淺議權(quán)力清單

征國忠

從河北邯鄲清理出的政府部門和市長行政職權(quán)開始，到浙江富陽曬出了全國首份縣域權(quán)力清單，權(quán)力清單制度的改革從點到面在全國鋪開，直至寫進黨中央和國務(wù)院的文件，表明權(quán)力清單已成為黨和政府高度重視的一項工作。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程。十八屆四中全會公布的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》再次強調(diào)，推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。這些文件反映了黨中央、國務(wù)院院對規(guī)范政府行政權(quán)力運行的勇氣和決心。

一、權(quán)力清單的含義

到底什么是權(quán)力清單？ 我國官方并沒有給出明確的解釋，學(xué)者學(xué)者對此的理解差異較大。有的認(rèn)為權(quán)力清單制度，是指在全面統(tǒng)計和梳理政府及其工作部門所行使的各項公權(quán)力后，將公權(quán)力行使的主體、依據(jù)、范圍、程序、責(zé)任等以清單的形式公布于眾，并主動接受監(jiān)督。有的認(rèn)為權(quán)力清單是指有權(quán)力的組織，根據(jù)一定的分類標(biāo)準(zhǔn)，把掌握行政權(quán)的各級政府及其工作部門的權(quán)力進行歸納、整理，形成一個結(jié)構(gòu)合理，條理明確的行政權(quán)力體系并對外公。有點認(rèn)為權(quán)力清單制度是“政府及其職能部門依法以清單公開的形式對行政權(quán)力事項進行清理，鎖定職權(quán)邊界、責(zé)任及流程的一種權(quán)力制約機制。總之，權(quán)力清單并非嚴(yán)格非法律概念，目前還沒有權(quán)威的定義。概而言之，有的側(cè)重于權(quán)力清單制定的梳理和公布，有的傾向于權(quán)力清單本身作為行政機關(guān)規(guī)范權(quán)力的一項制度的意義，有的則重表明權(quán)力清單是一個記錄政府權(quán)力的文本目錄。大家比較一致地認(rèn)同，推行權(quán)力清單制度是對政府的各項權(quán)力進行梳理確權(quán)，并以清單目錄的形式公之于眾。

二、推行權(quán)力清單的必要性

長期以來，我國的經(jīng)濟社會權(quán)力高度集中于政府，各級政府“管天、管地、管空氣”， 政府的權(quán)力不僅龐大而且公開不夠，導(dǎo)致老百姓辦事難。有的政府及其部門甚至連自己究竟有多少行政權(quán)力也不清楚，也就是說家底摸不清。從理論上來說，行政機關(guān)的每一項職權(quán)都應(yīng)該有法律依據(jù)，但是這種依據(jù)往往是多元、繁雜和零亂的，不是特別清晰和明確，作為非專業(yè)的一般社會公眾根本無法無從知曉。我國行政權(quán)力的法定依據(jù)來源復(fù)雜多樣，法律法規(guī)文件數(shù)量眾多，效力層次更是參差不齊，在現(xiàn)實中，行政權(quán)力不規(guī)范設(shè)定甚至違法設(shè)定也在一定程度上存在。權(quán)力清單將行政機關(guān)的“權(quán)力家底”向社會公開，對公眾來說有兩個好處，一是可以讓公眾更便利地查詢政府權(quán)力，二是有助于公眾更好地監(jiān)督政府行為。

權(quán)力清單制度有利于遏制行政權(quán)力濫用行為，推進建設(shè)法治政府。權(quán)力清單通過列表的方式明確規(guī)定了政府權(quán)力的范圍，將政府權(quán)力行使的條件、程序、后果披露出來，等于為政府權(quán)力畫了一個圈，為政府行使權(quán)力框定了邊界，便于實現(xiàn)政府行為的不越位、不缺位和不錯位。作為完整的權(quán)力清單制度，它并不滿足于公布政府及其職能部門有哪些權(quán)力及其依據(jù)，還要求對每項權(quán)力制定詳細(xì)的權(quán)力行使流程圖，并將流程圖與權(quán)力清單一起公之于眾。權(quán)力清單要求對確認(rèn)保留的行政職權(quán)，地方各級政府工作部門要按照透明、高效、便民原則，制定行政職權(quán)運行流程圖，切實減少工作環(huán)節(jié)，規(guī)范行政裁量權(quán)，明確每個環(huán)節(jié)的承辦機構(gòu)、辦理要求、辦理時限等，提高行政職權(quán)運行的規(guī)范化水平。流程圖實際上具有程序控權(quán)功能，有利于法治政府的建設(shè)。國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》明確要求省級政府2015年年底前、市縣兩級政府2016年底前基本完成政府工作部門、依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位權(quán)力清單的公布工作。

權(quán)力清單有利于推進簡政放權(quán)。權(quán)力清單的實踐發(fā)展過程從一開始的梳理權(quán)力、晾曬權(quán)力的政府信息公開轉(zhuǎn)型到既要梳理法定權(quán)力，又要通過減權(quán)、制權(quán)等過程將政府權(quán)力縮減下去，實現(xiàn)行政權(quán)力瘦身和政府自身改革、激發(fā)市場和社會的活力。權(quán)力清單的這一作用在中辦、國辦的指導(dǎo)意見中有明確規(guī)定： “在全面梳理基礎(chǔ)上，要按照職權(quán)法定原則，對現(xiàn)有行政職權(quán)進行清理、調(diào)整。對沒有法定依據(jù)的行政職權(quán)，應(yīng)及時取消，確有必要保留的，按程序辦理；可下放給下級政府和部門的職權(quán)事項，應(yīng)及時下放并做好承接工作；對雖有法定依據(jù)但不符合全面深化改革要求和經(jīng)濟社會發(fā)展需要的，法定依據(jù)相互沖突的，調(diào)整對象消失、多年不發(fā)生管理行為的行政職權(quán)，應(yīng)及時提出取消或調(diào)整的建議。總之，建立權(quán)力清單是做好簡政放權(quán)的基本和前提。

三、權(quán)力清單的效力

權(quán)力清單在性質(zhì)上是一種政府公開信息還是具有法律約束力的規(guī)范性文件，或者是其他類型的政策文件，至今仍未得到國家明確的確認(rèn)。權(quán)力清單的性質(zhì)之所以如此重要，是因為不同的性質(zhì)決定了其約束力的強弱和權(quán)威性的高低。

有觀點認(rèn)為，權(quán)力清單是一種政府主動公開信息的行為。從地方政府權(quán)力清單制定過程來看，就是在對現(xiàn)有法規(guī)所規(guī)定的權(quán)力進行清理掃描的基礎(chǔ)上形成權(quán)力目錄，將分散于法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件中的權(quán)力事項進行集中梳理，并列表清單公之于眾，主動接受社會監(jiān)督，這本質(zhì)上是一種“政府主動公開的信息”，而政府主動公開信息的行為并不存在效力界定的問題。

還有觀點認(rèn)為，政府權(quán)力清單最大的特點就是內(nèi)部性，其只適用于該政府或部門本身，是用來約束自身的一個自律性文件，不像法律、行政法規(guī)或者規(guī)章一樣具有普遍適用性。因此，從這個層面上來講，政府權(quán)力清單既不具備行政規(guī)范性文件的特點，也不是行政法規(guī)、規(guī)章，不屬于法律的范疇。對于政府而言，權(quán)力清單可以說是約束其行為的一種制度，但并不能作為其行使權(quán)力的依據(jù)。權(quán)力清單要依據(jù)法律、法規(guī)和部門規(guī)章予以編制，其法律地位低于法律、法規(guī)和規(guī)章。

另有觀點認(rèn)為，權(quán)力清單是“職權(quán)法定”原則的具象化表達。權(quán)力來源于法律，沒有法律則沒有權(quán)力，這是眾所周知的公理。權(quán)力清單和法定權(quán)力之間是一種反映與被反映的關(guān)系，并非兩個實質(zhì)上不同的標(biāo)準(zhǔn)。從地方政府權(quán)力清單制定過程來看，就是在對法律所規(guī)定的權(quán)力進行清理的基礎(chǔ)上形成權(quán)力列表目錄。失去了法律的支持，權(quán)力清單中的權(quán)力就失去了存在的依據(jù)。權(quán)力清單不是也不得設(shè)立“法外標(biāo)準(zhǔn)”。法定權(quán)力是根本，“清單權(quán)力”是表現(xiàn)。清單的作用是使法律的規(guī)定的權(quán)力以更加清晰的方式展現(xiàn)出來，這種展示不是具有決定性的效力依據(jù)。依據(jù)清單行政是“表”，依法行政是“里”，必須表里如一，不能本末倒置，不能講清單中沒有的權(quán)力，行政機關(guān)就一定不能行使。

四、權(quán)力清單的發(fā)展與完善

1、權(quán)力清單需要法治的支撐。全面規(guī)范權(quán)力清單的編制、公布和實施，需要加快推進規(guī)范權(quán)力清單本身的法律法規(guī)制，，為權(quán)力清單提供更完善的法治保障，需要建立、完善相關(guān)制度，為權(quán)力清單的更新、完善和執(zhí)行提供制度保障。進一步明確違反權(quán)力清單的責(zé)任，有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)要匹配，權(quán)力總是與責(zé)任聯(lián)系在一起的。政府建立權(quán)力清單時，要按照權(quán)責(zé)一致、權(quán)責(zé)匹配的原則，逐項逐條界定每項行政權(quán)力事項對應(yīng)的責(zé)任。

2、權(quán)力清單需要統(tǒng)一編制模式。規(guī)范權(quán)力清單制度的相關(guān)法律文件缺位，導(dǎo)致權(quán)力清單的編制模式不統(tǒng)一。權(quán)力清單的編制主體不明確；從目前各地方的實踐情況來看，大部分地區(qū)的政府權(quán)力清單均由地方政府負(fù)責(zé)制定，同時結(jié)合審改辦、法制辦的審核意見，并召開專家聽證會，聽取專家的意見進行修改。權(quán)力清單缺乏嚴(yán)格的編制程序，政府權(quán)力清單的制定程序目前沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，基本上是按照 “清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)”的模式分階段推行。要按照行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎勵、行政裁決和其他類別的分類方式，對行政權(quán)責(zé)事項進行全面梳理并逐項列明設(shè)定依據(jù)。

3、建立權(quán)力清單的更新機制。雖然我國社會主義法律體系經(jīng)初步形成，但是我國法律規(guī)范體系仍會經(jīng)歷逐步完善的過程，所以依據(jù)法律制定的權(quán)力清單的內(nèi)容也不會一成不變。政府部門需要根據(jù)法律法規(guī)的的調(diào)整帶來的行政權(quán)力的重新配置調(diào)整更新權(quán)力清單。同時，行政機構(gòu)的改革，也可能給權(quán)力劃分帶來新的變化，也就需要設(shè)置權(quán)力清單的動態(tài)調(diào)整機制。但目前尚缺乏對權(quán)力清單的增減變更及調(diào)整的條件程序等相關(guān)規(guī)定，急需完善相關(guān)規(guī)定。

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（作者單位：揚州市行政學(xué)院，江蘇 揚州 225000）