胡文靜

(中共安徽省直工委黨校 馬列教研室， 安徽 合肥 230001)

十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是以習(xí)近平同志為核心的黨中央從農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的特點(diǎn)出發(fā)，為我們深化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的供給側(cè)改革指明了方向。必須厚植農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民，用新發(fā)展理念來(lái)化解當(dāng)前農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給匱乏的頑疾，走質(zhì)量興農(nóng)之路。農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施是指政府向農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民提供的生產(chǎn)、生活方面的公共產(chǎn)品或服務(wù)，并保證其能順利進(jìn)行擴(kuò)大再生產(chǎn)的各種物質(zhì)、技術(shù)條件的總和。它包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)民生活性基礎(chǔ)設(shè)施。生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施是指水利、電力、交通、網(wǎng)絡(luò)等以及生態(tài)環(huán)保等農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施；生活性基礎(chǔ)設(shè)施是指農(nóng)村中小學(xué)、醫(yī)、衛(wèi)、計(jì)生、農(nóng)保及人居環(huán)境等設(shè)施。我們的研究側(cè)重于農(nóng)村生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施。重中之重就是補(bǔ)足安徽農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的短板，“提質(zhì)增效”，促進(jìn)一二三產(chǎn)融合、城鄉(xiāng)融合發(fā)展。只有增強(qiáng)農(nóng)民“獲得感”，守住農(nóng)民增收“底線(xiàn)”，才能夯實(shí)安徽鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。

所謂建設(shè)供給是指由政府提供給農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)必需的物質(zhì)資源、資金以及各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的數(shù)量、質(zhì)量的總和。近年來(lái)，安徽各地農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的供給項(xiàng)目、開(kāi)工數(shù)量都在快速增長(zhǎng)，這體現(xiàn)了各級(jí)政府對(duì)《安徽省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》的貫徹落實(shí)。目前已有不少學(xué)者通過(guò)研究借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)村公共服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施的理論、實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，或是通過(guò)研究國(guó)外農(nóng)村公共服務(wù)供給規(guī)則、框架以及供給的主體、結(jié)構(gòu)等來(lái)探討安徽的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的供給對(duì)策。我們認(rèn)為：一是缺乏創(chuàng)新，尤其是對(duì)政府主導(dǎo)的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給與農(nóng)民增收關(guān)系的研究不足；二是因?yàn)閲?guó)情不同，很難借鑒他國(guó)成功經(jīng)驗(yàn)。因此，從2017年10月到2018年初，筆者在合肥肥東縣、廬江縣，六安裕安區(qū)，阜陽(yáng)潁東區(qū)等地進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，在16個(gè)地市開(kāi)展抽樣調(diào)查，針對(duì)存在的問(wèn)題，擬對(duì)安徽深化農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的供給機(jī)制改革提供建議。

一、目前安徽農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的供給狀況

2017年末，安徽農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)快馬加鞭，極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的生產(chǎn)生活。2018年5月全省高速公路網(wǎng)總里程已達(dá)4673公里，〔1〕新橋和九華山機(jī)場(chǎng)已建成使用，2013年通航的池州九華山機(jī)場(chǎng)僅用了四年時(shí)間，2017年就完成旅客吞吐量47.5萬(wàn)人次，全省增速第一?！?〕全省鐵路運(yùn)營(yíng)里程已達(dá)4223公里，其中高速鐵路1403公里，居全國(guó)第3位、中部第1位?！?〕目前，安徽“十三五規(guī)劃”的農(nóng)村水電增效擴(kuò)容改造工程進(jìn)展順利，已有30座水電站完成改造任務(wù)并投入試運(yùn)行，河流生態(tài)改造，正在裝配生態(tài)流量泄放監(jiān)測(cè)監(jiān)控設(shè)施。全省農(nóng)村已完成近3000座病險(xiǎn)水庫(kù)加固，河長(zhǎng)制從“有名”到“有實(shí)”。農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)已進(jìn)入千家萬(wàn)戶(hù)，正在推動(dòng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)?？梢哉f(shuō)，安徽“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興成果豐碩，國(guó)家、省、市、縣(區(qū))政府對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給建設(shè)功不可沒(méi)。我們實(shí)地調(diào)查了肥東、廬江、六安裕安區(qū)、阜陽(yáng)潁東區(qū)等地，入戶(hù)采訪解析農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)供給多寡與農(nóng)民收入增長(zhǎng)關(guān)系。下表是2017年末至2018年初實(shí)地調(diào)研的農(nóng)民實(shí)際有效戶(hù)數(shù)。

從生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)看，安徽省農(nóng)村電網(wǎng)已經(jīng)全覆蓋，農(nóng)村道路、電力設(shè)施狀況較好，但農(nóng)田水利設(shè)施較落后，節(jié)水灌溉設(shè)施普及率低，化肥使用率超高，地下水使用率較高。比如，農(nóng)戶(hù)在土地灌溉中，有132位受訪戶(hù)選擇“漫灌”，占比66%；調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：在受訪村莊中，有11個(gè)村莊從沒(méi)進(jìn)行過(guò)中低產(chǎn)田改造，占比27.5%；有29個(gè)村莊曾進(jìn)行過(guò)中低產(chǎn)田改造等項(xiàng)目，占比72.5%。在我們調(diào)查的有效農(nóng)戶(hù)200戶(hù)家庭中，只有68戶(hù)常用綠肥或農(nóng)家肥來(lái)提升地力，占比34%；有39戶(hù)用純化肥來(lái)提高地力，占比19.5%；兩種肥料混合使用的有93戶(hù)，占46.5%?？梢?jiàn)，目前農(nóng)村耕地的地力改造覆蓋率有提升，但化肥的使用率仍然較高，不利于農(nóng)村土地綠色可持續(xù)發(fā)展；多數(shù)自然村吃水靠打井；凡是生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較差的村，農(nóng)民收入也較低。比如六安大別山區(qū)和阜陽(yáng)部分區(qū)縣鄉(xiāng)村，經(jīng)濟(jì)發(fā)展徘徊不前，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與農(nóng)民收入增長(zhǎng)的關(guān)系是明顯的弱相關(guān)〔4〕或關(guān)系不大。〔5〕

從生活性基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)看，在安徽經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村，比如肥東店埠、長(zhǎng)臨河鎮(zhèn)，公共基礎(chǔ)設(shè)施供給較好，公路、電、自來(lái)水已經(jīng)“村村通”“戶(hù)戶(hù)通”，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給與農(nóng)民收入增長(zhǎng)關(guān)系是明顯的正相關(guān)。2017年初，安徽農(nóng)村人口供水達(dá) 5620.52萬(wàn)人，其中 4175.32萬(wàn)人集中式供水，供水形式主要為農(nóng)村自來(lái)水；1455.20萬(wàn)人為分散式供水即通過(guò)手壓井、引泉水、塘壩等方式取水，農(nóng)民的居住條件已有很大改善。但仍有部分農(nóng)村，如皖西南大別山區(qū)的邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，山高路陡，只能用自然山泉水，村莊的自來(lái)水覆蓋率很低；皖北地區(qū)，比如阜陽(yáng)城郊的部分村莊的生活飲用水主要來(lái)自磚井、壓井，雖然已有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民用上了自來(lái)水，但它也是來(lái)自農(nóng)民地下打井取水，井水硬度高，只比地表水水質(zhì)稍好一點(diǎn)。我們實(shí)地入戶(hù)訪問(wèn)發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)戶(hù)認(rèn)為個(gè)別村莊的癌癥等疾病集中爆發(fā)主要是飲水不安全所致。令人欣喜的是，大部分農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施已初具規(guī)模，多數(shù)中心村也建了網(wǎng)絡(luò)設(shè)施。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)：在皖北阜陽(yáng)(潁東區(qū))、臨泉等地的城郊農(nóng)村污染嚴(yán)重，個(gè)別農(nóng)村社區(qū)有名無(wú)實(shí)。2018年3月5日省統(tǒng)計(jì)局公布：安徽的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員數(shù)量(從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)累計(jì)30天以上的人員數(shù))在減少，但文化素質(zhì)在提高。全省1254個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和16326個(gè)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)調(diào)查(詳見(jiàn)下頁(yè)表2、3、4)。2017年末，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域范圍內(nèi)有火車(chē)站的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的8.3%，有碼頭的占 15.7%，有高速公路出入口的占 21.5%，95.5%的村通公路，73.83%的村主要道路有路燈。100%的村通電通電話(huà)，89.5%的村安裝了有線(xiàn)電視，87.65%的村通寬帶互聯(lián)網(wǎng)，但只有24.71%的村通天然氣，64.1%的村有電子商務(wù)配送站點(diǎn)?！?〕研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)村莊所在地是城鄉(xiāng)接合部時(shí)，能源、交通、水利、水、電、氣、網(wǎng)絡(luò)等農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施供給最好，農(nóng)戶(hù)的人均收入最高；當(dāng)村莊處于鄉(xiāng)政府或鎮(zhèn)政府所在地或平原地帶，農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施供給較好，農(nóng)戶(hù)的人均收入也會(huì)高點(diǎn)；當(dāng)村莊所在的地勢(shì)是丘陵、山地、土地貧瘠或庫(kù)區(qū)時(shí)，政府對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的供給投入也較少，農(nóng)戶(hù)獲益或收入就較低，說(shuō)明了政府對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的供給多寡與農(nóng)戶(hù)個(gè)人收入關(guān)聯(lián)度較大。也就是說(shuō)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民人均收入與政府對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的供給、投入存在著明顯的正相關(guān)?！?〕安徽農(nóng)業(yè)對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)相當(dāng)程度上取決于各級(jí)政府和社會(huì)各界對(duì)農(nóng)村社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給多寡以及供給質(zhì)量。

表2安徽省農(nóng)村基本能源和通訊設(shè)施建設(shè)供給情況單位：%

表3 安徽省農(nóng)村各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村衛(wèi)生、生活垃圾處理設(shè)施建設(shè) 單位：%

表4 安徽省各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村基礎(chǔ)文化、教育設(shè)施建設(shè) 單位：%

二 、安徽農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給的現(xiàn)存問(wèn)題及未來(lái)發(fā)展態(tài)勢(shì)

在新時(shí)代，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的供給應(yīng)成為提高農(nóng)村公共服務(wù)水平、促進(jìn)農(nóng)民增收的重要保障。雖然自2017年以來(lái)，安徽農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)供給已快速發(fā)展，但仍然落后于安徽農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求。

(一)現(xiàn)存的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的供給問(wèn)題及分析

1.供給主體普遍單一化，缺聯(lián)動(dòng)機(jī)制。一是改革開(kāi)放以來(lái)，政府一直都是農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的主要供給者，農(nóng)民看在眼里，記在心里，個(gè)別農(nóng)戶(hù)就打起了“小算盤(pán)”，不積極配合還討價(jià)還價(jià)，導(dǎo)致在修建農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施過(guò)程中的供給力量單薄，缺乏執(zhí)行力；二是一些村級(jí)黨組織軟弱渙散，沒(méi)充分發(fā)揮“一事一議”作用，特別是村書(shū)記缺少擔(dān)當(dāng)精神；三是皖西南一些貧困農(nóng)村農(nóng)民收入低，生活艱難，也不愿按人頭“湊份子”來(lái)協(xié)助鄉(xiāng)政府修建公共基礎(chǔ)設(shè)施。四是有的村委會(huì)(比如阜陽(yáng)臨泉有個(gè)貧困村)想通過(guò)公共基礎(chǔ)設(shè)施建“非遺博物館”，發(fā)展文旅小鎮(zhèn)，但是心有余而力不足。據(jù)調(diào)查，安徽多數(shù)村集體普遍存在“四缺”(一缺資金、二缺項(xiàng)目、三缺人才、四缺規(guī)劃)，即使有項(xiàng)目支持，政府所能提供的資金供給也少得可憐。另外，一些邊遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村雖然風(fēng)景好，但公共基礎(chǔ)設(shè)施投資風(fēng)險(xiǎn)大，資金回報(bào)率低，還帶有公益性，多數(shù)企業(yè)不愿投，致使多地農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的供給資金“腸梗阻”。

2.政府決策供給機(jī)制偏離農(nóng)民需求。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目基本都是鄉(xiāng)政府申報(bào)。眾所周知，有項(xiàng)目就有利益，動(dòng)利益比動(dòng)靈魂都難。部分農(nóng)村基層組織出于政績(jī)或自身利益考慮，理所當(dāng)然地會(huì)把公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)安排在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地，而邊遠(yuǎn)農(nóng)村真正有需要的農(nóng)民卻享受不到基礎(chǔ)設(shè)施的供給，農(nóng)民真實(shí)需求難以體現(xiàn)。有些公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目供給沒(méi)有農(nóng)民參與，沒(méi)有反映農(nóng)民愿望，所以，項(xiàng)目推進(jìn)難度大。

3.項(xiàng)目供給缺乏規(guī)劃設(shè)計(jì)。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)申請(qǐng)到政府的項(xiàng)目配套資金后，不注重農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，比如在六安山區(qū)，就有少數(shù)農(nóng)民隨意建房占地，畜牧圈舍可與農(nóng)民的住房相連且排列無(wú)序。個(gè)別地區(qū)農(nóng)村在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面沒(méi)有科學(xué)、合理的布局，沒(méi)有根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的內(nèi)容、規(guī)模和農(nóng)民的實(shí)際需求等制定詳細(xì)的計(jì)劃、預(yù)算，一些項(xiàng)目建設(shè)往往不根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民實(shí)際需要盲目建設(shè)，另有部分項(xiàng)目資金監(jiān)管不到位。農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不但缺錢(qián)、缺項(xiàng)目，還缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃設(shè)計(jì)。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)能力不強(qiáng)，資金短缺與盲目建設(shè)并存。比如，一些村村通工程、飲水工程必須要多村的聯(lián)合才能完工。但是，就有鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)只看眼前利益，不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，就想著“多吃多占”搶政府資金。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不顧農(nóng)民需要，盲目建設(shè)或“攤大餅”形成農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的“半拉子”工程，有的荒草一地被農(nóng)民當(dāng)成了“養(yǎng)豬場(chǎng)”，項(xiàng)目后期管理不到位，產(chǎn)權(quán)不明確。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目完工后沒(méi)有按要求結(jié)算、決算審計(jì)，部分項(xiàng)目的尾款難以支付，有些項(xiàng)目已經(jīng)擱置多年，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。

5.鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)“重建設(shè)、輕管護(hù)，重眼前、輕規(guī)劃，重硬件、輕軟件”思想嚴(yán)重，尤其缺乏生態(tài)環(huán)保的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施供給和高質(zhì)量發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的思路、理念，這些都嚴(yán)重地影響著安徽農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的供給質(zhì)量。各地有不少農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施處于無(wú)人監(jiān)管境地，年久失修、破敗不堪。除了自然損耗外，村級(jí)組織監(jiān)管不力，管護(hù)沒(méi)責(zé)任到人是主要原因。特別是皖西南、皖北一些貧困地區(qū)的鄉(xiāng)村公路、水渠、橋梁、電網(wǎng)、病險(xiǎn)水庫(kù)等毀壞嚴(yán)重，個(gè)別地方是“年年建、年年修、年年壞”。

長(zhǎng)期以來(lái)，安徽都是農(nóng)業(yè)大省，但卻不是農(nóng)業(yè)強(qiáng)省。不少地方基層組織對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)抱有“重建設(shè)、輕管護(hù)，重眼前、輕規(guī)劃，重硬件、輕軟件”的錯(cuò)誤思想，對(duì)規(guī)章制度只是“嘴上說(shuō)說(shuō)”，不落實(shí)處。再加上農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給自身的“先天不足”——缺少科學(xué)、合理的規(guī)劃設(shè)計(jì)，政府的財(cái)政資金“捉襟見(jiàn)肘”，社會(huì)資本和民間資本又不愿參與，一旦遇到自然災(zāi)害或人為損壞，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將會(huì)受到重大損失。這既浪費(fèi)了各級(jí)政府大量的人力、物力和財(cái)力，也嚴(yán)重影響了安徽鄉(xiāng)村振興的腳步。我們急需立足省情，因地制宜，建立健全農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給的監(jiān)管體制機(jī)制。

(二)安徽農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給未來(lái)的發(fā)展態(tài)勢(shì)

十九大以來(lái)，隨著中央農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革方案的落實(shí)，安徽農(nóng)村土地改革和農(nóng)村“三變”即農(nóng)村資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東的迅速推進(jìn)，在皖中、皖東、皖南經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、思想較活躍的農(nóng)村，農(nóng)民的主體意識(shí)迅速提升，省、市、縣(區(qū))政府對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入也在年年增長(zhǎng)，追求高效農(nóng)業(yè)的新型職業(yè)農(nóng)民的創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的熱情迸發(fā)，對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求也是“一浪高過(guò)一浪”，安徽各地農(nóng)村涌現(xiàn)出多種新型的基礎(chǔ)設(shè)施供給模式。比如，“抬石頭”眾籌、自愿供給等，自愿供給是其中的主要方式。所謂自愿供給，是指在政府、社會(huì)各界、資本市場(chǎng)之外的“第四方”供給模式，這在當(dāng)下的農(nóng)村社會(huì)，也是客觀存在的現(xiàn)實(shí)(見(jiàn)表5)。在農(nóng)村基層組織財(cái)力不足、“拆東墻補(bǔ)西墻”的情況下，如果單靠有限的財(cái)政基金、社會(huì)資本、民間資本或資本市場(chǎng)的資金來(lái)建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的話(huà)，是很難有效地滿(mǎn)足安徽一些貧困山村和邊遠(yuǎn)落后農(nóng)村對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的迫切要求。對(duì)皖西南和皖北一些縣(區(qū))來(lái)說(shuō)，農(nóng)民的自愿供給就是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要支撐。

表5安徽農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施主要供給方式的優(yōu)點(diǎn)、缺點(diǎn)

我們?cè)诹?裕安區(qū))、霍邱縣等皖西南大別山區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：通過(guò)社會(huì)各界、私人資本以及農(nóng)民的自愿供給來(lái)解決農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)急需的資金，各地都有自己的成功做法，也有很強(qiáng)的靈活性。〔8〕當(dāng)然，調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，有些沒(méi)固定資金來(lái)源的非盈利性組織，對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的供給薄弱，常常“虎頭蛇尾”，持續(xù)投入和維護(hù)運(yùn)營(yíng)困難。農(nóng)民自愿性供給常常遲緩且缺斤短兩。應(yīng)該說(shuō)，部分經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，農(nóng)民都有向政府“伸手要”的惰性思維，個(gè)別農(nóng)民不出錢(qián)也不愿出力，壓根就沒(méi)有自我服務(wù)與自愿供給的意識(shí)，即使是明知有利、有益，也無(wú)動(dòng)于衷。

農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的供給模式并非只有上述幾種。眾所周知，安徽最大的發(fā)展不平衡不充分就表現(xiàn)在城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的供給方面。為了落實(shí)《安徽省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》，安徽各地農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給模式必須多元化、廣渠道，因地制宜，盡量發(fā)揮政府主導(dǎo)供給、市場(chǎng)資源供給和社會(huì)、農(nóng)民自愿供給等多種模式的優(yōu)點(diǎn)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，綜合考量城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大格局，要以促進(jìn)農(nóng)民增收為“底線(xiàn)”，尊重農(nóng)民意愿，把各地農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給項(xiàng)目與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的實(shí)際需要相結(jié)合，建立、強(qiáng)化“制度性供給”機(jī)制，積極尋求城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給的“最大公約數(shù)”，以城帶鄉(xiāng)，力促安徽農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給的數(shù)量、質(zhì)量、效益的快速提升。

三 、 提升安徽農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給數(shù)量、質(zhì)量、效益的可行性路徑

提升安徽農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的供給數(shù)量、質(zhì)量、效益，既離不開(kāi)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的貫徹落實(shí)，也離不開(kāi)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的供給體制機(jī)制的改革創(chuàng)新。因此，我們?cè)谯`行安徽鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過(guò)程中，既要不斷摸索農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施供給模式的多元化、差異化，又要結(jié)合安徽落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)需要，增強(qiáng)農(nóng)民的“獲得感”，深化城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施供給機(jī)制的改革，突破農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給“瓶頸”，強(qiáng)化“制度性供給”，補(bǔ)足供給短板，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合。

(一)健全農(nóng)村“制度性供給”機(jī)制，落實(shí)城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施的均等化

安徽是欠發(fā)達(dá)省份，各地農(nóng)村情況復(fù)雜，千差萬(wàn)別,只有強(qiáng)化農(nóng)村的“制度性供給”，才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的均等化，這是“一二三產(chǎn)業(yè)融合”發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的立足點(diǎn)。如果撇開(kāi)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的制度性供給和公共服務(wù)設(shè)施均等化，城鄉(xiāng)融合發(fā)展就是“紙上談兵”。2018年的“一號(hào)文件”已明確提出推進(jìn)城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體制機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興的“制度性供給”，強(qiáng)化政府主管部門(mén)在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時(shí)的投入保障機(jī)制，明確公共財(cái)政應(yīng)更大力度向農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民“傾斜”，要改革供給制度，精準(zhǔn)到位。比如，改進(jìn)現(xiàn)行的農(nóng)村耕地占補(bǔ)平衡的辦法，健全適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點(diǎn)的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的供給體系；強(qiáng)化制度創(chuàng)新，提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給的質(zhì)量、水平，大刀闊斧地改革創(chuàng)新。一要破除安徽城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施供給體制機(jī)制的二元分割，全面落實(shí)城市居住證的“制度紅利”，讓有能力、有條件的農(nóng)民工能共享市民待遇。二要下決心縮小城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政供給“剪刀差”，提高政府供給的質(zhì)量及供給項(xiàng)目分配不公、不平衡問(wèn)題。三要解決部分農(nóng)村的自來(lái)水、電、氣、路、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)不達(dá)標(biāo)以及醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老等生產(chǎn)、生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給不足問(wèn)題。四要加大政府財(cái)政資金向皖西南、皖北等貧困農(nóng)村傾斜，把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給納入政府預(yù)算。創(chuàng)新公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的供給模式，以滿(mǎn)足生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)、文化休閑農(nóng)業(yè)等農(nóng)村多業(yè)態(tài)融合發(fā)展的旺盛需求。

(二)要明確各級(jí)政府主管部門(mén)的主體責(zé)任，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任要精準(zhǔn)到人

在落實(shí)鄉(xiāng)村振興的大背景下，安徽現(xiàn)有的城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給的數(shù)量、質(zhì)量、效率和水平與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求差距較大，存在的“短板”較多，尤其是各級(jí)政府主管部門(mén)的主體責(zé)任常“落實(shí)不到人”或虛位以待。目前，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施供給制度仍舊執(zhí)行“政府分級(jí)負(fù)責(zé)制”，基層政府主管部門(mén)在具體項(xiàng)目的運(yùn)行中存在著項(xiàng)目供給資金“錯(cuò)位”或“撥不到位”的問(wèn)題。比如，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給的事權(quán)與財(cái)權(quán)“錯(cuò)位”問(wèn)題頻發(fā)；一些地市、區(qū)(鄉(xiāng)鎮(zhèn))政府財(cái)政有限，難保其供給的質(zhì)量、效率和水平。在山高路遠(yuǎn)、農(nóng)民收入較低的皖西南或皖北的貧困農(nóng)村，一些本該由政府承擔(dān)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)急需的水、路、橋等較大的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給，其數(shù)量、質(zhì)量、發(fā)揮的效益多不盡如人意。不少地方的基層組織只好“兩手抓”，即一手伸向政府，向上級(jí)部門(mén)要補(bǔ)貼、配套資金；一手伸向農(nóng)民，通過(guò)眾籌、貸款或自發(fā)集資來(lái)興建農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，給當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織和農(nóng)民帶來(lái)了很大的負(fù)擔(dān)。因此，我們建議，要落實(shí)安徽的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，各級(jí)政府必須要轉(zhuǎn)變觀念，“自我革命”，深化農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，明確農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給的主體責(zé)任，一級(jí)一級(jí)抓落實(shí)，嚴(yán)格監(jiān)管，精準(zhǔn)到人。一要積極宣傳國(guó)家、省、市、縣各級(jí)政府的供給政策，因地制宜，科學(xué)規(guī)劃布局，引導(dǎo)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資金的投向精準(zhǔn)，保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展以及農(nóng)民生產(chǎn)生活的基本需要。在新時(shí)代，各級(jí)政府主管部門(mén)應(yīng)該注重農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施供給的科學(xué)規(guī)劃、項(xiàng)目決策、建設(shè)運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管工作。二要?jiǎng)?chuàng)建以政府供給、市場(chǎng)供給、公益團(tuán)體供給、民間資本或私人資本廣泛參與的責(zé)任主體多元化、資金寬領(lǐng)域、監(jiān)理全過(guò)程的供給新模式。我們建議，可以不拘一格引入公平競(jìng)爭(zhēng)的供給激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)各界和民間組織自有資金廣泛參與農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。應(yīng)把適合市場(chǎng)配置的城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資源還給市場(chǎng)，讓市場(chǎng)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、合作社、新型職業(yè)農(nóng)民與政府主管部門(mén)一起來(lái)承擔(dān)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，實(shí)行共建、共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的主體責(zé)任，讓市場(chǎng)來(lái)化解目前存在的供給主體單一、資金短缺、質(zhì)量效率低、供給項(xiàng)目少、供給不平衡、缺乏整體規(guī)劃等諸多短板。未來(lái)的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給應(yīng)走向以市場(chǎng)為主導(dǎo)，政府應(yīng)“退居二線(xiàn)”，由“直接生產(chǎn)者”向“監(jiān)督管理者”或“政策保障者”轉(zhuǎn)變。三要建立健全農(nóng)民自下而上的民情訴求與政府回應(yīng)機(jī)制。要完善農(nóng)村基層組織的“一事一議”決策機(jī)制，積極收集農(nóng)民的需求信息，實(shí)現(xiàn)決策公開(kāi)、透明。以農(nóng)民滿(mǎn)意為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施建立有效的監(jiān)督、績(jī)效、考評(píng)制度。

(三)因地制宜地建設(shè)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施，提高政府投資的有效性、精準(zhǔn)性

40年的農(nóng)村改革的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，必須要因地制宜，要提高政府投資的有效性、精準(zhǔn)性，必須要解決好“投什么”“誰(shuí)來(lái)投”“怎么投”的問(wèn)題?！巴妒裁础?，關(guān)鍵是要有質(zhì)量、有效益。要緊緊圍繞有效需求，進(jìn)行有效供給。不搞重復(fù)建設(shè)，不增過(guò)剩產(chǎn)能，既要有效、精準(zhǔn)，又要因地制宜。依據(jù)省情，我們應(yīng)在生態(tài)觀光、文旅、互聯(lián)網(wǎng)+電商、現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)上下功夫?！罢l(shuí)來(lái)投”，關(guān)鍵是要?jiǎng)?chuàng)新投融資機(jī)制。當(dāng)前，政府投入增速在下滑，必須發(fā)揮民間資本充裕的優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！霸趺赐丁保P(guān)鍵是要深化城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制改革。各級(jí)政府要簡(jiǎn)政放權(quán)，積極推行政府投資的“負(fù)面清單”“責(zé)任清單”，讓企業(yè)能夠看單點(diǎn)菜、按圖索驥。努力讓基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)信息“多跑路”，讓企業(yè)的投資運(yùn)營(yíng)“少跑路”。我們建議：一是要根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求，把政府投資及財(cái)政支出重點(diǎn)放在貧困落后的農(nóng)村，以公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為支點(diǎn)，助推脫貧攻堅(jiān)“一個(gè)也不能少”。二是政府資金投放重點(diǎn)要逐步退出“三農(nóng)”的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，轉(zhuǎn)向農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給。三是規(guī)范涉農(nóng)企業(yè)已承擔(dān)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把部分資金用于農(nóng)村慈善或貧困農(nóng)民生產(chǎn)生活救助的“兜底”上。因?yàn)檗r(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的供給質(zhì)量的提升可直接反映到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善、農(nóng)民增收以及生活質(zhì)量的提升方面，增強(qiáng)農(nóng)民的“獲得感”。

(四)快速推進(jìn)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的“最前一公里”和“最后一公里”建設(shè)

在補(bǔ)足基礎(chǔ)設(shè)施“四大短板”的同時(shí)，還要解決安徽農(nóng)村水利、道路、自來(lái)水、電力等農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“最前一公里”和“最后一公里”問(wèn)題。政府必須加大投入、整改。一是繼續(xù)農(nóng)田水利的設(shè)施建設(shè)。到2020年，要完成大中小型灌區(qū)、小型水源到田間干支渠的重點(diǎn)建設(shè)，要使安徽全省農(nóng)田有效灌溉面積提到80%以上，實(shí)現(xiàn)4671萬(wàn)畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)良好。二是要保護(hù)農(nóng)業(yè)耕地資源，根據(jù)“十三五”規(guī)劃，安徽將全面推進(jìn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”，全省耕地保有量要保持在8751萬(wàn)畝以上。2017年初已全面完成16個(gè)設(shè)區(qū)市城市周邊和65個(gè)縣(區(qū))政府所在地周邊永久基本農(nóng)田劃定工作。按照《十三五時(shí)期安徽省土地利用總體規(guī)劃表》要求：全面推進(jìn)永久基本農(nóng)田的劃定工作，16個(gè)地市的土地資源狀況必須上圖入庫(kù)、落地到戶(hù)。2017年末，安徽農(nóng)村的土地確權(quán)工作已基本完成。三是力爭(zhēng)到2020年底，安徽“村村通”工程資金補(bǔ)助政策全部落實(shí)到位，實(shí)現(xiàn)“村村通，莊莊通”，行政村公路水泥硬化，真正實(shí)現(xiàn)高等級(jí)公路在農(nóng)村“廣覆蓋”。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村還應(yīng)該逐步實(shí)現(xiàn)與城鄉(xiāng)公交線(xiàn)路的對(duì)接。四要對(duì)經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村飲水安全問(wèn)題進(jìn)行整改，力爭(zhēng)到“十三五”末，解決安徽農(nóng)村貧困地區(qū)上百萬(wàn)居民的用水、用電安全問(wèn)題。2017年5月，安徽各地已開(kāi)展了農(nóng)村垃圾、污水、廁所專(zhuān)項(xiàng)整治“三大革命”，力爭(zhēng)到2020年，全省農(nóng)村垃圾得到有效治理，生活垃圾無(wú)害化處理率達(dá)到70%以上，規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(chǎng)(小區(qū))配套建設(shè)糞污處理設(shè)施比例力爭(zhēng)達(dá)到80%，農(nóng)作物秸稈綜合利用率達(dá)到90%，讓所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地和美麗鄉(xiāng)村中心村的生活污水治理設(shè)施全覆蓋。五是要科學(xué)規(guī)劃，繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)村電網(wǎng)的投入，按時(shí)保質(zhì)完成農(nóng)網(wǎng)改造升級(jí)。

(五)健全農(nóng)村公共教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)供給的制度性保障機(jī)制

政府對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的供給還應(yīng)包括農(nóng)村義務(wù)教育設(shè)施、鎮(zhèn)村衛(wèi)生醫(yī)療設(shè)施、農(nóng)村信息化服務(wù)平臺(tái)等“軟硬件”設(shè)施的供給。鄉(xiāng)村振興的重要一環(huán)是鄉(xiāng)村人才的振興，政府必須要健全農(nóng)村公共教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老等設(shè)施建設(shè)供給的制度性保障機(jī)制。一是要全面落實(shí)農(nóng)村高中、中等職業(yè)教育的免費(fèi)政策，把農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)納入省級(jí)預(yù)算安排。到今年底，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)要率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)中小學(xué)教師“同工同酬”，力爭(zhēng)到2020年底，實(shí)現(xiàn)全省城鄉(xiāng)中小學(xué)教師“一個(gè)也不能少”地同工同酬；鼓勵(lì)大學(xué)畢業(yè)生到皖西南、皖北等邊遠(yuǎn)、貧困地區(qū)農(nóng)村任教。二是到“十三五”末，安徽要堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)仗，要因地制宜，創(chuàng)新供給制度，脫貧、扶智、扶志聯(lián)動(dòng)，在經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的城市要率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工子女免費(fèi)高中教育，并納入城市教育總體規(guī)劃。三要提升新農(nóng)合補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)現(xiàn)新農(nóng)合與城居?！安④墶?，到2020年，實(shí)現(xiàn)安徽城鄉(xiāng)醫(yī)保真正“一體化”。四要提高各市、縣(區(qū))鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)生、護(hù)士的工資收入，加大培訓(xùn)力度，鼓勵(lì)醫(yī)護(hù)人員利用互聯(lián)網(wǎng)參加社區(qū)服務(wù)。政府部門(mén)要簡(jiǎn)政放權(quán)，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)護(hù)技術(shù)人員同工同酬、多勞多得。五要加強(qiáng)農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化建設(shè)，激發(fā)農(nóng)村的新動(dòng)能。圍繞有基礎(chǔ)、有潛力的特色農(nóng)村，把成熟的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施供給延伸到農(nóng)村社區(qū)，加快農(nóng)村公共衛(wèi)生、垃圾及污水處理設(shè)施建設(shè)的供給，讓農(nóng)戶(hù)人人參與、齊抓共管。六要優(yōu)先建設(shè)一批“一二三產(chǎn)業(yè)”深度融合、“農(nóng)業(yè)、文化、旅游”三位一體的特色村鎮(zhèn)，健全農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給制度性保障機(jī)制，以“點(diǎn)”帶“面”，精準(zhǔn)發(fā)力，才能保障安徽鄉(xiāng)村振興全面落實(shí)。

注釋?zhuān)?/p>

〔1〕《安徽高速路網(wǎng)總里程達(dá)4673公里》 ，安徽新聞，中安在線(xiàn)，2018年5月30 日。

〔2〕《2018年前5月九華山機(jī)場(chǎng)吞吐量達(dá)20.7萬(wàn)人次》 ，安徽新聞，安徽網(wǎng)，2018年6月20日。

〔3〕范克龍：《安徽交通再提速 高鐵運(yùn)營(yíng)里程已居全國(guó)第三》 ，《安徽商報(bào) 》 2018年10月11日。

〔4〕馬曉河、劉振中等：《中國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀：皖省例證與政策選擇》，《改革》2012年第5期。

〔5〕劉振中等：《安徽省農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)體制改革效應(yīng)分析》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2014年第8期。

〔6〕安徽省第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 、安徽省統(tǒng)計(jì)局：《安徽省第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)(第三號(hào)) 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本社會(huì)服務(wù)》，安徽新聞，2018年1月31日。

〔7〕徐淑紅：《農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資效率研究》，鄭州：黃河水利出版社，2010年，第178-185頁(yè)。

〔8〕馬曉河、劉振中、黃蓓：《還權(quán)與民：農(nóng)村公共建設(shè)管理體制改革的方向——安徽省水庫(kù)移民后扶項(xiàng)目實(shí)行村民自主建設(shè)機(jī)制的調(diào)查報(bào)告》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2011年第10期。