魯布碧 田書芹

【摘 要】推進(jìn)新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍培育工作可持續(xù)發(fā)展的核心問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的建立健全和有效運(yùn)行。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助主要包括“差異化切塊模式”、“政府購買服務(wù)模式”和“培訓(xùn)券模式”。從基本內(nèi)涵、操作要點(diǎn)和優(yōu)劣勢分析等方面對新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的三種模式進(jìn)行了比較研究，期望為新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)保障工作提供理論借鑒和現(xiàn)實(shí)參考。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村振興；新型職業(yè)農(nóng)民；培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助；比較研究

【中圖分類號】G725 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號】1001-8794（2018）08-0053-03

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確指出，“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”?！芭囵B(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的‘三農(nóng)工作隊(duì)伍”。[1]在全面建成小康社會(huì)決勝階段，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏觀布局和重大戰(zhàn)略，不僅勾畫了我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展宏偉而美好的藍(lán)圖，而且吹響了新時(shí)代中國特色社會(huì)主義“三農(nóng)”夢和強(qiáng)國夢的集結(jié)號。當(dāng)前，部分農(nóng)村空心化、老齡化和婦女化現(xiàn)象凸顯，作為“三農(nóng)”工作隊(duì)伍最基層、最基礎(chǔ)、最重要的群體，培育一批“以農(nóng)業(yè)為職業(yè)、具有相應(yīng)的專業(yè)技能、收入主要來自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并達(dá)到相當(dāng)水平”[2]的新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍，是解決“誰來種地”、“誰來發(fā)展農(nóng)村”問題，落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性、長遠(yuǎn)性、戰(zhàn)略性工作，關(guān)系到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和農(nóng)民增收能力提升的水平，關(guān)系到城鄉(xiāng)社會(huì)融合發(fā)展的程度。根據(jù)國家《“十三五”全國新型職業(yè)農(nóng)民培育發(fā)展規(guī)劃》要求，2020年我國新型職業(yè)農(nóng)民總量將超過2 000萬人。面對當(dāng)前“三農(nóng)”發(fā)展困境，新型職業(yè)農(nóng)民必然為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和農(nóng)村發(fā)展繁榮提供強(qiáng)大的人力保障。其中，推進(jìn)新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍培育工作可持續(xù)發(fā)展的核心問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的建立健全和有效運(yùn)行。本文結(jié)合課題調(diào)研和政策文本分析，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下探討新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的主要模式并進(jìn)行比較研究，試圖為新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)保障工作提供理論借鑒和現(xiàn)實(shí)參考。

一、新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的“差異化切塊模式”

1.基本內(nèi)涵

根據(jù)近年來農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部關(guān)于做好新型職業(yè)農(nóng)民培育工作的文件精神，“差異化切塊模式”主要是指政府逐級根據(jù)下一級地方政府所在區(qū)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模、農(nóng)村發(fā)展實(shí)際、農(nóng)民人口規(guī)模以及新型職業(yè)農(nóng)民培育需求等差異化程度，切塊下達(dá)新型職業(yè)農(nóng)民財(cái)政經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助資金，由地方政府農(nóng)業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)協(xié)同有關(guān)部門負(fù)責(zé)具體操作，實(shí)行?？顚Ｓ谩?/p>

2.操作要點(diǎn)

新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)差異化切塊式補(bǔ)助是當(dāng)前各級政府普遍使用采用的一種官方模式，該模式操作要點(diǎn)：一是政府全額支出。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)外部性原理，新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)具有較強(qiáng)的正向外部溢出效應(yīng)，其公益性不言而喻，因此新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)補(bǔ)助資金全部由政府財(cái)政支出。2016年和2017年中央投入新型職業(yè)農(nóng)民培育方面的財(cái)政資金就分別達(dá)到了13.9億元和15億元。二是逐級切塊分配。首先是中央政府預(yù)算新型職業(yè)農(nóng)民培育財(cái)政資金，然后根據(jù)差異化因素和培育需求，切塊下達(dá)給省級政府，省級政府再據(jù)此下達(dá)給地級市，最后依次資金分解下達(dá)區(qū)縣（縣級市），由農(nóng)業(yè)、財(cái)政等部門統(tǒng)籌使用。三是實(shí)行?？顚Ｓ?。新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助資金使用參照國家和省市農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)資金管理辦法執(zhí)行，區(qū)分承擔(dān)培訓(xùn)的機(jī)構(gòu)類型采取實(shí)報(bào)實(shí)銷和包干等不同的劃撥報(bào)銷方式。政府審計(jì)部門負(fù)責(zé)新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)資金監(jiān)督管理并對違紀(jì)違規(guī)問題嚴(yán)格處理。

3.優(yōu)劣勢分析

該模式屬于政府主導(dǎo)，便于實(shí)施，操作成本較低，有助于大力提升新型職業(yè)農(nóng)民的文化程度、技術(shù)水平和經(jīng)營能力，有助于有效推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施，但仍然存在著一些不足：一是無法精準(zhǔn)下?lián)茇?cái)政補(bǔ)助資金。由于區(qū)域發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，尤其是對新型職業(yè)農(nóng)民培育需求缺乏分類預(yù)測和深入調(diào)研，切塊差異化程度較大，導(dǎo)致新型職業(yè)農(nóng)民培育不充分、不平衡問題突出。二是權(quán)力尋租問題滋生。政府主導(dǎo)下的“差異化切塊模式”，農(nóng)業(yè)等行政主管部門往往既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，補(bǔ)助資金預(yù)算、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)遴選、財(cái)政經(jīng)費(fèi)使用和經(jīng)費(fèi)審計(jì)監(jiān)督都是政府包攬，導(dǎo)致不符合要求的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)惡意中標(biāo)，套取、截留、挪用、濫用財(cái)政補(bǔ)助資金等問題時(shí)有發(fā)生。

二、新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的“政府購買服務(wù)模式”

1.基本內(nèi)涵

政府購買服務(wù)的基本內(nèi)涵是指，“政府把應(yīng)該由其提供的公共職能委托給社會(huì)組織完成，社會(huì)組織根據(jù)與政府達(dá)成的協(xié)議向公眾提供服務(wù)，而政府用財(cái)政資金支付社會(huì)組織相關(guān)的服務(wù)費(fèi)用”。[3]“政府購買服務(wù)模式”是指新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助不是由政府直接管控，而是通過政府采購或者項(xiàng)目委托的形式交給專業(yè)化的社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，實(shí)施合同化管理，政府根據(jù)社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供的新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)服務(wù)質(zhì)量劃撥經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。

2.操作要點(diǎn)

采取新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)服務(wù)的政府購買，而后再給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的方式是轉(zhuǎn)變政府公共服務(wù)職能、改革補(bǔ)助資金劃撥程序的一種半官方模式，該模式操作要點(diǎn)：一是政府間接投入。政府不再直接掌握和控制大量的財(cái)政經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助資金，而是轉(zhuǎn)變政府職能，主要在新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)工作中承擔(dān)把握培育政策導(dǎo)向、服務(wù)質(zhì)量檢測、經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督等職責(zé)。二是政府招標(biāo)采購。根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營型、專業(yè)技能型和社會(huì)服務(wù)型等不同類型的新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)及其不同內(nèi)容的培訓(xùn)，采取公開招標(biāo)、競爭性談判等不同方式，讓社會(huì)力量充分參與招標(biāo)采購，保障新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)服務(wù)質(zhì)量?！皩Σ环细偁幮詶l件的事項(xiàng)，經(jīng)財(cái)政部門審核，可采取委托、戰(zhàn)略合作等合同方式進(jìn)行采購”。[4]三是實(shí)施合同化管理。對于新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，由當(dāng)?shù)卣r(nóng)業(yè)行政主管部門與社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)就具體補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)使用、支付方式、違約責(zé)任等權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行具體約定并實(shí)行合同化管理。四是采取“以評定補(bǔ)”。根據(jù)新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助合同，采取目標(biāo)指標(biāo)法、關(guān)鍵事件法、平衡記分卡等方法衡量社會(huì)機(jī)構(gòu)提供的培訓(xùn)服務(wù)質(zhì)量，評定不同的考核等級進(jìn)而確定不同的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助資金。

3.優(yōu)劣勢分析

該模式克服了“差異化切塊模式”的一些不足，符合政府轉(zhuǎn)型和公共服務(wù)市場化的需要，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實(shí)施的背景下，有助于轉(zhuǎn)變政府職能，有助于提供社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專業(yè)化水平，讓政府集中力量辦大事，但亦仍然存在著一些問題：一是政府參與動(dòng)力不足。對于農(nóng)業(yè)行政主管部門來講，新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助采取政府購買服務(wù)方式進(jìn)行，不僅沒有增加部門財(cái)政經(jīng)費(fèi)，而且減少了政府權(quán)力運(yùn)行空間，導(dǎo)致政府參與新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)服務(wù)購買工作的動(dòng)力不足。二是社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)服務(wù)能力不夠。雖然采取了政府購買服務(wù)方式，但很多社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)公共服務(wù)能力不高、規(guī)范化程度不夠、培訓(xùn)師資力量缺乏，導(dǎo)致部分機(jī)構(gòu)獲得功利性中標(biāo)但提供的新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)服務(wù)得不到社會(huì)認(rèn)可，最終致使新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助資金浪費(fèi)。

三、新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的“培訓(xùn)券模式”

1.基本內(nèi)涵

與政府直接投入的“差異化切塊模式”和政府間接投入的“政府購買服務(wù)模式”不同，前兩者更多地強(qiáng)調(diào)的是把新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助直接拿給地方農(nóng)業(yè)行政主管部門或者是社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，但畢竟惠及的新型職業(yè)農(nóng)民是有限的，況且也無法考慮到新型職業(yè)農(nóng)民的多元化培訓(xùn)需求和個(gè)性化發(fā)展意愿。為了克服這些不足，新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的“培訓(xùn)券模式”主要是指政府選擇高質(zhì)量的定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，由農(nóng)業(yè)行政主管部門采取實(shí)名注冊管理的形式向新型職業(yè)農(nóng)民免費(fèi)發(fā)放，持券者可以在固定年限內(nèi)根據(jù)個(gè)人需求使用培訓(xùn)券參加多元化的培訓(xùn)，定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)憑培訓(xùn)券、培訓(xùn)記錄和考核合格證明等有關(guān)材料到當(dāng)?shù)刎?cái)政主管部門申報(bào)新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助資金。

2.操作要點(diǎn)

以“培訓(xùn)券”推進(jìn)新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助方式改革是關(guān)照更多新型職業(yè)農(nóng)民，促進(jìn)其個(gè)性化發(fā)展和職業(yè)能力提升的一種普惠制模式，該模式操作要點(diǎn)：一是遴選定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)行政主管部門應(yīng)該根據(jù)辦學(xué)定位、辦學(xué)條件、師資力量、專業(yè)水平以及歷年培訓(xùn)效果，遴選若干個(gè)農(nóng)業(yè)廣播學(xué)校、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)、中高等職業(yè)院校、應(yīng)用型本科高等院校、專業(yè)化社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)作為定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，引入動(dòng)態(tài)競爭機(jī)制，通過優(yōu)勝劣汰不定期調(diào)整定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，以便保證新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)質(zhì)量。二是強(qiáng)化“培訓(xùn)券”實(shí)名注冊管理。新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)所使用的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助“培訓(xùn)券”必須采取實(shí)名注冊管理，只限本人，不允許轉(zhuǎn)借，然后憑券自主選擇定點(diǎn)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)及其相關(guān)課程。其目的在于一方面精準(zhǔn)選擇新型職業(yè)農(nóng)民，讓那些真正有成長和發(fā)展需求的人參加培訓(xùn)。另一方面，通過實(shí)名制注冊，讓新型職業(yè)農(nóng)民形成定制化、個(gè)性化的培訓(xùn)方案，以此根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)確定新型職業(yè)農(nóng)民資格認(rèn)定、證書管理和跟蹤服務(wù)等相關(guān)后續(xù)工作。三是核定和發(fā)放經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助資金?！芭嘤?xùn)券”應(yīng)該根據(jù)培訓(xùn)類型、課程性質(zhì)、學(xué)時(shí)學(xué)分預(yù)先設(shè)定不同的培訓(xùn)補(bǔ)貼金額，然后由農(nóng)業(yè)行政主管部門直接將“培訓(xùn)券”發(fā)給有意愿參加培訓(xùn)的新型職業(yè)農(nóng)民手中，培訓(xùn)注冊后接受培訓(xùn)，再由定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)收齊整理“培訓(xùn)券”以及其他證明材料到當(dāng)?shù)刎?cái)政部門申報(bào)補(bǔ)助資金，最后由財(cái)政主管部門根據(jù)“培訓(xùn)券”數(shù)額和培訓(xùn)實(shí)際效果審核發(fā)放新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助資金。

3.優(yōu)劣勢分析

新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的“培訓(xùn)券模式”充分關(guān)注了培訓(xùn)對象在個(gè)性特征、興趣偏好、職業(yè)生涯發(fā)展目標(biāo)、課程設(shè)計(jì)、培訓(xùn)師資、受訓(xùn)時(shí)間等方面的差異化需求；強(qiáng)化“培訓(xùn)券”實(shí)名注冊管理有助于把培訓(xùn)登記、資格認(rèn)證和跟蹤服務(wù)有機(jī)結(jié)合起來，進(jìn)而保障新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助資金使用的有效性；“培訓(xùn)券模式”強(qiáng)調(diào)以“培訓(xùn)券”數(shù)量定補(bǔ)助進(jìn)而也促使定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)相互競爭，努力提高培訓(xùn)質(zhì)量以吸引新型職業(yè)農(nóng)民參訓(xùn)?！芭嘤?xùn)券模式”不足主要體現(xiàn)在：一是公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)的擠占效應(yīng)。定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不可避免地會(huì)把培訓(xùn)服務(wù)質(zhì)量較好的民辦機(jī)構(gòu)納入其中，但“培訓(xùn)券”的資金來源仍然是政府公共投入，如果過多的“培訓(xùn)券”流入民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，必然要擠占公共財(cái)政資金，顯然背離了新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的公共性。二是發(fā)放對象的確定無法做到完全公平。“培訓(xùn)券模式”運(yùn)行中因資金的有限性，其發(fā)放對象必須在制度設(shè)計(jì)中有所限制，那么必然有一部分新型職業(yè)農(nóng)民被排斥在外。如果過分強(qiáng)調(diào)把弱勢新型職業(yè)農(nóng)民作為發(fā)放對象，也必然引起其他新型職業(yè)農(nóng)民群體的質(zhì)疑。三是該模式并未增加培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助總額?！芭嘤?xùn)券模式”單一功能“并未解決經(jīng)費(fèi)總量增加的問題，并未提供經(jīng)費(fèi)融資、籌措的渠道和方法，這關(guān)鍵一步似乎并未邁出”。[5]

黨的十九大報(bào)告提出“三個(gè)優(yōu)先”，即“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”，“堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展”，“堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先發(fā)展”。[6]結(jié)合當(dāng)今新時(shí)代特征以及“三農(nóng)”發(fā)展面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，最重要、最根本、最核心的是要堅(jiān)持農(nóng)村教育優(yōu)先，優(yōu)先保障新型職業(yè)農(nóng)民教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，這是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實(shí)施的長遠(yuǎn)之策和根本之計(jì)。無論是新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的“差異化切塊模式”、“政府購買服務(wù)模式”，還是“培訓(xùn)券模式”，都強(qiáng)調(diào)培訓(xùn)的公益性，強(qiáng)調(diào)政府財(cái)政投入的必要性，這是科學(xué)合理的。但是，中央財(cái)政和地方財(cái)政畢竟是有限的，而新型職業(yè)農(nóng)民的培訓(xùn)需求是無限的。因此，新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)“還應(yīng)該通過為企業(yè)服務(wù)、接受個(gè)人捐贈(zèng)等形式多渠道籌措用于自身發(fā)展的費(fèi)用”，[7]有條件的地方可以探索“政府補(bǔ)貼、部門支持、機(jī)構(gòu)讓利、農(nóng)民出資和先學(xué)后補(bǔ)”[8]等補(bǔ)助模式，從而為實(shí)施鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略和新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)提供源源不斷的資金來源。

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