意義上的法律應該像一條河流，要能夠看到‘立改廢釋全過程和背后反映的社會關系變化?！睆堄略跁险f。

據(jù)悉，二期建設將提升數(shù)據(jù)庫智能化水平，實現(xiàn)法律即時更新。

“這將成為我國法治建設的一塊奠基石?！睆堄抡f。據(jù)介紹，國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫一期建設力爭在今年年底前完成。