讀《公共行政的精神》對我國廉政建設(shè)的思考

金春玉

摘 要：《公共行政的精神》是美國作家喬治·弗雷德里克森在整個社會充滿著動蕩和變革的壓力下完成的著作，他系統(tǒng)闡述了公共行政的理念和主張。本文的主要內(nèi)容包括三個部分，首先系統(tǒng)介紹了《公共行政的精神》這本著作的主要思想觀點，對其思想進(jìn)行了概括和梳理；第二部分概括了我國廉政建設(shè)存在的思想上的問題；第三部分指出了該著作核心思想對我國廉政建設(shè)的借鑒作用，我國應(yīng)取其精華，為我所用。

關(guān)鍵詞：公共行政；公共精神；廉政建設(shè)

黨的十六大以來，我國對廉政建設(shè)空前重視。相繼頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》和《中華人民共和國行政監(jiān)察法實施條例》等。黨的十八大，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)加大反腐力度，要把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，實施“老虎”、“蒼蠅”一起打?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》制定出臺，對廉政監(jiān)督檢查工作提供了理論上和流程上的指導(dǎo)。黨的十九大更是強(qiáng)調(diào)要一刻不停歇地推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭?？梢娢覈锤瘮《窢幍臎Q心和對廉政建設(shè)的重視?！豆残姓木瘛芬粫?，作者弗雷德里克森提出了公共行政中應(yīng)重視公共、公平和愛國主義等公共精神，這對我國行政建設(shè)具有建設(shè)性的指導(dǎo)。因此，筆者通過《公共行政的精神》一書中概括其思想對我國廉政建設(shè)的啟示。

一、《公共行政的精神》的主要思想

《公共行政的精神》一書共包括三個部分，第一部分是“治理、政治和公共”，第二部分是“公共的問題”，第三部分是“公共行政中的倫理、公民精神和樂善”。其主要思想筆者將其概括如下：

1、公共行政強(qiáng)調(diào)公共精神

“公共”有兩個古典含義的來源，其一是指一個人從只理解自我的利益中，發(fā)展為能理解他人的利益；其二是指“關(guān)心”，即一個人不僅能與他人合作，還能夠為他人著想。成熟和超越自我的觀念似乎暗示著，“公共”既指一件事情也指一種能力。雖然有哲學(xué)家、學(xué)者對“公共”的存在持有否定觀點，但是各種形式的公共生活仍然存在，公共精神還是在發(fā)揮著作用，所以，弗氏堅信公共精神的存在及其重要性。有些學(xué)者雖承認(rèn)“公共”的存在，但是把“公共”理解的過于狹隘，將“公共”等同于“政府”和“政治”。弗氏認(rèn)為這就將公共行政的范圍限定在一個政治領(lǐng)域，忽視了第三部門、公民團(tuán)體等作用?！肮病睉?yīng)該是一個內(nèi)容更廣泛、更具有包容性的領(lǐng)域，包括政府部門、第三部門、公民團(tuán)體等。

2、公共行政不可忽視政治的作用

政治環(huán)境對公共行政有著重要的影響。弗氏在書中重點介紹了美國的各種形式的政治（包括美國憲法、立法政治和行政首長政治等）對公共行政產(chǎn)生的影響，指出了政治作為一個重要的社會背景，對公共行政的效力和效果等方面有著不可替代的作用。“一種完善的公共行政理論本身必修是一種政治理論”，[1]同時弗氏也秉承了漢密爾頓傳統(tǒng)的政治理論，指出無論是民選官員還是公共行政管理者，在實施行政過程中一定要考慮特定環(huán)境下的政治背景，把政治環(huán)境作為一個有力的工具和不可忽視的條件。

政治環(huán)境決定并制約公共行政。一方面，政治環(huán)境作為行政背景，對公共行政產(chǎn)生潛移默化的影響，公共行政要適應(yīng)政治環(huán)境；另一方面，行政人員要利用政治背景為行政政策服務(wù)，積極改造政治環(huán)境，使政治環(huán)境作為公共行政的推動力。當(dāng)行政人員利用好了政治背景，才能夠了解行政組織中所需要的社會角色，才能夠勝任工作崗位完成工作任務(wù)。

3、公平在行政中的重要性

把效率和經(jīng)濟(jì)作為公共行政的理論指導(dǎo)是必要的，但同時也是不足夠的，必須加上社會公平這一理論作為公共行政重要的指導(dǎo)方針，這是回應(yīng)社會公眾的必然要求，也是建設(shè)民主社會的必然途經(jīng)。強(qiáng)調(diào)效率和經(jīng)濟(jì)，能夠節(jié)約行政資源，提高行政水平，是政府對付無能和腐敗的良方，但是也容易忽視社會公平。只有在重視效率經(jīng)濟(jì)的同時，強(qiáng)調(diào)公平才能夠推動行政的民主化。

公平有不同的理解和內(nèi)涵，社會公平的復(fù)合理論介紹了內(nèi)涵豐富的公平價值，包括很少見的單純的個人公平；在勞動分工的復(fù)雜社會里的分部化公平，即同種類的人同等對待；要求群體或次群體的集團(tuán)公平，即以集團(tuán)作為一個層次來劃分；用分配標(biāo)準(zhǔn)的公平領(lǐng)域，可以用實際分配的財物、服務(wù)或利益為劃分標(biāo)準(zhǔn)以及強(qiáng)調(diào)預(yù)期的機(jī)會公平和手段公平的機(jī)會公平。通過對不同公平的論述來突出公平的重要性。此外，該書還指出不容忽視的代際公平問題。依據(jù)公共行政的精神，作為當(dāng)代行政人員不僅要解決代內(nèi)人的公平問題，為代內(nèi)人提供相對公平的社會資源和機(jī)會，同時也要探討未來領(lǐng)域的社會公平，即把代際公平納入到自己的行政責(zé)任范圍里。特別是行政人員在掌握行政自由裁量權(quán)時，更應(yīng)該使用公平這一價值觀作為指導(dǎo)來分配社會公共資源，保障長遠(yuǎn)性社會公平的實現(xiàn)。

4、重視行政倫理，突出愛國主義和樂善好施精神

在人性善惡分析中以及道德中對與錯的論證，突出強(qiáng)調(diào)了行政倫理的作用，論述了作為行政人員應(yīng)該擁有的倫理準(zhǔn)則和道德規(guī)則，通過對距離悖論和角色差異問題的分析論述后，指出了政府的無效和政府官員的不道德，引出了行政人員正確的道德要求——愛國主義和樂善好施精神。如果極力推崇公共行政精神，就會實現(xiàn)社會公共利益的滿足和有效政府的建立。

政府官員在面對組織命令的時候，不僅要考慮的自身組織的整體利益，更應(yīng)該把公共利益作為行政行為的出發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，要時刻考量自己的行政行為是否有違社會公德。特別是在面對組織命令與道德沖突的時候，行政人員應(yīng)該把握好道德的準(zhǔn)繩，把道德作為心中的標(biāo)尺，不僅要做到行政合法，也要追求行政合理。弗氏也強(qiáng)調(diào)把樂善好施的愛國主義作為公共服務(wù)的理想。

二、從思想上分析我國廉政問題存在的原因

腐敗是危及我國行政建設(shè)的一顆毒瘤，而思想腐敗是行為腐敗產(chǎn)生的根源。強(qiáng)烈的信仰能夠形成內(nèi)在制約力量，嚴(yán)格約束人的言行。[2]我國近年來發(fā)生的腐敗現(xiàn)象，與行政人員的思想腐敗有必然的聯(lián)系，當(dāng)行政人員產(chǎn)生了不良的思想，腐敗行為就會受其思想的指導(dǎo)，極易出現(xiàn)腐敗行為。要尋求腐敗思想產(chǎn)生的原因，就要從我國傳統(tǒng)思想和現(xiàn)實制度出發(fā)，追根溯源。

一方面，其腐敗思想與我國傳統(tǒng)思想中缺乏公共精神有著密不可分的聯(lián)系，我國傳統(tǒng)思想中有嚴(yán)重的“官本位”思想，把做官作為本位，一心追求權(quán)位，一些在行政體制外的人員忽視公共行政精神中的重要一點—公平，渴望通過錢權(quán)交易，進(jìn)入政治體制，這樣就會出現(xiàn)買官賣官的腐敗現(xiàn)象；一些已經(jīng)進(jìn)入行政體制的人員，忽視行政倫理，把官職作為特權(quán)，為人民服務(wù)的意識淡薄，把自己作為高高在上的“官老爺”，處處擺架子，而不是處處為人民著想。另一方面，與市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來的一些過分追逐利益的思想有關(guān)。市場經(jīng)濟(jì)下，過度強(qiáng)調(diào)對經(jīng)濟(jì)利益的追求，在這種情況如果缺乏公共精神的灌輸，極易導(dǎo)致官員的經(jīng)濟(jì)腐敗，利用手中的公權(quán)力為自身謀私利。近年來公共行政中出現(xiàn)的錢權(quán)交易、買官賣官現(xiàn)象就是其最好的佐證。

三、對我國廉政建設(shè)的借鑒作用

1、提高公民的參與度

隨著我國民主意識的不斷提高，公民參與的程度的加深，我國越來越強(qiáng)調(diào)公民的自身價值，在涉及公民自身利益的問題中，公民的參與度也逐步提高。在我國民主化的進(jìn)程中，也由注重公民的政治參與（主要表現(xiàn)公民的民主選舉），不斷擴(kuò)張到全方位的參與過程中，包括涉及自身利益的社區(qū)管理，公民都能夠發(fā)揮到民主參與、民主決策的作用。但是我國目前仍然存在民主參與的一些問題，如近年來群體事件的發(fā)生，主要還是政府在決策過程中，忽視了民主的參與。

當(dāng)公民的參與程度極大的提高后，公共精神才能夠真正實現(xiàn)。要進(jìn)一步推進(jìn)參與式民主發(fā)展的過程中，我國要采用多種形式的參與渠道，如聽證會制度、人民代表大會制度和信訪制度等并積極發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)參與的公開民主作用，鼓勵公民能夠最大程度上參與決策，實現(xiàn)真正意義上的民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督和民主管理。只有在行政上保證公民的參與，才能夠保證權(quán)為民所用，利為民所謀，才能夠有效實現(xiàn)行政人員的“不能腐”，從而保證行政人員的清正廉潔。

2、增強(qiáng)政府官員的政治意識

政治是公共行政運作的環(huán)境背景，不同的政治形勢都影響著公共行政，要求我國在中國特色社會主義的道路下推動公共行政的發(fā)展。我國是人民民主專政的社會主義國家，本質(zhì)是人民當(dāng)家作主，即政府的權(quán)利是人民賦予的。因此，要求政府官員在行政過程中，要牢牢抓住“為人民服務(wù)”的基本原則，全心全意為人民提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。深受天賦人權(quán)與契約關(guān)系的影響，“在西方人的價值觀念領(lǐng)域，政黨和政府的權(quán)力來自人民的讓渡，是代理人與被代理人的關(guān)系”，[3]要求代理人要為被代理人負(fù)責(zé)，突出強(qiáng)調(diào)公民的個人利益和民主權(quán)利，嚴(yán)格防止發(fā)生“代理人風(fēng)險”。雖然我國并沒有把政府和人民的關(guān)系表述為代理人與被代理人的關(guān)系，但是我國強(qiáng)調(diào)政府官員是人民的公仆，而不是高高在上的“官老爺”，作為政府官員不僅要有較強(qiáng)的職業(yè)能力，而且要有極高的道德水平。特別在這個快速發(fā)展的時期，我國對政府官員的要求也越來越高，作為政府官員應(yīng)該樹立較強(qiáng)的政治意識和責(zé)任意識，為我國廉政高效的行政建設(shè)努力奮斗。

3、重視社會公平

關(guān)于平等與行政自由裁量權(quán)之爭的哲學(xué)起源，有柏拉圖和亞里士多德的不同觀點，弗氏認(rèn)同行政自由裁量權(quán)的存在，并強(qiáng)調(diào)行政自由裁量應(yīng)該追求公共利益。由于存在一些模糊的立法和授權(quán)性的規(guī)章，行政人員無法像往常一樣根據(jù)制度規(guī)章進(jìn)行程序性的操作，此時必須發(fā)揮自由裁量權(quán)，依據(jù)自己的認(rèn)知水平和經(jīng)驗作出決策。通過自由裁量可以有效完成工作任務(wù)，提高工作績效。但自由的裁量權(quán)往往容易演化成個人的私權(quán)，一個官員會利用手中的公權(quán)力給關(guān)系戶開綠燈，嚴(yán)重?fù)p害了市場的公正公平，這需要自由裁量權(quán)服從并服務(wù)于公共利益。為了保證行政人員公平公正的利用公權(quán)力，為公共利益服務(wù)而不是個人利益謀私，要求對行政人員的道德建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)，提高行政人員的公共精神。

在我國公共行政過程中，要加強(qiáng)行政人員的道德教育，突出對公平理念的灌輸，讓公共精神——公平作為行政決策的價值指導(dǎo)方針。特別是面對政府的腐敗問題，我國政府在廉政建設(shè)過程中，要突出強(qiáng)調(diào)思想反腐的重要性，讓行政人員在思想上不想腐。通過突出公平理念的重要性，讓政府的行政資源得以公平的配置。

4、培養(yǎng)愛國主義和樂善好施的道德情操

愛國主義，即強(qiáng)調(diào)行政人員在公共行政過程中應(yīng)以國家利益作為行為的標(biāo)尺，一切以國家利益為重，正如我們現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)的“先有國才有家”，只有強(qiáng)調(diào)對國家利益的維護(hù)，個人利益的實現(xiàn)才能成為可能。在面對個人利益與國家利益沖突的時候，行政人員應(yīng)毫不猶豫的選擇國家利益。樂善好施出自“聞?wù)饕?，使人樂善而好施；聞羽音，使人整齊而好禮?！奔次覀儸F(xiàn)在所說的“樂于助人”，把幫助他人作為實現(xiàn)自我快樂的途經(jīng)，如古人所提倡的“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”。

在新時期，要堅持社會主義文化發(fā)展道路，加強(qiáng)思想道德建設(shè)。把愛國主義精神和樂善好施的道德情操作為新時期下行政人員的行為標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)行政人員的道德修養(yǎng)，讓行政人員把愛國主義精神和樂善好施的道德情操內(nèi)化于心外化于行。當(dāng)行政人員在面對官場中各種“圍獵”的誘惑時，從思想上不為所動，從行為上保持廉潔為民。

[參考文獻(xiàn)]

[1] [美]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M]. 張成福等譯.北京：中國人民出版社，2003

[2] 任云仙， 牛杰. 新中國成立之前中國共產(chǎn)黨的廉政措施及其當(dāng)代啟示[J]. 社會科學(xué)家， 2011（1）：147-150

[3] 公方彬. 中國夢與美國夢的比較[J]. 黨建， 2013（11）：27-30

（作者單位：安徽大學(xué)管理學(xué)院，安徽 合肥 230000）