引言

食品是人類生存的基本物質基礎。食品安全一頭關乎產(chǎn)業(yè)，一頭牽著民心，擁有最為廣泛的利益相關者。習近平總書記強調，民生與安全聯(lián)系在一起就是最大的政治。能不能在食品安全上給老百姓一個滿意的交代，是對我們執(zhí)政能力的重大考驗[1]。食品安全已成為重大基本民生問題、重大經(jīng)濟問題和重大政治問題[2]。當前中國食品安全形勢依然嚴峻，保障食品安全仍面臨艱巨任務?；仡櫤褪崂硇轮袊闪⒁詠硎称钒踩w制和機構變遷，是重要的理論命題，更有助于探索大國食品安全治理之道。

食品的屬性包括數(shù)量、種類、質量、營養(yǎng)、口味等要素。相應地，食品安全綜合概念體系包括糧食數(shù)量安全、食品質量安全和食物營養(yǎng)安全三個層次[3]。三類安全彼此關聯(lián)且相互影響，分別扮演基礎、樞紐和目標的角色[4]，人們通常所說的食品安全是指食品質量安全。根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》規(guī)定，食品安全是指食品無毒、無害，符合應當有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。

一、改革開放前中國食品衛(wèi)生管理（1949-1978年）

中國政府對食品安全的管理肇始于建國初期。1949年11月1日，中央政府成立衛(wèi)生部，同年長春鐵路局成立了中國最早的衛(wèi)生防疫站。1953年1月，政務院決定在全國范圍內(nèi)建立衛(wèi)生防疫站，地方各級衛(wèi)生部門在防疫站內(nèi)設置食品衛(wèi)生科（組），具體從事食品衛(wèi)生監(jiān)督管理工作。衛(wèi)生行政部門通過發(fā)布糧、油、肉、蛋、酒、乳等大宗消費食品衛(wèi)生標準和開展衛(wèi)生監(jiān)督，旨在防止食物中毒和腸道傳染病等突出問題。比如1953年衛(wèi)生部頒布的《清涼飲食物管理暫行辦法》是新中國成立后我國第一個食品衛(wèi)生法規(guī)，扭轉了因冷飲不衛(wèi)生引起食物中毒和腸道疾病暴發(fā)的狀況；1957年衛(wèi)生部轉發(fā)天津市衛(wèi)生局關于醬油中砷含量每公斤不超過1毫克的限量規(guī)定；1960年國務院轉發(fā)國家科委、衛(wèi)生部、輕工業(yè)部等制定的《食用合成染料管理辦法》，規(guī)定了只允許使用的五種合成色素及其用量，化工部還指定了專門生產(chǎn)廠家，糾正了當時濫用有毒、有致癌風險色素的現(xiàn)象。然而當時食品工作的首要任務是解決人民群眾溫飽問題，食品供不應求、憑票供應，其數(shù)量充足比質量安全重要。各級政府通過牢牢掌握食品工業(yè)，把保障食品供應作為一項政治任務來抓。食品企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營基本處于政府的直接管控之下，政企合一的特征十分明顯[5]。

1953-1978年，中國食品工業(yè)總產(chǎn)值年均遞增6.8%[6]。與之相適應，政府在食品領域的機構和職能逐步擴大和細化，衛(wèi)生部會同相關行業(yè)主管部門共同管理食品衛(wèi)生，確立了食品行業(yè)部門與衛(wèi)生部門“雙頭共管”的模式。1956年政府機構改革后，輕工、商業(yè)、內(nèi)貿(mào)、化工等行業(yè)主管部門紛紛建立保證本系統(tǒng)產(chǎn)品合格出廠銷售的食品衛(wèi)生檢驗和管理機構。國務院于1965年8月轉批了衛(wèi)生部、商業(yè)部等五部委制定的《食品衛(wèi)生管理試行條例》，食品衛(wèi)生標準的貫徹執(zhí)行、食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的衛(wèi)生管理都由其行業(yè)主管部門負責，具體是通過思想教育、質量競賽、群眾運動、行政處分等“指令加管控”（command and control）的內(nèi)部管理方式約束企業(yè)行為。衛(wèi)生部門在整個體制中處于從屬地位，其無權處理不符合要求的企業(yè)，實際上只起到技術指導作用。好在計劃時代的企業(yè)缺乏獨立經(jīng)濟訴求，為追求利潤而違規(guī)造假、偷工減料的情況并不嚴重，假冒仿冒現(xiàn)象也十分少見。食品衛(wèi)生問題主要是由工藝、設備、企業(yè)內(nèi)部管理水平不高等因素導致的，屬于生產(chǎn)力不發(fā)達狀況下的“前市場”風險。

二、混合過渡體制（1979-1993年）

（一）改革開放初期食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展和食品衛(wèi)生問題

黨的十一屆三中全會提出把全黨和國家的工作重點轉移到經(jīng)濟建設上來。食品生產(chǎn)、經(jīng)營、餐飲服務行業(yè)具有門檻低、投資少、需求大、見效快等特點，迅速吸引了大批勞動力。盡管國有食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)仍占主導地位，私營、合資、合作、獨資、個體等不同所有制形式的生產(chǎn)經(jīng)營者大量涌現(xiàn)，其行為模式也發(fā)生深刻變革。例如在計劃經(jīng)濟時期，政府通過定點生產(chǎn)控制食品添加劑、食品包裝材料質量。隨著統(tǒng)購統(tǒng)銷模式逐步退出，產(chǎn)品只要符合國家衛(wèi)生標準就可以出廠流通。競爭機制激發(fā)了市場主體積極性，供需基本平衡，而人民群眾對食品的需求也開始從溫飽向多樣化轉變。1979-1984年，中國食品工業(yè)總產(chǎn)值以每年9.3%的較高速度遞增[7]。

經(jīng)濟基礎的變化迫切要求改革經(jīng)濟體制管理模式。經(jīng)國務院批準同意，衛(wèi)生部于1978年牽頭會同其他有關部委組成“全國食品衛(wèi)生領導小組”，組織對農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖、食品生產(chǎn)經(jīng)營和進出口等環(huán)節(jié)的食品污染開展治理，具體包括農(nóng)藥、疫病牲畜肉、工業(yè)三廢、霉變等。應當承認，改革開放初期的食品衛(wèi)生監(jiān)督工作取得明顯進展，1982年食品衛(wèi)生監(jiān)測合格率達到61.5%，其中冷飲食品的合格率從計劃時代的40%左右提高到90%以上，醬油的合格率從20%提高到80%左右。

然而《食品衛(wèi)生管理試行條例》和 1979年頒布的《食品衛(wèi)生管理條例》只將全民和集體所有制企業(yè)列為食品衛(wèi)生監(jiān)督管理對象，導致大量食品生產(chǎn)經(jīng)營者處于法規(guī)范圍之外。從這個意義上說，食品衛(wèi)生監(jiān)督制度已經(jīng)滯后于經(jīng)濟形勢，進而制約了食品產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。同時，隨著經(jīng)濟體制改革推進和市場不斷擴張，食品產(chǎn)業(yè)規(guī)模、技術手段、產(chǎn)銷行為日趨復雜。搞活經(jīng)濟的政策提供了致富環(huán)境，各類所有制經(jīng)濟企業(yè)追求商業(yè)利潤的動機日益強烈，誘發(fā)變通、逃避、對抗監(jiān)督執(zhí)法的機會主義行為，甚至采取非法手段牟取暴利。在市場擴張和管理滯后的雙重因素影響下，這一時期除了“前市場”風險因素，食品領域出現(xiàn)了因市場競爭和利益驅動引發(fā)的人為質量安全風險，惡性中毒事故不斷發(fā)生。

例如一些食品企業(yè)削弱食品衛(wèi)生管理體系甚或干脆撤銷檢驗人員，有的企業(yè)雖有形式上的出廠出售檢驗，但長官意志替代真實檢驗結果，不合格產(chǎn)品照樣能夠過關，食品衛(wèi)生管理失控。許多城鄉(xiāng)農(nóng)貿(mào)市場布局混亂，面積狹小，缺乏食具消毒、上下水設施、防塵防蠅等基本設備，從業(yè)人員無衛(wèi)生許可證和健康合格證。上海、遼寧等地產(chǎn)牛奶的加水率超過44.7%，還有些地方出現(xiàn)在牛奶中加洗衣粉、甲醛，在西瓜中注射色素和糖精等非法添加現(xiàn)象。有不法分子將病死畜禽甚至患狂犬病死亡的狗肉加工出售，造成不良后果；因食用霉變糧食、甘蔗造成兒童中毒、終生殘疾和死亡的事件遍及全國8個省份；用甲醇兌酒致人中毒、失明甚至死亡的惡性事件也時有發(fā)生[8]。

（二）食品衛(wèi)生管理初步法制化

在總結30多年食品衛(wèi)生工作經(jīng)驗基礎上，1982年11月19日，第五屆全國人大常委會第二十五次會議審議通過了《中華人民共和國食品衛(wèi)生法（試行）》（以下簡稱《試行法》）。這是中國食品衛(wèi)生領域的第一部法律，其篇章結構總體完備，內(nèi)容體系較為完整。該法對食品、食品添加劑、食品容器、包裝材料、食品用工具、設備等方面衛(wèi)生要求，食品衛(wèi)生標準和管理辦法的制定，食品衛(wèi)生許可、管理和監(jiān)督，從業(yè)人員健康檢查以及法律責任等方面都做了翔實規(guī)定。初步搭建起現(xiàn)代食品衛(wèi)生法制的基本框架。

《試行法》規(guī)定國家實行食品衛(wèi)生監(jiān)督制度，改變了各級政府非常設機構──食品衛(wèi)生領導小組負責食品衛(wèi)生監(jiān)督管理的格局，明確各級衛(wèi)生行政部門領導食品衛(wèi)生工作及其執(zhí)法主體地位。鑒于計劃經(jīng)濟體制依然存續(xù)，法律并未改變衛(wèi)生部門與行業(yè)部門分工協(xié)作的管理體制，其中衛(wèi)生部門負責食品衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法，行業(yè)主管部門側重企業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)范管理，包括如下特征：首先，縣級以上衛(wèi)生防疫站或衛(wèi)生監(jiān)督檢驗所負責轄區(qū)內(nèi)食品衛(wèi)生監(jiān)督工作。其次，政企合一特征顯著的鐵道、交通、廠礦等部門和單位，其衛(wèi)生防疫站在管轄范圍內(nèi)執(zhí)行食品衛(wèi)生監(jiān)督機構職責，同時接受所在地食品衛(wèi)生監(jiān)督機構業(yè)務指導。再次，城鄉(xiāng)集市貿(mào)易的食品衛(wèi)生管理工作和一般食品衛(wèi)生檢查工作由1978年恢復的工商行政管理部門負責；其食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗工作由食品衛(wèi)生監(jiān)督機構負責；而畜禽獸醫(yī)衛(wèi)生檢驗工作由農(nóng)牧漁業(yè)部門負責。還有，進口食品由當時隸屬衛(wèi)生部門的國境食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗機構負責，出口食品則由國家進出口商品檢驗部門進行衛(wèi)生監(jiān)督檢驗。最后，食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的主管部門負責本系統(tǒng)的食品衛(wèi)生工作，并檢查法律執(zhí)行情況，主管部門和食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)必須建立健全本系統(tǒng)、本單位的食品衛(wèi)生管理、檢驗機構或者配備專職或兼職食品衛(wèi)生管理人員。

（三）傳統(tǒng)和現(xiàn)代交織的食品衛(wèi)生管理手段

伴隨產(chǎn)業(yè)基礎和管理體制變化，行政指令、教育勸說等傳統(tǒng)行政干預手段效果明顯下降，食品衛(wèi)生監(jiān)督的政策工具亟待豐富。政府逐步引入法規(guī)標準、市場獎懲、司法裁判等新方式，提升監(jiān)督管理績效。1981年，衛(wèi)生部成立食品衛(wèi)生標準技術分委員會，并委托中國醫(yī)學科學院衛(wèi)生研究所（國家食品安全風險評估中心前身）制定了食品衛(wèi)生標準研發(fā)五年規(guī)劃，發(fā)布了調味品、食品添加劑、包裝材料等80多項標準，包括產(chǎn)品標準、限量標準以及微生物和理化檢驗方法標準。1984年，我國正式成為國際食品法典委員會成員，積極參與國際食品標準制定。與此同時，衛(wèi)生部門開始利用市場機制引導企業(yè)注重食品衛(wèi)生。如廣東省韶關市衛(wèi)生防疫站為促進企業(yè)內(nèi)部管理，對食品企業(yè)實行衛(wèi)生等級申報評審制度，共分為五等。評審結果向全市通報，對食品衛(wèi)生三級單位實施限期改進，對四級單位責令停業(yè)整頓。又如山東等省市組織了食品衛(wèi)生質量萬里行，在“3·15國際消費者權益日”前后對企業(yè)產(chǎn)品質量進行抽檢，并曝光不合格產(chǎn)品，倒逼企業(yè)與衛(wèi)生部門合作改進工作[9]。另一個重大變化是1988年衛(wèi)生部、國家物價局、財政部聯(lián)合頒布的《全國衛(wèi)生防疫防治機構收費暫行辦法》，國家事業(yè)經(jīng)費補助相對減少，有償服務成為食品衛(wèi)生監(jiān)督機構的重要經(jīng)濟來源。于是食品衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)測工作由純公益性轉變?yōu)橄M者與國家共同承擔，由此還明確劃分了各級監(jiān)管事權。

商品經(jīng)濟無疑為食品衛(wèi)生監(jiān)督管理注入了新的活力，《試行法》的實施更是對改善中國食品衛(wèi)生狀況和促進食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。全社會食品衛(wèi)生法律意識大大提高，食品衛(wèi)生知識逐步得到普及，食品衛(wèi)生監(jiān)測合格率由1982年的61.5%上升到1994年的82.3%。1990年全國食品工業(yè)企業(yè)單位數(shù)達到75 362個，職工484.6萬人，食品工業(yè)總產(chǎn)值為1447.7億元，利稅總額406.91億元，位居全部工業(yè)部門第三位[10]?？梢姡徽撌菑慕?jīng)濟社會背景、管理體制還是政策工具等方面看，改革開放初期的食品衛(wèi)生都帶有濃厚的混合過渡色彩，這是一種徘徊于溫飽與吃好、計劃經(jīng)濟與商品經(jīng)濟、政企合一與政企分離、行業(yè)管理與外部監(jiān)督、傳統(tǒng)管控與現(xiàn)代監(jiān)管之間的獨特現(xiàn)象。

三、全面外部監(jiān)督體制（1994-2002年）

（一）市場經(jīng)濟下食品產(chǎn)業(yè)格局和監(jiān)管理念

1992年10月，黨的十四大確立了社會主義市場經(jīng)濟體制，提出“實行政企分開，逐步擴大企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權”。在這一背景下，1993年國務院機構改革撤銷輕工業(yè)部，成立中國輕工總會。至此，食品企業(yè)正式與輕工業(yè)主管部門分離，延續(xù)了40多年的政企合一體制被打破。之后，各類市場主體發(fā)展食品產(chǎn)業(yè)的積極性被激發(fā)，食品產(chǎn)業(yè)獲得前所未有的發(fā)展。2000年規(guī)模以上食品企業(yè)固定資產(chǎn)投資為5103.7億元，是1980年的30多倍。隨著產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴大，食品市場轉變?yōu)橘I方市場，產(chǎn)品競爭日趨激烈，消費者選擇范圍變大。與之相伴的是食品生產(chǎn)經(jīng)營方式發(fā)生變化，國有企業(yè)數(shù)量減少，其他所有制企業(yè)數(shù)量大幅增加，規(guī)模持續(xù)擴大，新型食品、保健食品大量涌現(xiàn)。食品衛(wèi)生與改革開放、對外貿(mào)易、經(jīng)濟社會發(fā)展等核心政策議題的關系越來越緊密，食品衛(wèi)生狀況亟須與人民群眾日益改善的生活水平相適應。

在日益激烈的市場競爭中，食品行業(yè)主管部門基本摒棄統(tǒng)購統(tǒng)銷、逐級調撥的舊模式，紛紛下放管理權限。這樣一方面有助于增強食品企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權和靈活性，另一方面也放松了對企業(yè)在食品衛(wèi)生管理方面的要求。個別部門從局部利益出發(fā)，非但沒有認真履行《試行法》規(guī)定的食品衛(wèi)生管理義務，甚至還阻撓食品衛(wèi)生監(jiān)督部門正常執(zhí)法。類似地，一些地方出于“發(fā)展型地方主義”爭相上馬食品生產(chǎn)企業(yè)和批發(fā)市場，在20世紀90年代初形成“麻雀雖小五臟俱全”的區(qū)域性食品產(chǎn)業(yè)布局，擾亂了市場秩序。部門和地方在發(fā)展經(jīng)濟與保障食品衛(wèi)生的政策目標之間產(chǎn)生沖突，保護主義越演越烈。這一時期中國食品安全主要問題已經(jīng)從“前市場”風險轉變?yōu)榻?jīng)濟利益驅動的人為安全質量風險。

面對嚴峻現(xiàn)實，國家采取一系列舉措打擊地方保護、糾正市場失靈并促進競爭[11]。1993年年底黨的十四屆三中全會首次提出“改善和加強對市場的管理和監(jiān)督，建立正常的市場進入、市場競爭和市場交易秩序，保證公平交易、平等競爭，保護經(jīng)營者和消費者的合法權益”。國家層面對食品衛(wèi)生的重視程度也不斷提升，集中體現(xiàn)在重要文件和報告中關于食品衛(wèi)生的表述。1995年3月，國務院總理李鵬在政府工作報告中提出“依法加強對藥品、食品和社會公共衛(wèi)生的監(jiān)督和管理”；1997年，國務院政府工作報告更是強調“嚴格食品以及社會公共衛(wèi)生的監(jiān)督管理”。1997年1月，中共中央、國務院聯(lián)合發(fā)布《關于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》，將食品衛(wèi)生作為“五大公共衛(wèi)生”之首，強調“認真做好食品衛(wèi)生、環(huán)境衛(wèi)生、職業(yè)衛(wèi)生、放射衛(wèi)生和學校衛(wèi)生工作”。

（二）《食品衛(wèi)生法》的內(nèi)容和意義

宏觀背景的深刻變化，為頒布施行十多年的《試行法》正式實施提供了良好契機。在當時國務院法制局和衛(wèi)生部的大力推動下，第八屆全國人大常委會第十六次會議于1995年10月30日審議通過了《食品衛(wèi)生法》，標志著中國食品衛(wèi)生管理工作正式進入法制化階段。該法繼承了《試行法》的總體框架、主要制度和條款內(nèi)容，增加了保健食品相關規(guī)定，細化了行政處罰條款，強化了對街頭食品和進口食品的管理。

《食品衛(wèi)生法》再次明確國家實行食品衛(wèi)生監(jiān)督制度，廢除原有政企合一體制下的行業(yè)部門食品衛(wèi)生管理職權，確定了衛(wèi)生行政部門作為食品衛(wèi)生執(zhí)法主體的地位。衛(wèi)生部具體行使十項職能：制定食品衛(wèi)生監(jiān)督管理規(guī)章；制定衛(wèi)生標準及檢驗規(guī)程；審批保健食品；進口食品、食品用具、設備的監(jiān)督檢驗和衛(wèi)生標準審批；衛(wèi)生許可證審批發(fā)證；新資源食品及食品添加劑等新產(chǎn)品審批；食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的新、改、擴建工程項目的設計審查和工程驗收；日常的食品衛(wèi)生監(jiān)督檢查、檢驗；對造成食物中毒事故的食品生產(chǎn)經(jīng)營者采取臨時控制措施；實施行政處罰。同時，國務院有關部門在各自職責范圍內(nèi)負責食品衛(wèi)生管理工作。例如，農(nóng)業(yè)部門負責種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)監(jiān)管，鐵道、交通部門和軍隊系統(tǒng)設立的食品衛(wèi)生監(jiān)督機構負責本行業(yè)內(nèi)部的食品衛(wèi)生監(jiān)督。政府通過建立有權威的外部食品衛(wèi)生執(zhí)法和監(jiān)督機構，在絕大部分領域取代行業(yè)內(nèi)部食品衛(wèi)生管理，將監(jiān)管者與監(jiān)管對象都納入法制框架。盡管具體機構設置和職權劃分存在差異，管理主體都已經(jīng)轉變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟條件下的第三方獨立監(jiān)督機構，從而確立了食品衛(wèi)生全面外部監(jiān)督體制。

新管理體制助推了縣、地（市）、省、國家四級食品衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督體系和技術支撐體系不斷完善，全國共有衛(wèi)生監(jiān)督員約10萬人和衛(wèi)生專業(yè)技術人員約20萬人從事食品衛(wèi)生許可、監(jiān)督檢查、衛(wèi)生檢驗監(jiān)測、食物中毒事故處置和食源性疾病防控工作[12]。1997年3月，衛(wèi)生部頒布了更為細化的《食品衛(wèi)生監(jiān)督程序》，進一步加強食品衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，嚴格食品生產(chǎn)經(jīng)營衛(wèi)生準入制度，規(guī)范食品添加劑、新資源食品和保健食品等產(chǎn)品的行政許可，連續(xù)組織開展全國范圍的監(jiān)督抽檢和專項整治，查處了大量社會反響強烈的食品衛(wèi)生案件。

（三）新型政策工具興起和“食品安全”理念提出

與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應，傳統(tǒng)行政干預手段基本退出歷史舞臺，衛(wèi)生部門繼續(xù)強化國家立法、技術標準、行政執(zhí)法等工作，同時質量認證、風險監(jiān)測、科普宣傳等新型監(jiān)管工具也初現(xiàn)端倪。一是制定了90余部《食品衛(wèi)生法》配套規(guī)章，涉及食品、食品原料、食品包裝材料、容器、食品衛(wèi)生監(jiān)督處罰等方面。各地也制定實施了一批地方配套法規(guī)，初步形成了符合國情、層次分明的食品衛(wèi)生法規(guī)體系。二是標準體系建設走上法制軌道。至1998年底制定并頒布食品衛(wèi)生國家標準236項、標準檢驗方法227項、行業(yè)標準18項，基本形成一個由基礎標準、產(chǎn)品標準、行為標準和檢驗方法標準組成的國家食品衛(wèi)生標準體系[13]。三是吸收國外先進經(jīng)驗并結合中國實際，于2003年制定實施了“食品安全行動計劃”。具體包括推行食品衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理制度、良好生產(chǎn)規(guī)范（GMP）管理和危險分析關鍵控制點技術（HACCP）管理體系，建立食品污染物和食源性疾病監(jiān)測網(wǎng)，開展危險性評估。四是廣泛開展食品衛(wèi)生宣傳教育，從1996年開始連續(xù)11年開展“全國食品衛(wèi)生法宣傳周”活動，定期向社會公布食品衛(wèi)生信息和食物中毒情況，發(fā)動公眾參與食品衛(wèi)生社會監(jiān)督。

食品衛(wèi)生（food hygiene）是指食品無毒、無害并符合應當有的營養(yǎng)要求，目的是防止食品污染和有害因素對人體的危害，不包括種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)。隨著中國食品產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展和市場不斷擴張，側重事后消費環(huán)節(jié)的食品衛(wèi)生管理已不適應監(jiān)管對象的復雜化，理想的監(jiān)管鏈條必須覆蓋事前、事中、事后環(huán)節(jié)。2000年，世界衛(wèi)生大會通過了《食品安全決議》，制定了全球食品安全戰(zhàn)略，將食品安全列為公共衛(wèi)生的優(yōu)先領域，并要求成員國制定相應的行動計劃，最大程度減少食源性疾病對公眾健康的威脅。包括中國在內(nèi)的許多國家據(jù)此采取行動，加強了食品安全工作[14]。食品安全（food safety）包括食品表面衛(wèi)生、質量性狀、內(nèi)在營養(yǎng)等內(nèi)容，能夠涵蓋農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖、農(nóng)副產(chǎn)品加工、食品工業(yè)、食品流通銷售以及餐飲服務整個產(chǎn)業(yè)鏈條。從食品衛(wèi)生向食品安全的轉變，是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然結果。

理念層面的變化反映為監(jiān)管體制改革。1998年國務院機構改革旨在大幅精簡政府機構和人員，即便在這樣的形勢下，國家依然加強了有關部門的食品安全監(jiān)管職能。改革后，國家技術監(jiān)督局更名為國家質量技術監(jiān)督局，開始承擔原屬衛(wèi)生部的食品衛(wèi)生國家標準審批和發(fā)布職能以及國家糧食局研究制訂糧油質量標準、制訂糧油檢測制度和辦法的職能。同年，原國家進出口商品檢驗局、原農(nóng)業(yè)部動植物檢疫局和原衛(wèi)生部衛(wèi)生檢疫局“三檢合一”，組建國家出入境檢驗檢疫局，統(tǒng)一負責全國進出口食品管理。2001年4月，國家工商行政管理局升格為正部級的國家工商行政管理總局，除繼續(xù)負責城鄉(xiāng)集市貿(mào)易食品衛(wèi)生管理外，還開始承擔原屬質量技術監(jiān)督部門的流通領域食品質量監(jiān)督管理職能。2001年原國家技術監(jiān)督局和國家出入境檢驗檢疫局合并，組建正部級的國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局。為打破長期存在的地方保護，工商、質監(jiān)和后來的食藥監(jiān)管都實行省以下垂直管理體制，在機構設置及管理、財務經(jīng)費管理、編制及干部管理等方面區(qū)別于一般政府機構。與此同時，農(nóng)業(yè)部門依然負責種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)初級農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管。至此，中國食品安全監(jiān)管部門按職能合并完成，為后來的分段監(jiān)管體制奠定了基礎。

《食品衛(wèi)生法》的頒布施行以及新監(jiān)管理念和體制的構建，有效促進了中國食品工業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展，食品衛(wèi)生和質量安全水平有了顯著提高，嚴重危害人體健康的霍亂、痢疾、傷寒等食源性傳染病得到有效控制。根據(jù)歷年《中國衛(wèi)生年鑒》《中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)，2004年中國食品衛(wèi)生監(jiān)測合格率為90.13%，比1995年的83.1%高出7個百分點，比1982年的61.5%高出29個百分點。與此同時，全國食物中毒發(fā)生次數(shù)從1992年的1405起下降至1997年的522起，到2003年低至379起；食物中毒人數(shù)由1990年的47 367人降至1997年的13 567人，整體都呈現(xiàn)下降趨勢。

四、科學監(jiān)管體制（2003-2011年）

（一）“入世”給食品領域帶來的影響

2001年11月10日，世界貿(mào)易組織第四屆部長級會議在卡塔爾首都多哈以全體協(xié)商一致的方式，審議并通過了中國加入世貿(mào)組織的決定?！叭胧馈苯o中國食品安全帶來兩大深刻變化：其一，進口食品大量進入國內(nèi)市場，知識產(chǎn)權、政策性貿(mào)易壁壘等風險不斷增加，消費者食品安全意識也逐步提高，中國食品產(chǎn)業(yè)面臨大分化、大重組；第二，隨著中國食品大量出口到國外，食品安全政策議題不再局限于國內(nèi)和市場層面，而是升級到跨國貿(mào)易乃至外交關系高度，從而具有政治意義。

經(jīng)過多年發(fā)展，中國食品工業(yè)整體面貌發(fā)生了歷史性巨變，食品行業(yè)的生產(chǎn)力得到了極大解放和發(fā)展，形成了門類齊全的生產(chǎn)體系和較為完整的產(chǎn)業(yè)鏈。從食品供應短缺到世界食品工業(yè)生產(chǎn)大國，從半封閉狀態(tài)到全方位多層次寬領域的對外開放，競爭力和綜合實力顯著增強。2007年中國食品工業(yè)總產(chǎn)值32 665.8億元，實現(xiàn)利稅5482億元，其中利潤2355億元，分別比效益較好的1983年增長34倍和45倍。其中大米、小麥粉、食用植物油、鮮冷藏凍肉、餅干、果汁及果汁飲料、啤酒、方便面等產(chǎn)品產(chǎn)量已位居世界第一或世界前列[15]。

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，民眾利益訴求日益增長，商品和服務供給已不再是簡單的有和無、多和少的問題，而是優(yōu)和劣、好和壞的差異。表現(xiàn)在食品領域，消費者不僅要求吃飽，還期待更多質量安全且營養(yǎng)豐富的食品，以提高生活質量。令人遺憾的是，這一時期接連爆發(fā)具有系統(tǒng)性、全局性特征的食品安全事件。2003 年安徽阜陽“劣質奶粉事件”充分暴露出監(jiān)管缺失與部門間缺乏協(xié)調等問題。面對類似惡性事件，國家對食品領域的關切日益提升，不再單純關注市場秩序，而是擴展到產(chǎn)業(yè)基礎、公眾健康、社會穩(wěn)定等綜合因素。這種轉變同樣充分體現(xiàn)在歷年政府工作報告中有關食品安全的表述，從2001年的“建立食品安全和質量標準與檢測體系”，到2002年朱镕基總理強調“狠狠打擊嚴重危害人民生命健康的食品等方面的制假售假行為”，直至2004年的“重點是繼續(xù)抓好直接關系人民群眾身體健康和生命安全的食品、藥品等方面的專項整治”。與20世紀90年代相比，其概念和基調已發(fā)生本質變化，也成為催生食品安全分段監(jiān)管體制的重要誘因。

（二）“綜合協(xié)調、分段監(jiān)管”模式及其挑戰(zhàn)

為加強部門間食品安全綜合協(xié)調，2003年國務院機構改革在原國家藥品監(jiān)督管理局基礎上組建國家食品藥品監(jiān)督管理局，負責食品安全綜合監(jiān)督、組織協(xié)調和組織查處重大事故，同時還承擔保健食品審批許可職能。2004年9月，國務院印發(fā)《關于進一步加強食品安全工作的決定》（國發(fā)〔2004〕23號），按照一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門負責的原則，采取“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的方式，明確了食品安全監(jiān)管的部門和職能。其中，農(nóng)業(yè)部門負責初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質檢部門負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管；工商部門負責食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生部門負責餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負責對食品安全的綜合監(jiān)督。從而確立了綜合協(xié)調與分段監(jiān)管相結合的體制。該決定同時明確提出，地方各級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)食品安全負總責，統(tǒng)一領導和協(xié)調本地區(qū)的食品安全監(jiān)管和整治工作，建立健全食品安全組織協(xié)調機制。作為具體工作，由質檢總局牽頭、會同有關部門建立健全食品安全標準和檢驗檢測體系，同時加強基層執(zhí)法隊伍建設，由食品藥品監(jiān)管局牽頭加快食品安全信用體系和信息化建設。

中央編辦于2004年12月印發(fā)《關于進一步明確食品安全監(jiān)管部門職責分工有關問題的通知》（中央編辦發(fā)〔2004〕35號），細化了相關部門在食品生產(chǎn)加工、流通和消費環(huán)節(jié)的職責分工：質檢部門負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)質量衛(wèi)生的日常監(jiān)管，實行生產(chǎn)許可、強制檢驗等食品質量安全市場準入制度，查處生產(chǎn)、制造不合格食品及其他質量違法行為，將生產(chǎn)許可證發(fā)放、吊銷、注銷等情況及時通報衛(wèi)生、工商部門。工商部門負責食品流通環(huán)節(jié)的質量監(jiān)管，負責食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)及個體工商戶的登記注冊工作，取締無照生產(chǎn)經(jīng)營食品行為，加強上市食品質量監(jiān)督檢查，嚴厲查處銷售不合格食品及其他質量違法行為，查處食品虛假廣告、商標侵權的違法行為，將營業(yè)執(zhí)照發(fā)放、吊銷、注銷等情況及時通報質檢、衛(wèi)生部門。衛(wèi)生部門負責食品流通環(huán)節(jié)和餐飲業(yè)、食堂等消費環(huán)節(jié)的衛(wèi)生許可和衛(wèi)生監(jiān)管，負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生許可，衛(wèi)生許可的主要內(nèi)容是場所的衛(wèi)生條件、衛(wèi)生防護和從業(yè)人員健康衛(wèi)生狀況的評價與審核，嚴厲查處上述范圍內(nèi)的違法行為，并將衛(wèi)生許可證的發(fā)放、吊銷、注銷等情況及時通報質檢、工商部門。

承擔綜合協(xié)調職責后，國家食品藥品監(jiān)管局于2004年牽頭組織查處了安徽阜陽奶粉事件，組織制定了食品藥品安全“十一五”規(guī)劃，組織開展食品放心工程（2005-2007年），開展省會城市食品安全評價、創(chuàng)建食品安全示范縣區(qū)，推動食品誠信體系建設，起草食品安全狀況報告，建立食品安全信息發(fā)布和溝通機制等。各地陸續(xù)建立由政府領導領銜、相關部門負責同志參加的食品安全協(xié)調機制，協(xié)調機制辦公室由各級食品藥品監(jiān)管局承擔（有兩個例外，北京為工商部門、福建為經(jīng)貿(mào)部門），基本形成了上下聯(lián)動的綜合協(xié)調工作機制。農(nóng)業(yè)、質檢、工商、衛(wèi)生等部門分別在相關領域和環(huán)節(jié)的監(jiān)管方面做了大量工作。然而，分段監(jiān)管體制下某些環(huán)節(jié)職責交叉和多頭執(zhí)法，綜合協(xié)調的權威性不高、手段不足，部門利益問題也逐漸顯露。與此同時，由于食品生產(chǎn)經(jīng)營行為是連續(xù)的，但各部門出臺的政策和規(guī)范可能不匹配甚或沖突，這就導致執(zhí)法人員監(jiān)督檢查和被監(jiān)管者遵從行為無所適從，執(zhí)法和守法成本都很高。

2005年“蘇丹紅事件”涉及食品安全標準、風險溝通等問題；屢禁不止的“瘦肉精”“地溝油”等食品安全問題不但給人體健康帶來潛在危害，還演變?yōu)樯鐣绊憳O為惡劣的公共事件；2006年末，一場圍繞寵物食品、牙膏、原料藥的“中國制造”危機在西方國家蔓延。在一系列重大食品藥品質量安全事件爆發(fā)后，食藥監(jiān)管部門官員腐敗案件也不斷暴露，進而招致諸多批評。2007年2月8日，國務院副總理吳儀在全國加強食品藥品整治和監(jiān)管工作電視電話會議上歷數(shù)了食藥監(jiān)管部門存在的主要問題：監(jiān)管工作思想有偏差，對政府部門工作定位不準確，沒有處理好政府職能部門與企業(yè)的關系、監(jiān)管與服務的關系、商業(yè)利益與公眾利益的關系，單純強調“幫企業(yè)辦事，促經(jīng)濟發(fā)展”[16]。之后，與科學發(fā)展觀相符合的“科學監(jiān)管”理念逐步替代過往工作方針，成為監(jiān)管部門的指導思想[17]。也正是在這次會議上，中央明確提出“地方政府負總責，監(jiān)管部門各負其責，企業(yè)是第一責任人”的食品安全責任體系。

（三）《食品安全法》出臺和國務院食安委成立

在這樣的形勢下，為了厘清監(jiān)管部門和產(chǎn)業(yè)的關系，著力維護公眾利益，有必要選擇一個相對超脫的中立部門來推動改革。2008年國務院機構改革的主題是大部門制，改革把國家食品藥品監(jiān)督管理局從國務院直屬機構改為由衛(wèi)生部代管的國家局，并將兩者食品安全監(jiān)管職能對調。衛(wèi)生部門負責食品安全綜合協(xié)調和組織查處重大食品安全事故職責，組織制定食品安全標準，組織開展食品安全風險監(jiān)測、評估和預警，制定食品安全檢驗機構資質認定條件和檢驗規(guī)范，統(tǒng)一發(fā)布重大食品安全信息。食藥監(jiān)管部門負責餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)監(jiān)管和保健食品監(jiān)督管理的職責等。農(nóng)業(yè)、質檢、工商等部門延續(xù)原有職責分工。為落實地方政府屬地責任，同年11月10日，國務院明確將食藥監(jiān)督管理機構省級以下垂直管理改為由地方政府分級管理，業(yè)務上接受上級主管部門和同級衛(wèi)生部門的組織指導和監(jiān)督。2011年底，國務院辦公廳《關于調整省級以下工商質監(jiān)行政管理體制加強食品安全監(jiān)管有關問題的通知》（國辦發(fā)〔2011〕48號）提出，將工商、質監(jiān)省級以下垂直管理改為地方政府分級管理體制，目的同樣是強化地方政府對食品安全負總責。令人遺憾的是，由于種種原因，這項改革推進得并不順利。

隨著食品安全分段監(jiān)管體制的確定，《食品衛(wèi)生法》的修訂也早在2004年9月就提上議事日程。為避免部門利益干擾，修法由國務院法制辦牽頭，各有關部門、專家、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)甚至國外機構都參與了相關工作。幾乎在同一時期，《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》立法工作提速，并最終在2006年4月經(jīng)第十屆全國人大常委會第二十一次會議通過并于當年11月1日起施行。中共中央政治局還專門在2007年4月23日下午進行第四十一次集體學習，強調以對人民群眾高度負責的精神做好農(nóng)業(yè)標準化和食品安全工作。

然而《食品衛(wèi)生法》主要規(guī)范產(chǎn)業(yè)鏈條各環(huán)節(jié)食品衛(wèi)生管理，沒有包括種植養(yǎng)殖等初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管，同時也沒有規(guī)定諸如食品安全風險監(jiān)測與評估、食品下架和召回制度、保健食品和食品添加劑監(jiān)管、食品廣告監(jiān)管、民事賠償責任、行政執(zhí)法與刑事司法銜接等一系列更符合市場經(jīng)濟條件的現(xiàn)代監(jiān)管手段。于是在修訂《食品衛(wèi)生法》過程中，各界對于制定更高層次《食品安全法》的呼聲越來越高。《食品安全法（草案）》于2006 年提交國務院常務會議討論，2007 年該法草案提交全國人大常委會討論。2008年“三鹿嬰幼兒奶粉事件”爆發(fā)后，各界對于食品安全監(jiān)管的爭議日趨激烈。經(jīng)過前后長達近兩年的審議，2009年2月28日，第十一屆全國人大常委會第七次會議通過了《食品安全法》，原《食品衛(wèi)生法》同時廢止。

根據(jù)《食品安全法》規(guī)定，國務院于2010年2月6日印發(fā)《關于設立國務院食品安全委員會的通知》（國發(fā)〔2010〕6號），成立了由國務院領導擔任正副主任，由衛(wèi)生、發(fā)展改革、工業(yè)和信息化、財政、農(nóng)業(yè)、工商、質檢、食品藥品監(jiān)管等15個部門負責同志作為成員組成的食品安全委員會，作為國務院食品安全工作的高層次議事協(xié)調機構，負責分析食品安全形勢，研究部署、統(tǒng)籌指導食品安全工作，提出食品安全監(jiān)管的重大政策措施，督促落實食品安全監(jiān)管責任。

之后，根據(jù)中央編辦于2010年12月6日印發(fā)《關于國務院食品安全委員會辦公室機構設置的通知》（中央編辦發(fā)〔2010〕202號），國務院食品安全委員會設立了辦公室，具體承擔委員會的日常工作，從而取代衛(wèi)生部成為更高層次的食品安全綜合協(xié)調機構。食品安全辦成立后，加大了食品安全工作督促力度，協(xié)調穩(wěn)妥處置食品安全熱點問題，積極商請中央政法委研究完善嚴打食品安全違法犯罪的政策措施，組織開展乳品質量安全和“地溝油”綜合治理，組織制定《國家食品安全監(jiān)管體系“十二五”規(guī)劃》。

（四）食品安全制度變遷的內(nèi)在邏輯

回顧2011年以前中國食品安全監(jiān)管歷程，我們發(fā)現(xiàn)其理念和實踐變遷符合歷史制度邏輯。改革開放初期，國民經(jīng)濟百廢待興，解決群眾溫飽問題是食品領域主要矛盾。加之當時食品衛(wèi)生問題主要表現(xiàn)為生產(chǎn)力落后導致的“前市場”風險，調動行業(yè)管理部門和地方政府壯大食品產(chǎn)業(yè)的積極性成為理性選擇。因此，不論是法律法規(guī)、監(jiān)管體制抑或政策手段，都帶有鮮明的混合過渡色彩，兼具計劃體制和商品經(jīng)濟兩類特征。之后，中國食品行業(yè)無序發(fā)展，市場秩序混亂，體制弊端逐漸暴露。在社會主義市場經(jīng)濟的宏觀背景下，二次改革勢在必行。國家試圖通過全面外部監(jiān)督管理打擊地方保護和部門局部利益，將食品衛(wèi)生管理帶入法制化軌道，并提出食品安全新理念以符合全產(chǎn)業(yè)鏈條發(fā)展需求。此時，盡管經(jīng)濟發(fā)展依然是“最大的政治”，但食品安全和衛(wèi)生問題顯然已經(jīng)受到政府更多關注。

市場經(jīng)濟體制逐步完善和中國加入世貿(mào)組織推動了食品產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，食品產(chǎn)業(yè)鏈條的延伸和新型風險的出現(xiàn)，要求制度設計有新變化。政府逐步意識到，保障消費者食品安全的公眾利益比食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展的商業(yè)利益更為重要?！熬C合協(xié)調、分段監(jiān)管”模式的提出和地方政府屬地責任體系的明確，正是其實現(xiàn)上述政策目標的有益嘗試。面對頻繁發(fā)生的重大食品安全事件，體制機構不斷調整，現(xiàn)代化監(jiān)管手段接連出現(xiàn)。監(jiān)管理念和經(jīng)驗最終在2009年版的《食品安全法》中得以明確。而國務院食安委的成立，更是有助于從頂層制度設計高度保障食品安全政策目標的實現(xiàn)。表1歸納了1979 -2011年中國食品安全（衛(wèi)生）制度變遷的歷程。

表1 食品安全（衛(wèi)生）制度變遷（1979 -2011年）

歸納而言，產(chǎn)業(yè)基礎決定了特定歷史階段食品領域主要矛盾及其風險類型，政府對食品安全議題的關切因此產(chǎn)生變化。不同政策目標通常在市場失序和突發(fā)公共事件中固化和放大，法律法規(guī)、監(jiān)管體制、政策手段都會隨之發(fā)生相應變化。也就是說，有什么樣的產(chǎn)業(yè)基礎和社會需求，就有什么樣的食品安全監(jiān)管法律、體制和政策手段。不論是外力推動的強制性制度變遷，還是內(nèi)生自發(fā)的誘致性制度變遷，食品安全監(jiān)管上層制度設計必須隨著經(jīng)濟社會基礎的變化而調整。中國食品安全制度變遷的自變量是政府所嵌入的食品產(chǎn)業(yè)和社會需求，中間變量是政策目標，因變量是選擇什么樣的制度設計。食品安全理念和實踐的三個歷史階段，變化的是食品領域的具體形勢，不變的是其內(nèi)在制度邏輯。

五、邁向治理現(xiàn)代化：新時代中國食品安全（2012年至今）

黨的十八大以后，在國家治理現(xiàn)代化的新背景下，中國食品安全也進入新階段。當前食品安全工作既有對過去經(jīng)驗的繼承和發(fā)揚，也有新的理念和實踐。因此，總結改革開放后食品安全制度變遷的內(nèi)在邏輯，探討從監(jiān)管到治理的范式轉變，有助于更加準確地把握“中國式”監(jiān)管型國家的獨特路徑。

（一）食品安全狀況多元影響因素

過去，人們對食品安全的認識停留在食品衛(wèi)生、產(chǎn)品質量等技術層面。2008年三鹿嬰幼兒奶粉事件給全國數(shù)十萬消費者尤其是嬰幼兒的身體健康造成危害，并嚴重沖擊國內(nèi)乳制品行業(yè)，其影響至今仍未消除。在《小康》雜志舉辦的“中國全面小康進程中最受關注的十大焦點問題”評比中，食品安全問題連續(xù)多年位列社會關注度第一。在經(jīng)歷了多次事件后，人們越來越認識到食品安全不能單靠政府監(jiān)管，必須提升產(chǎn)業(yè)素質和引導社會共治，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與質量安全相兼容。

習近平總書記強調：食品安全首先是“產(chǎn)”出來的，食品安全也是“管”出來的。這一論述表明食品安全狀況存在多元因素影響，主要包括三方面：

一是“產(chǎn)”的因素，生產(chǎn)經(jīng)營者是食品安全第一責任人。中國現(xiàn)有2億多農(nóng)民散戶從事種植養(yǎng)殖，農(nóng)戶違法成本低，監(jiān)管難度極大。全國每年消耗32萬噸農(nóng)藥、6000萬噸化肥和250萬噸農(nóng)業(yè)塑料薄膜[18]，粗放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式導致化學污染成為當前食品安全的最大風險。2015年中國規(guī)模以上食品工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務收入11.34萬億，占全國工業(yè)總產(chǎn)值比重10%以上。盡管已成為國內(nèi)第一大工業(yè)行業(yè)和國民經(jīng)濟重要支柱，與發(fā)達國家集中生產(chǎn)和有序流通的食品供應體系相比，中國食品產(chǎn)業(yè)基礎系統(tǒng)性薄弱，表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)結構“多、小、散、低”，集約化程度不高，生產(chǎn)經(jīng)營者誠信意識和守法意識淡薄。產(chǎn)業(yè)素質不高是中國食品安全基礎薄弱的最大制約因素。

二是“管”的因素，強大產(chǎn)業(yè)和強大監(jiān)管互為支撐。如2013財年美國食品和藥物管理局實有雇員14 648人，其直接監(jiān)管的食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)僅5萬多家[19]。英國食品標準署（FSA）和地方衛(wèi)生部門（EHO）的食品安全檢查員要在大學經(jīng)過4年正規(guī)學習方可上崗，監(jiān)管全國50多萬家食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)[20]。中國食品藥品監(jiān)管人員編制長期在10萬左右，而各類有證的食品生產(chǎn)經(jīng)營主體則數(shù)以百萬計，監(jiān)管人員和監(jiān)管對象比例嚴重失衡。在監(jiān)管資源硬約束下，靜態(tài)審批替代動態(tài)檢查成為主要監(jiān)管手段，難以發(fā)現(xiàn)行業(yè)“潛規(guī)則”。

三是“本”的因素，即環(huán)境本底給食品安全帶來的影響。當前全國19.4%的耕地土壤點位重金屬或有機污染超標[21]，61.5%的地下水監(jiān)測點水質為較差或極差[22]，工業(yè)化帶來的環(huán)境污染從源頭影響食品安全。然而根據(jù)現(xiàn)行機構設置，上述工作分別由國土、環(huán)保、食品監(jiān)管部門負責，其往往以自身職能為出發(fā)點設置政策議程，政策缺乏互補性和一致性。

（二）從監(jiān)管到治理的范式轉變

從學理上說，監(jiān)管是政府對市場主體行為進行引導和限制的雙向關系，治理（governance）則強調政府、市場、社會多方使用靈活手段實現(xiàn)公共利益的活動和過程，通過構建綜合關系網(wǎng)絡提升制度績效。國家治理包括治理體系和治理能力兩方面，前者側重制度本身的合理性，后者關注制度執(zhí)行的有效性。

在現(xiàn)代風險社會，任何主體都無法單獨應對日益復雜的安全問題。食品安全成因的復雜性決定了其解決途徑的綜合性。除政府監(jiān)管外，企業(yè)自治、行業(yè)自律、媒體監(jiān)督、消費者參與、司法裁判同樣是糾正市場失靈進而保障食品安全的手段。因此，食品安全治理現(xiàn)代化要改變過去政府一家“單打獨斗”的格局，重構監(jiān)管部門、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、媒體和消費者等主體的角色和權力（利）義務關系。當這種關系用法律、政策等制度形式固定下來時，就成為食品安全治理體系。而制度的執(zhí)行情況，也就是各類制度對食品領域行為的引導和約束，體現(xiàn)為食品安全治理能力。

2011年初，中央首次將健全食品藥品安全監(jiān)管機制作為加強和完善公共安全體系，創(chuàng)新社會管理的重點工作，改變了過去市場監(jiān)管職能的定位。黨的十八大、十八屆三中全會、四中全會進一步圍繞健全公共安全體系，提出食品藥品安全體制機制改革任務和法治化要求。2013年，國務院副總理汪洋明確提出：構建企業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的食品安全社會共治格局。之后，監(jiān)管部門提出食品安全治理現(xiàn)代化的全新理念，旨在突破線性監(jiān)管的傳統(tǒng)方式。2014年全國食品安全宣傳周主題是“尚德守法，提升食品安全治理能力”，2015年全國食品安全宣傳周主題是“尚德守法，全面提升食品安全法治化水平”，2016、2017年全國食品安全宣傳周主題是“尚德守法 共治共享食品安全”，2018年全國食品安全宣傳周主題是“尚德守法 食品安全讓生活更美好”；2015年全國食品藥品監(jiān)督管理暨黨風廉政建設工作會議主題是“深化改革 強化法治 努力提升食品藥品安全治理能力”，2016年全國食品藥品監(jiān)督管理暨黨風廉政建設工作會議主題是“深化改革創(chuàng)新 強化監(jiān)管執(zhí)法 加快構建嚴密高效的食品藥品安全治理體系”，2017年全國食品藥品監(jiān)管工作和表彰先進會議暨黨風廉政建設工作會議主題為“堅持‘四個最嚴’嚴守安全底線 全力以赴保障人民群眾飲食用藥安全”，2018年全國食品藥品監(jiān)督管理暨黨風廉政建設工作會議主題為“不忘初心再出發(fā) 奮力譜寫食品藥品監(jiān)管工作新篇章”。而要將食品安全監(jiān)管嵌入經(jīng)濟結構調整、政府職能轉變和社會治理創(chuàng)新的戰(zhàn)略布局中，亟須一個高層次、綜合性監(jiān)管機構統(tǒng)籌食品領域監(jiān)管政策和相關經(jīng)濟政策、社會政策，協(xié)調食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展、質量安全、可及等目標。習近平總書記在2015年5月29日的中央政治局第二十三次集體學習時強調，要編織全方位公共安全網(wǎng)，加快建立科學完善的食品藥品安全治理體系，并實施食品安全“黨政同責”。黨的十八屆五中全會更是創(chuàng)造性地將食品安全提升到共享發(fā)展高度（表2），提出推進健康中國建設，實施食品安全戰(zhàn)略，形成嚴密高效、社會共治的食品安全治理體系，讓人民群眾吃得放心。

（三）完善統(tǒng)一權威的監(jiān)管機構和新《食品安全法》出臺

2009年公布實施的《食品安全法》明確，縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負責、領導、組織、協(xié)調本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。然而作為食品安全監(jiān)管的重要部門，工商行政管理、質量技術監(jiān)督和2008年前的食藥監(jiān)管部門長期實行省級以下垂直管理體制，與地方政府負總責不匹配。加之近年食品安全形勢嚴峻，屬地負責的制度設計帶來較大行政問責風險，體制改革呼聲越來越高[23]。

2013年3月《國務院機構改革和職能轉變方案》獲第十二屆全國人民代表大會第一次會議審議通過，改革的目標是整合職能、下沉資源、加強監(jiān)管，在各級政府完善統(tǒng)一權威的食品藥品監(jiān)管機構。至此，整合各部門食品安全監(jiān)管職責以法定形式被固定下來，省以下工商和質監(jiān)行政管理體制改革也終于實質性啟動。改革組建正部級國家食品藥品監(jiān)督管理總局，對研制、生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)食品的安全實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。改革方案特別強調，改革后，食品藥品監(jiān)督管理部門要轉變管理理念，創(chuàng)新管理方式，充分發(fā)揮市場機制、行業(yè)自律和社會監(jiān)督作用，建立讓生產(chǎn)經(jīng)營者真正成為食品安全第一責任人的有效機制[24]。之后，各地食藥監(jiān)管部門升格為獨立的政府工作部門，北京、海南等地實行省以下垂直管理體制。地方政府則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域設立食品藥品監(jiān)管派出機構，配備必要的技術裝備，填補基層監(jiān)管執(zhí)法空白。

表2 “十一五”以來食品安全在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展布局中的定位

黨的十八屆三中全會提出，改革市場監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管。三中全會同時強調完善統(tǒng)一權威的食品藥品安全監(jiān)管機構。2014年7月，國務院發(fā)布的《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)〔2014〕20號）指出，整合優(yōu)化市場監(jiān)管執(zhí)法資源，減少執(zhí)法層級，健全協(xié)作機制，提高監(jiān)管效能。從2013年末開始，一些地方政府在不同層面整合工商、質監(jiān)、食藥甚至物價、知識產(chǎn)權、城管等機構及其職能，推進“多合一”的綜合執(zhí)法改革，組建市場監(jiān)督管理局（委）。盡管如此，中央依然強調要確保食品藥品監(jiān)管能力在監(jiān)管資源整合中得到強化。考慮到街道、社區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村屯等基層地區(qū)食品安全風險脆弱性高，根據(jù)國務院《關于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導意見》（國發(fā)〔2013〕18號）要求，工商、質監(jiān)相應的食品安全監(jiān)管隊伍和檢驗檢測機構劃轉食品藥品監(jiān)督管理部門，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域設立食品藥品監(jiān)管派出機構，配備必要的技術裝備，填補基層監(jiān)管執(zhí)法空白。

隨著經(jīng)濟社會進一步發(fā)展，具有現(xiàn)代性的食品安全風險不斷出現(xiàn)。爆發(fā)了上?！案Ｏ策^期肉”事件、餓了么餐飲平臺“黑作坊”事件等新型食品安全風險，給監(jiān)管提出了全新挑戰(zhàn)。為應對這些問題，同時也為了適應食品安全監(jiān)管新體制，2015年4月24日，《食品安全法》經(jīng)第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議修訂通過。新法明確食品安全工作實行預防為主、風險管理、全程控制、社會共治，建立科學、嚴格的監(jiān)督管理制度。新法的亮點是創(chuàng)新了信息公開、行刑銜接、風險交流、懲罰性賠償?shù)缺O(jiān)管手段，同時細化了社會共治和市場機制，確立了典型示范、貢獻獎勵、科普教育等社會監(jiān)督手段。此外，法律還為職業(yè)監(jiān)管隊伍建設、監(jiān)管資源區(qū)域性布局、科學劃分監(jiān)管事權等未來體制改革方向埋下了伏筆。

（四）新時代的工作成就和挑戰(zhàn)

2013年監(jiān)管機構改革后，食品藥品監(jiān)管職能得以優(yōu)化，監(jiān)管水平和支撐保障能力穩(wěn)步加強，其程度前所未有。評價一個國家或地區(qū)食品藥品安全總體狀況的指標有不少，抽檢合格率是較為常用的指標。2016年，有關部門在全國范圍內(nèi)組織抽檢了25.7萬批次食品樣品，總體抽檢合格率為96.8%，比2014年提高2.1個百分點；2017年進一步上升到97.6%，比2014年提高2.9個百分點。

“十二五”時期，全國共查處食品安全違法案件95.8萬起，偵破食品安全犯罪案件8萬余起，“四個最嚴”的力度有目共睹。國際社會的評價也印證了這一點，如英國《經(jīng)濟學人》雜志每年發(fā)布《全球食品安全指數(shù)報告》（GFSI），近年來中國在“食品質量與安全”方面得分排名全球前50，其中2016年排名38位，2017年排名45位（以往的全球食品安全指數(shù)是通過各個國家的食品承受能力、供應充足度以及質量與安全等3個指標來計算出綜合的安全指數(shù)，而2017年的食品安全指數(shù)報告引入了第4個指標：自然資源及復原力。）遠高于中國在人均GDP和人均收入70位開外的國際排名。

還有一些數(shù)據(jù)可以說明問題，全國專門從事“三品一械”食藥監(jiān)管人員從2012年的10.36萬人，增長到2017年的約18萬人。在財政收入增速放緩的情況下，國家實施食品安全檢（監(jiān)）測能力建設項目，安排中央基建投資184.5億元。食品監(jiān)測覆蓋范圍不斷擴大，“十二五”末期食源性疾病監(jiān)測網(wǎng)絡哨點醫(yī)院達3883家，食品污染物和有害因素監(jiān)測點達2656個。

在監(jiān)管能力提升的同時，食品產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2016年規(guī)模以上食品工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務收入接近12萬億元，占全國工業(yè)總產(chǎn)值比重10%以上，成為國內(nèi)第一大工業(yè)行業(yè)和國民經(jīng)濟重要支柱產(chǎn)業(yè)，發(fā)展成就令人振奮。

然而，食品安全監(jiān)管工作也面臨挑戰(zhàn)。體制改革的目標是構建統(tǒng)一、權威、專業(yè)的食品藥品監(jiān)管體制。關鍵是如何理解“統(tǒng)一”？有觀點認為“統(tǒng)一”是機構設置的一致性，包括橫向的機構一致，即各級地方政府層面機構設置保持一致；及縱向的機構一致，即省級參照國務院設置，市縣參照省級設置。實際上我們對“統(tǒng)一”的理解不應局限于字面含義，全國食藥監(jiān)系統(tǒng)機構設置不可能也不必要完全一致，關鍵是要調動更多的監(jiān)管資源，發(fā)揮高效的動員能力以及科學合理地分布監(jiān)管力量。比如首都北京食品藥品監(jiān)管的重要任務是保障各類大型活動，維護“首善之地”的食品藥品安全，對政令暢通的高要求決定了單設機構和垂直管理體制更適應北京實際。一些地廣人稀的地區(qū)還要借助更多監(jiān)管部門力量綜合執(zhí)法。也就是說，統(tǒng)一、權威、專業(yè)要求政策目標和機構職能統(tǒng)一性，監(jiān)管人員專業(yè)性，以及監(jiān)督執(zhí)法權威性，其內(nèi)在邏輯關聯(lián)是以統(tǒng)一性提升專業(yè)性，以專業(yè)性保障權威性。

根據(jù)上述標準，現(xiàn)行監(jiān)管體制依然存在一些缺陷。

一是食藥監(jiān)部門深度嵌入鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層后的政策目標不統(tǒng)一甚至沖突。食藥監(jiān)部門過去在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有派出機構，新設機構必然涉及與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在辦公場所、公用經(jīng)費、綜合整治等的協(xié)調問題。隨著監(jiān)管派出機構深度嵌入基層政府網(wǎng)絡并形成依附，廣泛參與到征地拆遷、市容整治等工作中并承擔大量關聯(lián)性監(jiān)督執(zhí)法，分散了監(jiān)管精力。

二是缺乏科學權威的監(jiān)管事權劃分體系。由于法律對監(jiān)管事權的劃分僅作原則規(guī)定，理性的監(jiān)管部門會在問責壓力下將事權不斷下沉。從省里到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層層下壓，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管派出機構顯然缺乏處理大量專業(yè)監(jiān)管事務的能力。這種情況在垂直管理體系下并不存在，屬地管理則不同，轉發(fā)上級文件就算落實監(jiān)管，實際工作都由基層承擔。盡管一些省份也出臺了監(jiān)管事權劃分的具體意見，但缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，與市縣食藥監(jiān)管部門的“三定方案”不完全一致，實踐中執(zhí)行存在難度。

歸納而言，不同主體政策目標沖突削弱了監(jiān)管統(tǒng)一性，從源頭上影響結構設置和行為選擇。為減輕其負面效應，上級部門以線性思維持續(xù)將監(jiān)管事權下放基層，并多頭布置任務，導致基層不堪重負，組織結構與風險錯配。在上級任務重壓下，基層監(jiān)管行為發(fā)生扭曲，專業(yè)監(jiān)管內(nèi)轉為面上工作，最終降低監(jiān)管績效[25]。

（五）2018年機構改革

第十三屆全國人大一次會議通過的《國務院機構改革方案》提出，將國家工商行政管理總局的職責，國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局的職責，國家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責，國家發(fā)展和改革委員會的價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責，商務部的經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責整合，組建國家市場監(jiān)督管理總局，作為國務院直屬機構。其主要職責是，負責市場綜合監(jiān)督管理，統(tǒng)一登記市場主體并建立信息公示和共享機制，組織市場監(jiān)管綜合執(zhí)法工作，承擔反壟斷統(tǒng)一執(zhí)法，規(guī)范和維護市場秩序，組織實施質量強國戰(zhàn)略，負責工業(yè)產(chǎn)品質量安全、食品安全、特種設備安全監(jiān)管，統(tǒng)一管理計量標準、檢驗檢測、認證認可工作等。

考慮到藥品監(jiān)管的特殊性，單獨組建國家藥品監(jiān)督管理局，由國家市場監(jiān)督管理總局管理。市場監(jiān)管實行分級管理，藥品監(jiān)管機構只設到省一級，藥品經(jīng)營銷售等行為的監(jiān)管，由市縣市場監(jiān)管部門統(tǒng)一承擔。

將國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局的出入境檢驗檢疫管理職責和隊伍劃入海關總署。保留國務院食品安全委員會、國務院反壟斷委員會，具體工作由國家市場監(jiān)督管理總局承擔。國家認證認可監(jiān)督管理委員會、國家標準化管理委員會職責劃入國家市場監(jiān)督管理總局，對外保留牌子。不再保留國家工商行政管理總局、國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監(jiān)督管理總局。

這一輪食品藥品監(jiān)管機構改革真正體現(xiàn)頂層設計，超脫部門搞改革，超越監(jiān)管看安全，是新時代的新氣象。誠然，任何改革方案都有優(yōu)勢和挑戰(zhàn)。但“大市場-專藥品”模式抓住了當前食藥安全治理的兩大關鍵：食品安全監(jiān)管的協(xié)調力和綜合性，藥品監(jiān)管的特殊性和專業(yè)性?？傮w上說，是市縣普遍采取市場監(jiān)管綜合執(zhí)法的前提下，用“小折騰”獲取“大紅利”的方案，一定程度上有利于監(jiān)管統(tǒng)一性。這一方案面臨的最大挑戰(zhàn)是食品藥品安全監(jiān)管的專業(yè)性如何保障，這也是過去基層綜合執(zhí)法改革帶給我們的最大思考。

改革從縱橫兩個維度調整監(jiān)管體制，一是科學劃分機構設置和職責，在強化綜合執(zhí)法的同時，強調專業(yè)的事由專業(yè)的人來做，所以單獨組建國家藥品監(jiān)督管理局；二是合理界定中央和地方機構職能和權責，解決上下一般粗的“權責同構”問題，所以藥品監(jiān)管機構只設到省一級，帶有一定垂直管理的意義，與市場監(jiān)管分級管理相區(qū)別。需要注意的是，大市場不是大工商，藥品監(jiān)管也并沒有回到2013年之前模式。我們對改革的理解不要停留在機構拆分、合并、重組的狹隘視角，更不存在“誰并入誰”的問題，而是國家治理現(xiàn)代化背景下的機構范式革新。

后續(xù)政策落地應注意三個方面：第一是事權科學劃分，基于食品和藥品在產(chǎn)業(yè)基礎、風險類型等方面差異，藥品上市前監(jiān)管權盡量集中，食品生產(chǎn)經(jīng)營和藥品經(jīng)營銷售日常監(jiān)管權適當下沉；第二是改革因地制宜，可賦予省級改革自主權，食品藥品產(chǎn)業(yè)集中的地區(qū)，還是可以允許單獨設立食品藥品監(jiān)督管理局；第三是監(jiān)管人員積極性保障，地方機構改革要充分考慮基層一線監(jiān)管執(zhí)法人員訴求和利益，這對于經(jīng)歷了多輪改革的食藥監(jiān)管人員尤為重要。

六、“中國式”監(jiān)管型國家的獨特路徑

（一）兩大理論歸因

一方面是“多期疊加”的發(fā)展階段。食品安全屬于公共安全體系，公共安全有其內(nèi)在特征和規(guī)律。國際經(jīng)驗表明，一國公共安全狀況總體上隨著經(jīng)濟社會發(fā)展呈倒U型曲線變化趨勢，不同階段問題類型各異，環(huán)境保護[26]、安全生產(chǎn)[27]領域都是如此。具體到食品安全狀況，其隨著恩格爾系數(shù)變化呈現(xiàn)先惡化后好轉的趨勢，最高點出現(xiàn)在恩格爾系數(shù)為30%時。2015年中國居民恩格爾系數(shù)為30.6%，貧困地區(qū)、低收入群體、特定職業(yè)人群系數(shù)偏高[28]。盡管當前中國食品安全形勢總體穩(wěn)定，但依然面臨嚴峻挑戰(zhàn)：既有生產(chǎn)力落后導致的“前市場”風險，也有假冒偽劣、非法添加等惡意利益驅動行為，還有農(nóng)藥殘留、重金屬等化學污染，更有新原料、新工藝、新業(yè)態(tài)帶來的新型食品安全問題。經(jīng)濟社會發(fā)展本身“多期疊加”的特征，決定了各種類型食品安全問題并存（圖1）。

另一方面是“反向演進”的制度變遷路徑。監(jiān)管型國家（regulatory state）是近20年西方政治科學界關注的話題，被用來概括繼福利型國家和自由市場型國家后國家、市場、社會三者關系的特征。值得注意的是，西方國家是在上百年市場經(jīng)濟和市民社會發(fā)展后，才逐步建立起以事先預防和過程控制為特征的現(xiàn)代食品安全監(jiān)管體系，其手段多樣且相互補充。中國的路徑剛好相反，在市場經(jīng)濟尚不成熟和社會未發(fā)育的前提下開啟了監(jiān)管體制改革的步伐。于是在經(jīng)濟社會發(fā)展特定階段，政府既要培育市場主體，又要監(jiān)管其行為。

圖1 經(jīng)濟社會發(fā)展階段與食品安全狀況

（二）協(xié)同市場、政府和社會：宏觀政策建議

食品安全首先是生產(chǎn)出來的，市場應發(fā)揮決定性作用。要正確處理監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)的關系，就必須充分尊重企業(yè)作為市場主體的自主權。監(jiān)管是市場機制的補充而非替代，理想的食品安全治理體系應該讓各方面的激勵和約束集中到生產(chǎn)經(jīng)營者行為上，讓優(yōu)勝劣汰的市場機制成為食品安全水平的決定性因素。強調市場機制并不是否定監(jiān)管的作用，而是克服“委托─代理”的傳統(tǒng)線性監(jiān)管模式弊端，讓監(jiān)管回歸到其本原狀態(tài)。通過強化食品產(chǎn)業(yè)基礎，發(fā)揮信息公開、第三方參與、成本干預等市場機制，促使企業(yè)承擔食品安全第一責任。

食品安全也是監(jiān)管出來的，政府是食品市場的“警察”。轉變“權責同構”的監(jiān)管組織體系，科學劃分各級政府監(jiān)管事權，防止監(jiān)管職責層層推諉。中央政府負責食品安全治理基礎性制度建設，包括加強法律法規(guī)、標準和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營行為規(guī)范建設，建立國家食品安全基礎信息數(shù)據(jù)庫和信用體系，完善統(tǒng)一權威高效的監(jiān)管體制。市、縣兩級政府要落實屬地管理責任和堅持問題導向，實現(xiàn)責任可量化、可操作、可檢驗，嚴懲各類食品安全違法犯罪行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層要將食品安全納入社會管理綜合治理網(wǎng)格中，定格、定責、定人，聘請協(xié)管員、信息員負責網(wǎng)格內(nèi)食品安全巡查，改變“牛欄關貓”的狀況，防止食品安全在第一線失守。

食品安全更是治理出來的，社會要主動構建共治網(wǎng)絡。食品安全具有最廣泛的命運共同體，只有堅持群眾觀點和群眾路線，才能真正動員全社會的力量來維護食品安全。應當以社會治理精細化為指導，建立企業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會協(xié)同、公眾參與和法治保障的包容性共治體系，優(yōu)化風險交流、貢獻獎勵、典型示范、科普教育、第三方參與等社會共治機制?，F(xiàn)階段要重點推廣大眾參與式科普，建立生產(chǎn)經(jīng)營者社會信用體系，引導社會力量開展第三方巡查、檢驗等工作。

七、結語

國以民為本，民以食為天，食以安為先。食品產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟支柱行業(yè)之一，食品安全是社會治理創(chuàng)新和公共安全體系的重要內(nèi)容，食品安全監(jiān)管是現(xiàn)代政府的基本職責。改革開放40年來，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和民眾消費水平提高，中國食品產(chǎn)業(yè)由小變大，在有效解決溫飽問題的基礎上不斷滿足人民群眾對吃好的需求。然而在生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)基礎、監(jiān)管能力等條件制約下，中國正經(jīng)歷現(xiàn)代性食品安全風險高發(fā)階段，重大食品安全事件頻發(fā)。同時受“多期疊加”的經(jīng)濟社會發(fā)展階段、“反向演進”的制度變遷路徑等結構性因素影響，中國食品安全面臨與西方國家截然不同的嚴峻挑戰(zhàn)。為提升食品安全保障水平，政府在法律法規(guī)、監(jiān)管體制、政策手段等方面做了諸多努力，也經(jīng)歷了數(shù)次反復，客觀上取得了一定成效。在新形勢下，政府提出構建嚴密高效、社會共治的食品安全治理體系，將食品安全上升到公共安全和國家戰(zhàn)略的政治高度，目標是用“四個最嚴”保障人民群眾“舌尖上的安全”?？梢灶A見，未來中國食品安全必將砥礪前行，也終將為中華民族偉大復興的中國夢奠定基本物質基礎。

食品安全的“中國故事”不僅是改革開放40年市場監(jiān)管領域的一個縮影，還是“中國式”監(jiān)管型國家的鮮活樣本，更具有深刻的理論意義和豐富的時代內(nèi)涵。

（本文主體內(nèi)容首發(fā)于《改革》2016年5期，本文內(nèi)容有增加）