日本養(yǎng)老服務(wù)法律建設(shè)對(duì)中國的啟示

曹海苓 張若開

摘 要：完善的養(yǎng)老服務(wù)法律、法規(guī)是日本成功應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要因素。我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)起步較晚，養(yǎng)老服務(wù)法律基礎(chǔ)薄弱且尚未形成體系。借鑒日本老齡法律建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于完善中國養(yǎng)老服務(wù)法律體系，解決日益嚴(yán)峻的人口老齡化形勢(shì)，具有非常重要的意義。

關(guān)鍵詞：中國；日本；養(yǎng)老服務(wù)法律建設(shè)；老齡問題；老年人權(quán)益保障法；養(yǎng)老服務(wù)

中圖分類號(hào)：D913；C913.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2018）07-0020-03

一、中國養(yǎng)老服務(wù)法律建設(shè)現(xiàn)狀

經(jīng)過多年的發(fā)展，我國老齡法制建設(shè)取得了顯著成就。我國已基本形成了以老年人權(quán)益保障法為總依據(jù)，地方性法規(guī)、規(guī)章為骨干，《國務(wù)院關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》等規(guī)范性文件和配套政策為指導(dǎo)，《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》和《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015）》為引領(lǐng)，有關(guān)國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為技術(shù)支撐的老年人福利救助保障和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的法律政策和規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系。？譹？訛針對(duì)老齡問題的立法范圍涵蓋了老年人衣食住行等的各個(gè)方面，從國家到地方政府，養(yǎng)老政策性文件陸續(xù)出臺(tái)，立法的針對(duì)性逐漸加強(qiáng)，經(jīng)歷了從分散性立法向?qū)ｉT性立法的轉(zhuǎn)變。但是，面對(duì)我國日益嚴(yán)峻的人口老齡化趨勢(shì)，老齡法制建設(shè)起步較晚，且基礎(chǔ)薄弱，也暴露了不少問題。

（一）老年人權(quán)益保障專門立法缺乏

1996年頒布的《老年人權(quán)益保障法》是我國第一部針對(duì)老年人權(quán)益保障的專門性法律。其規(guī)定的老年人權(quán)益保障涉及婚姻自由、繼承權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、虐待遺棄老人等內(nèi)容，在保護(hù)老年人合法權(quán)益，促進(jìn)老齡事業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了重要的作用。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人口家庭結(jié)構(gòu)的變化，現(xiàn)行法律已經(jīng)難以滿足我國日益嚴(yán)峻的人口老齡化需要，尤其是該法自身存在的操作性不強(qiáng)，對(duì)于老年人權(quán)益規(guī)定過于籠統(tǒng)等一些缺陷突出。現(xiàn)實(shí)中老年人權(quán)益保障面臨著很多丞待解決的問題。比如，老年人權(quán)益受到侵害現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這有兩方面原因：一方面是現(xiàn)實(shí)生活中，老年人不懂得合理運(yùn)用法律武器保護(hù)自己的權(quán)益；另一方面是社會(huì)上對(duì)侵害老年人權(quán)益問題也不夠重視，一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人員毆打和虐待老人的新聞常見于報(bào)端。所以，借鑒日本的成熟經(jīng)驗(yàn)，制定《防止虐待老年人法》這樣的專門法律亦有其必要。

（二）政策性文件居多，法治化程度低

老齡問題是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問題，縱觀一些發(fā)達(dá)國家應(yīng)對(duì)人口老齡化過程中的問題，可以發(fā)現(xiàn)老齡問題影響到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、制度等各方面，需要采取綜合性措施來應(yīng)對(duì)。近年來，中國政府也出臺(tái)了一些相關(guān)的養(yǎng)老服務(wù)法規(guī)、政策，我國的養(yǎng)老服務(wù)政策體系從無到有，正經(jīng)歷著逐步完善的過程?！蛾P(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見的通知》《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計(jì)劃綱要（2001-2005年）》《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃（2006-2010年）》《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》等一批老齡政策綱領(lǐng)文件的頒布，標(biāo)志著中國老齡工作進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)可知，我國老齡相關(guān)法律規(guī)定中專門法律只有一部《老年人權(quán)益保障法》，行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件多達(dá)幾百件。除此之外，還有國務(wù)院及其部委以及地方政府制定的法律、規(guī)范性文件及規(guī)章等。這些規(guī)范性文件多以通知、指導(dǎo)意見等形式存在，涵蓋了養(yǎng)老服務(wù)的各個(gè)方面。但是，這些多以通知、命令、意見等形式出現(xiàn)的文件大多帶有政策的特征，不具有法律約束力，立法層次低，沒有上升到法律的高度，缺乏權(quán)威性。

（三）國家與地方政府責(zé)任劃分不明確

政府作為國家理念的實(shí)施者，法律中也應(yīng)規(guī)定政府的義務(wù)。在我國，一般都是地方政府依據(jù)國家層面的法律制定實(shí)施細(xì)則，但由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性和老齡化程度不一，導(dǎo)致有些政策未能有效的貫徹執(zhí)行，沒有以法律具體規(guī)定國家與地方政府的責(zé)任，很難調(diào)動(dòng)地方政府參與養(yǎng)老服務(wù)的積極性，法律的執(zhí)行力也會(huì)大打折扣。

二、日本養(yǎng)老服務(wù)法律建設(shè)經(jīng)驗(yàn)借鑒

規(guī)范的法律保障是養(yǎng)老服務(wù)能夠持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。在現(xiàn)代法治社會(huì)，立法是一切社會(huì)活動(dòng)順利進(jìn)行的前提和保障。制定和完善養(yǎng)老服務(wù)法律法規(guī)，建立健全養(yǎng)老服務(wù)法律體系，提高養(yǎng)老服務(wù)的權(quán)威和社會(huì)地位，才能更好的維護(hù)養(yǎng)老服務(wù)各方主體的合法權(quán)益，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量從事養(yǎng)老服務(wù)的積極性，保證養(yǎng)老服務(wù)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下順利進(jìn)行。日本老齡法律體系相比中國則比較完善健全，很多寶貴經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒和參考。

（一）推進(jìn)并完善養(yǎng)老服務(wù)專門立法

目前，世界有100多個(gè)國家的法律中都有涉及老年人合法權(quán)益保障的內(nèi)容，尤其是從國外發(fā)達(dá)國家的立法實(shí)踐看，老年人權(quán)益保障政策法規(guī)體系存在兩種模式：

第一種是設(shè)有專門針對(duì)老年人的單獨(dú)立法，將對(duì)老年人權(quán)益保護(hù)的條款分散在許多相關(guān)法律中的立法保障模式，而絕大多數(shù)國家都采用了這種模式。在這種模式下的老年人法律保護(hù)大部分是從屬于社會(huì)保障和社會(huì)福利制度當(dāng)中。

第二種是專門的老年人立法保障模式，采取這種模式的國家和地區(qū)并不多，但大多是發(fā)達(dá)國家，？譺？訛而日本就屬于這種模式。

日本政府把老齡工作納入社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，并以立法作保證。1929年，日本政府制定了《救護(hù)法》，該法被認(rèn)為是日本近代低保制度建立的標(biāo)志，以從事勞動(dòng)有困難者為救護(hù)對(duì)象。1946年，日本政府頒布實(shí)施了《生活保護(hù)法》（舊法），并先后于1950年、2013年進(jìn)行修訂。新生活保護(hù)法的實(shí)施是日本低保法律體系成熟與完善的重要標(biāo)志。二戰(zhàn)后，隨著經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)發(fā)展和人口老齡化的日益嚴(yán)峻，日本老年人的福利法律保障體系逐步展開?！秶衲杲鸱ā贰独先烁＠ā贰独先吮＝》ā愤@3部法律類似3根支柱，撐起了日本老人福利保障體系。？譻？訛3部法律為老年人的經(jīng)濟(jì)收入、社會(huì)福利、醫(yī)療保健等方面提供了有力的制度保證。1961年，日本實(shí)施《國民年金法》，養(yǎng)老金政策實(shí)行為老年人退休后的生活提供了制度性保障。1963年制定并實(shí)施《老年人福利法》，這是日本第一部關(guān)于老年人福利的法律。1982年，《老年人保健法》對(duì)老年人醫(yī)療、醫(yī)療以外的保健事業(yè)作出了規(guī)定。此后，日本政府又出臺(tái)了一系列老年人福利政策及法律，例如《新老年人保健福利十年戰(zhàn)略》（1994年）、《高齡社會(huì)對(duì)策法》（1995年）、《長期護(hù)理保險(xiǎn)法》（1997年）、《無障礙交通法》（2000年）、《老年人醫(yī)療法》（2008年）等，使老年人的養(yǎng)老、護(hù)理、保健等政策逐步完善并體系化。

（二）正確處理政策和法律的關(guān)系

我國只有一部專門涉老法律，其他均以國務(wù)院及相關(guān)部委頒布的大量行政法規(guī)、部門規(guī)章等為主。另外，地方政府也根據(jù)國家層面的相關(guān)文件指示精神，出臺(tái)了地方性法規(guī)、規(guī)章等。通過上述對(duì)涉老法律法規(guī)及相關(guān)文件的數(shù)量對(duì)比，不難發(fā)現(xiàn)，政策在老齡法律建設(shè)中還是發(fā)揮著實(shí)際的功能，實(shí)踐中政策文件由于不具有法律的權(quán)威性，容易出現(xiàn)執(zhí)行不力的弊端。借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)該正確處理好法律與政策的關(guān)系，保持法律與政策的一致性。如日本政府制定的《老年人保健福利推進(jìn)十年戰(zhàn)略》《新老年人保健福利十年戰(zhàn)略》《高齡社會(huì)對(duì)策大綱》等在深化落實(shí)日本養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)法律方面都發(fā)揮了非常重要的作用。

（三）明確國家與地方政府的責(zé)任

日本養(yǎng)老服務(wù)法律法規(guī)中值得我們借鑒的一點(diǎn)是，法律中一般會(huì)明確規(guī)定國家和地方政府的義務(wù)。早在1963年，日本政府便頒布了被認(rèn)為是世界上第一部專門以老年人為立法保護(hù)對(duì)象而制定的法律——《老年人福利法》。該法曾于1986年、1989年、1990年3次重新修訂，都明確規(guī)定了國家和地方政府在老年人福利事業(yè)中的責(zé)任和職權(quán)。其中，1963年的《老年人福利法》共分為6章，在總則第四條中明確規(guī)定，國家和地方公共團(tuán)體有增進(jìn)老年福利的義務(wù)。而且，在第五條第四款、第六條第二款中都詳細(xì)規(guī)定了市、町、村以及都道府縣在協(xié)助法律實(shí)施過程中的義務(wù)，一定程度上調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性，政策執(zhí)行效果也顯著加強(qiáng)。

養(yǎng)老服務(wù)法律法規(guī)與一個(gè)國家的政治體制、歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與程度等因素密切相關(guān)。日本養(yǎng)老服務(wù)法律建設(shè)為我們提供了很多有益的借鑒，但是，我國養(yǎng)老服務(wù)法律的制定又不能盲目照搬日本模式，需把本國國情和具體實(shí)踐相結(jié)合，體現(xiàn)中國自己的特色。同時(shí)，我們?cè)谖∪毡境晒?jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也應(yīng)注意到其養(yǎng)老服務(wù)法律法規(guī)制定和執(zhí)行中遇到的問題與不足，吸取教訓(xùn)，在實(shí)踐中不斷探索建立適合中國的養(yǎng)老服務(wù)法律法規(guī)體系。

注 釋：

？譹？訛張媛.我國人口老齡化加速已成重大戰(zhàn)略問題 老齡法律政策配套進(jìn)展緩慢[N].法制日?qǐng)?bào)，2015-10-28.

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（責(zé)任編輯 孫國軍）