我國白色污染法律問題研究

王英

摘要：面對白色污染愈演愈烈的態(tài)勢，加強白色污染治理工作，已成為全世界共同的重要課題。作為塑料生產(chǎn)大國之一，我國有必要通過法律形式對其加強治理，完善法律法規(guī)、健全相關(guān)制度、強化監(jiān)督，使防控白色垃圾工作落到實處，追隨生態(tài)文明建設(shè)的腳步，實現(xiàn)綠色治理。

關(guān)鍵詞：白色污染；污染治理；回收利用

一、白色污染法律現(xiàn)狀分析

（一）白色污染及其危害

包裝塑料袋、一次性餐盒等塑料制品因其成本低、方便等特性，使得當前塑料制品肆意橫行，加之其分解與自然降解難度之大，導致其很難回歸自然，給生態(tài)環(huán)境造成很大的危害，此種塑料造成的污染因其呈現(xiàn)為白色被稱為白色污染。

白色污染造成的危害是多方面的，有研究表明塑料制品在65℃溫度情況下能滋生二十多種有毒有害物質(zhì)，加之燃燒塑料廢物產(chǎn)生的有毒有害物質(zhì)被人體吸入后，對肺功能產(chǎn)生的影響是相當嚴重的。塑料制品由于缺乏有效處理，長期置于地面使細菌、毒素滲入地下，污染土質(zhì)；在風力作用下到達水面，惡化水體環(huán)境；且其經(jīng)分解后產(chǎn)生氨、硫化物等包括致癌物質(zhì)在內(nèi)的有毒物，亦會使空氣質(zhì)量嚴重下降。

（二）我國白色污染法律現(xiàn)狀

我國于2004年對1996年《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》進行了修訂，其中對產(chǎn)品的包裝做出了專門規(guī)定，提倡綠色生產(chǎn)，避免過度包裝，以及倡導對農(nóng)用薄膜的回收再利用，減少污染；2007年12月31日，國務(wù)院辦公廳以建設(shè)資源節(jié)約型社會和環(huán)境友好型社會為出發(fā)點發(fā)布了《關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》，即“限塑令”，該通知對塑料袋的適用標準進行了明確規(guī)定，對不符合要求的塑料袋嚴格禁止，企業(yè)生產(chǎn)易于回收的塑料袋；2008年全國人大制定的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》，也對垃圾的回收利用作出了規(guī)定。之后，各省市也響應(yīng)國家號召，先后頒布地方性的法規(guī)及條例。如吉林省頒布的《吉林省禁止生產(chǎn)銷售和提供一次性不可降解塑料購物袋、塑料餐具規(guī)定》、郴州市制定的《郴州市城區(qū)商品零售場所塑料購物袋有償使用管理暫行辦法》等等。

（三）我國白色污染法律制度之短板

1.分類管理的缺失

我國在對垃圾的分類處理方面還存在很大程度的缺失，很多省市對于垃圾分類的做法為進行統(tǒng)一，有些按照“玻璃、可回收、有害、其他”的多類分法，亦有“可回收與不可回收”的兩分法，綜合來看，國家未形成對垃圾進行分類管理的集體意識，缺乏行之有效的方法，不能實現(xiàn)垃圾投放的系統(tǒng)化處理，導致對塑料回收再利用執(zhí)行上的困難。

2.循環(huán)利用的不足

我國當前對塑料垃圾的處理方式主要有填埋、焚燒及再生顆粒制造三種方式，由于資金的不足，我們采用最多的是前兩種途徑，低級的循環(huán)回收措施對白色垃圾的循環(huán)利用是極為有限的，并不能從根本上提高再利用的效率。面對我國白色垃圾在垃圾總量中已占較大比例的現(xiàn)狀，以及低資源率的危險境況，兩者構(gòu)成的尷尬境地無不警示我們必須完善對白色垃圾的再利用，挽救對我國經(jīng)濟造成的不可估量的損失。

3.稅費制度不健全

我國在環(huán)境保護領(lǐng)域建立了稅收體系，但該體系內(nèi)容較窄，“白色垃圾”并未被包括在內(nèi)，繼而不能為白色污染治理工作提供充足的資金。正是由于缺乏與“白色垃圾”合理的稅收制度，不能通過稅收制度進行協(xié)調(diào)，使得該方面污染防治工作進展緩慢。另外，由于我國當前缺少對于垃圾稅的征收方面的制度設(shè)計及進行管理的經(jīng)驗，因此要順利開展各種垃圾稅的工作，就應(yīng)嚴格按照我們國家的當前現(xiàn)狀有序進行。

二、白色污染法律問題域外考察

（一）美國——回收為先

美國作為發(fā)達國家，經(jīng)濟發(fā)展較早，早在20世紀80年代，塑料制品人均使用量就達到二十三千克之多，因此，美國人對于塑料危害的認識相比我們國家較早。美國該方面專家曾指出：對塑料廢品的回收再利用，以經(jīng)濟效益的提高為基礎(chǔ)，國家各領(lǐng)域的技術(shù)也會有所提升，也會為美國引進一些綠色項目以此類項目為保障，能夠使塑料制品的回收毫無后顧之憂，同時，也為美國提供了新的發(fā)展市場。以這種循環(huán)經(jīng)濟鏈為依托，美國及時以立法的形式對塑料污染展開回收及取代并采的治理措施，《資源保護與回收法》的頒布為全美50個州的塑料回收提供了法律依據(jù)；紐約等數(shù)十州還實行了補助回收押金制度；舊金山市立法嚴令禁止使用塑料袋，對向消費者提供塑料袋的商家予以金錢處罰。

（二）德國——押金制度

德國關(guān)于治理白色污染的措施重在源頭，從最開始的塑料制品的使用量上進行控制，企圖以可重復(fù)性塑料包裝的加大生產(chǎn)來減少一次性塑料包裝的使用數(shù)量。在德國，消費者在商店購物時有選擇使用帆布袋或棉布袋的權(quán)利，塑料袋根據(jù)其尺寸大小進行收費，不論顧客有無使用塑料袋，商店都有因向消費者提供塑料袋而繳納回收費的義務(wù)。

20世紀90年代，德國頒布《垃圾減量法》及《循環(huán)經(jīng)濟法》兩部法律，自2002年對塑料包裝采用押金制度，明確指出每個塑料包裝的使用將會收取一定數(shù)額的押金，同時推動可重復(fù)利用包裝的循環(huán)再利用，從源頭上減少塑料制品污染，實現(xiàn)對白色污染的有效控制。

（三）愛爾蘭——稅費制度

愛爾蘭為減少塑料制品的使用數(shù)量，通過實施稅費制度取得了良好效果。以為前環(huán)境部長曾提到，采取向塑料袋使用者征稅的措施能夠讓公眾通過改變行為方式意識到環(huán)境保護的重要性。

愛爾蘭自2002年起將稅收制度貫徹到塑料袋制止活動中，起初每個塑料購物袋對應(yīng)的稅費只有19美分左右，五年后，政府加大塑料袋制止力度，將稅費提高至約29美分，有學者針對塑料袋向顧客收取稅費提出質(zhì)疑，認為該措施具備懲罰顧客之意，但立足實踐，此種舉措在較短時間內(nèi)即取得良好效益，將塑料購物袋的使用較少量高達90%。

總覽各國為應(yīng)對白色污染所采取的措施，主要分為幾類：促進回收制，如美國、法國等，強化塑料制品高度回收，實現(xiàn)物盡其用與資源保護；收費制，以德國、韓國為代表，超市協(xié)同政府向顧客收取塑料袋費用；稅費制，如愛爾蘭、意大利等國通過針對塑料袋收取環(huán)境稅的方式提升公眾環(huán)保意識。綜上，面對當下塑料制品風靡現(xiàn)狀，我國有必要取外國之精華，并結(jié)合我國現(xiàn)狀，完善我國白色污染治理路徑。

三、我國白色污染治理的完善路徑

（一）完善相關(guān)法律，提供有效屏障

1.制定專門法律

《關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》實施初期，的確有一定的效果，但因疏于管控日漸流于形式。因此迄今為止，我國各個地方幾乎不存在針對性措施，面對這種嚴峻現(xiàn)狀，加快白色污染治理的法治化進程勢在必行，將控制塑料污染提升到法律軌道，制定專門法律，對白色污染治理工作進行從預(yù)防到治理的全過程規(guī)定；國家制定總標準后，各地方可根據(jù)生產(chǎn)者及消費者的實際情況，制定適應(yīng)當?shù)匕l(fā)展的具有針對性的法律法規(guī)。

2.完善配套法律

在制定專門法律同時，在當前環(huán)境法中與之做好銜接，我國環(huán)境保護系列法律中雖然存在推動白色污染治理工作的規(guī)定，但大多只是原則性的規(guī)定，缺少具體性的措施。因此建議可對現(xiàn)有法律進行修訂時，加入白色污染治理條款。以我國《固體廢物污染環(huán)境防治法》為例，提倡綠色生產(chǎn)，避免過度包裝，以及倡導對農(nóng)用薄膜的回收再利用，減少污染，但并不包括可操作性的具體規(guī)定；再如，以建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會為目的而制定的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》將“將量化、再利用、資源化”作為核心要求，在此基礎(chǔ)上，應(yīng)進一步規(guī)定如何實現(xiàn)白色廢棄物的資源化，將塑料廢物的回收再利用列入法制軌道。其次，作為我國環(huán)境保護基本法，《環(huán)境保護法》是最應(yīng)該列入白色污染治理的法律，協(xié)同專門法律進一步推動我國白色污染治理工作的順利、有效進行。

（二）健全各項制度，體系開展工作

由于我國治理工作中限制生產(chǎn)或使用不到位、分類管理缺失、回收利用不足等現(xiàn)象叢生，因此為順利開展白色污染治理工作，有必要建立一套系統(tǒng)的、制度健全的實施辦法。

1.限制生產(chǎn)、使用制度

據(jù)了解，21世紀初期，就有許多國家的部分城市全面禁止使用塑料袋，如美國、孟加拉國、加拿大等。我國目前尚未全面禁止，因此有必要在塑料的生產(chǎn)與使用方面做出限制。首先，嚴厲打擊不符合標準的企業(yè)與產(chǎn)品進入，通過懲罰手段從源頭上減少塑料廢棄物的產(chǎn)生。其次，通過政府與市場的共同調(diào)控，減少消費者對一次性塑料袋與餐盒等塑料制品的依賴，改善塑料袋近乎免費的現(xiàn)狀，在消費層面減少白色污染的產(chǎn)生。

2.分類管理制度

我國目前垃圾的回收由于缺少統(tǒng)一的分類標準，導致所有垃圾混在一起，這就給垃圾回收再利用造成很大困難。分類管理包括兩個層面：一是注意將白色垃圾與其他垃圾的分類；而是對所有白色垃圾的分類。白色垃圾可分為包括塑料包裝、塑料玩具、餐盒等在內(nèi)的生活白色垃圾，易于回收利用；農(nóng)業(yè)白色垃圾，主要是塑料薄膜，此類白色垃圾具有高度殘留性；以及工業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生的白色垃圾，具有較高毒性。由于三種白色垃圾各自特性不一，有必要進行分類回收，提升垃圾的資源率。

3.回收利用制度

我國已成為世界上最大的塑料制品加工地，其中填埋以及焚燒占絕大部分，回收率微乎其微，較之其他國家，塑料廢棄物的循環(huán)利用率極低，因此有必要加強白色垃圾的回收利用。首先為生產(chǎn)者、消費者、政府確定相應(yīng)義務(wù)，即生產(chǎn)者應(yīng)減少生產(chǎn)、合格生產(chǎn)；消費者減少對塑料制品的使用；政府應(yīng)加強對生產(chǎn)者與消費者的監(jiān)督管理。另外，還可對排放白色垃圾的企業(yè)征收排污費，對白色垃圾回收率高的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠，通過稅收措施鼓勵回收利用。

（三）加強監(jiān)管力度，治理有效落實

限塑令實施以來，在取得一定效果的同時，也不乏小商店免費提供塑料袋，大商場低價銷售塑料袋的困窘，造成這種現(xiàn)象的主要原因就是監(jiān)管不到位。政府加強監(jiān)管力度、改革監(jiān)管方式是強化白色污染治理的應(yīng)有之義。首先明確管理部門的職權(quán)，開展有力度的監(jiān)督工作，避免權(quán)責不清、各部門互相推諉的現(xiàn)象。我國在環(huán)境保護管理方面的行政管體制是統(tǒng)一管理與部分分工負責相結(jié)合。環(huán)境行政機關(guān)有義務(wù)根據(jù)國家環(huán)境質(zhì)量標準、經(jīng)濟及技術(shù)條件，為各地區(qū)制定“白色垃圾”污染防治技術(shù)標準，并建立相關(guān)監(jiān)測制度與規(guī)范；對于塑料制品的種類、產(chǎn)量、處理情況要及時組織監(jiān)測；不定期對相關(guān)企業(yè)進行現(xiàn)場檢查，對于有問題的單位嚴格查處。其次有必要將監(jiān)督工作納入政府部門的政績考量，確保監(jiān)督工作有效落實，使塑料制品的生產(chǎn)者、銷售者、使用者在合理限度內(nèi)生產(chǎn)銷售、使用，切實減少白色污染。

結(jié)語

白色污染危及人類健康、有害動物生長、繁衍、破壞生態(tài)系統(tǒng)的平衡，有礙社會的可持續(xù)發(fā)展。我們需要進一步的努力，適當借鑒發(fā)達國家先進經(jīng)驗，完善法律法規(guī)，健全相關(guān)配套制度，明確各部門職責，加強監(jiān)督，實現(xiàn)白色污染治理工作的規(guī)范化、體系化，加快、加強治理白色污染。

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（作者單位： 山東師范大學法學院，山東 濟南 250000）