醫(yī)療損害法律責(zé)任的性質(zhì)及其行政處罰研究

周楊坡

摘 要：《侵權(quán)責(zé)任法》實施后，醫(yī)療事故這個概念在民事責(zé)任領(lǐng)域中被弱化，在行政責(zé)任領(lǐng)域中也處于空位狀態(tài)。相應(yīng)的，醫(yī)療安全管理也摻雜著“用錢買單”的銅臭味。顯然，醫(yī)療安全領(lǐng)域的行政秩序混亂影響到人民的生命健康權(quán)，更影響到人民賴以生存的基本社會秩序。因此，對于醫(yī)療損害違法行為的行政管理及處罰應(yīng)該得到高度重視，并盡快將其法治化。

關(guān)鍵詞：醫(yī)療損害；性質(zhì)；行政處罰；建議

1醫(yī)療損害法律責(zé)任的性質(zhì)

《侵權(quán)責(zé)任法》頒布前，“醫(yī)療損害”和“醫(yī)療事故”分屬個兩個完全不同的法律概念，在民法領(lǐng)域中，“無損害無責(zé)任”，因此損害是賠償責(zé)任的前提。而“醫(yī)療事故”這一概念一直為衛(wèi)生行政部門運用。《侵權(quán)責(zé)任法》實施后，患方可以不通過“醫(yī)療事故鑒定”實現(xiàn)民事賠償。從近幾年的趨勢來看，患者大多選擇申請醫(yī)療損害鑒定，走民事賠償?shù)缆?。因此，衛(wèi)生行政部門的現(xiàn)有文件中關(guān)于“醫(yī)療事故”的規(guī)定都已經(jīng)形同虛設(shè)。換言之，衛(wèi)生行政部門對醫(yī)療損害違法行為相關(guān)責(zé)任人和單位的行政責(zé)任追究也無從談起。顯然，不少沒有經(jīng)過醫(yī)療事故技術(shù)鑒定但明顯違規(guī)的醫(yī)療損害違法行為就逃過了衛(wèi)生行政部門的監(jiān)管。《侵權(quán)責(zé)任法》的實施全面張揚了民事權(quán)利，增進了全社會民事權(quán)利意識，但客觀上也對行政監(jiān)管產(chǎn)生了一定的影響。實際上，“醫(yī)療損害”是“醫(yī)療事故”的上位概念，“醫(yī)療事故”僅指醫(yī)療損害中較為嚴(yán)重的部分。作為一個上位概念，“醫(yī)療損害”有著廣泛的內(nèi)涵。醫(yī)療損害中的法律責(zé)任是指醫(yī)療機構(gòu)或醫(yī)務(wù)人員在診療活動中因故意或者過失違反有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、診療規(guī)范或者常規(guī)以及執(zhí)業(yè)紀(jì)律，損害了患者的合法權(quán)益，所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。筆者認(rèn)為，這里的責(zé)任不僅包括民事責(zé)任還包括行政責(zé)任以及刑事責(zé)任。過分強調(diào)醫(yī)療損害違法行為的民事責(zé)任而忽略了行政責(zé)任會使得整個醫(yī)療衛(wèi)生得不到有效的行政監(jiān)管，影響到醫(yī)療質(zhì)量等問題，進一步造成廣大人民的合法權(quán)益得不到保障。

2醫(yī)療損害違法行為行政處罰的建議

2.1強化醫(yī)院管理，建立醫(yī)療機構(gòu)醫(yī)療損害報告制度

我國現(xiàn)行法規(guī)中，《醫(yī)療事故處理條例》規(guī)定了醫(yī)療機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將醫(yī)療事故報給當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門，但沒有任何法律對醫(yī)療損害的報告作出規(guī)定?！秷?zhí)業(yè)醫(yī)師法》第二十九條規(guī)定，醫(yī)師發(fā)生醫(yī)療事故或者發(fā)現(xiàn)傳染病疫情時，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定及時向所在機構(gòu)或者衛(wèi)生行政部門報告。醫(yī)師固然有報告義務(wù)，但是如果所在醫(yī)療機構(gòu)無法做到很好的監(jiān)督和執(zhí)行，該報告制度也就等于形同虛設(shè)。換言之，對于醫(yī)療損害違法行為行政處罰的一個關(guān)鍵之處就是良好的醫(yī)療機構(gòu)的自我管理以及暢通的報告途徑。因此，無論患者是否啟動醫(yī)療事故鑒定程序，根據(jù)《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》一旦出現(xiàn)涉嫌傷害案件或者非正常死亡案件，醫(yī)療機構(gòu)都有依法向衛(wèi)生行政機關(guān)報告的義務(wù)。

2.2建立醫(yī)療機構(gòu)與上級衛(wèi)生行政部門醫(yī)療損害責(zé)任狀機制

僅有制度而沒有處罰措施勢必會大大影響制度的實效性。筆者建議，建立醫(yī)療機構(gòu)與衛(wèi)生行政部門醫(yī)療損害責(zé)任狀機制，在責(zé)任狀中明確要求醫(yī)療機構(gòu)應(yīng)匯報醫(yī)療損害違法行為，明確醫(yī)療損害違法行為案件行政處罰的啟動程序以及行政責(zé)任的認(rèn)定方式，明確醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員在醫(yī)療損害違法案件中應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任，從而避免行政職能的缺失。

2.3注重對醫(yī)務(wù)人員和醫(yī)療機構(gòu)合法權(quán)益的保障

實踐中，醫(yī)療機構(gòu)及醫(yī)務(wù)人員的權(quán)益無法得到法律保障的案例大有存在，患者極有可能與醫(yī)療機構(gòu)進行反復(fù)的交涉，導(dǎo)致嚴(yán)重干擾正常醫(yī)療工作秩序，從而影響醫(yī)療機構(gòu)及其工作人員以及他人的合法權(quán)益。正如楊立新教授所言：在起草醫(yī)療損害責(zé)任時可以追求利益平衡，考慮具體患者和醫(yī)療機構(gòu)的利益，盡量去追究醫(yī)療機構(gòu)的責(zé)任來保護受害患者的利益，最終可能導(dǎo)致醫(yī)療機構(gòu)把責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到全體患者身上，這樣就損害了全體患者的利益。另一方面也把醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)護人員置于本不該屬于他們的高風(fēng)險之中。針對此種情況，本文建議：衛(wèi)生行政部門在對醫(yī)療損害違法行為進行行政處罰時，也要注重對醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員權(quán)益的保護，特別是對于風(fēng)險醫(yī)療行為以及干擾醫(yī)療秩序的情形。在加強對患者權(quán)利保護的同時，也要維護醫(yī)療機構(gòu)的正常運營秩序，保護醫(yī)護人員的人身安全，維護其合法利益及公共利益。

2.4醫(yī)療機構(gòu)發(fā)生醫(yī)療損害行政違法案件

2.4.1概念

本類案件指的是醫(yī)療機構(gòu)在醫(yī)療活動中，涉及一個或者多個醫(yī)療機構(gòu)違反衛(wèi)生管理法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和診療護理規(guī)范、常規(guī)，過失造成患者人身損害的醫(yī)療損害違法行為而應(yīng)承當(dāng)相應(yīng)行政責(zé)任的案件。

2.4.2違法主體

此類案件的違法主體是醫(yī)療機構(gòu)，即按《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》規(guī)定取得《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的機構(gòu)。《醫(yī)療事故處理條例》第六十條第二款規(guī)定，縣級以上城市從事計劃生育技術(shù)服務(wù)的機構(gòu)依照《計劃生育技術(shù)服務(wù)管理條例》的規(guī)定開展與計劃生育有關(guān)的臨床醫(yī)療服務(wù)，發(fā)生的計劃生育技術(shù)服務(wù)事故，依照本條例的有關(guān)規(guī)定處理；但是，其中不屬于醫(yī)療機構(gòu)的縣級以上城市從事計劃生育技術(shù)服務(wù)的機構(gòu)發(fā)生的計劃生育技術(shù)服務(wù)事故，由計劃生育行政部門行使依照本條例有關(guān)規(guī)定由衛(wèi)生行政部門承擔(dān)的受理、交由負(fù)責(zé)醫(yī)療事故技術(shù)鑒定工作的醫(yī)學(xué)會組織鑒定和賠償調(diào)解的職能；對發(fā)生計劃生育技術(shù)服務(wù)事故的該機構(gòu)及其有關(guān)責(zé)任人員，依法進行處理。

2.4.3立案標(biāo)準(zhǔn)

醫(yī)療機構(gòu)發(fā)生了醫(yī)療損害行政違法行為，涉及一個或者多個醫(yī)療機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)予以立案。

2.4.4定案證據(jù)參考標(biāo)準(zhǔn)

證明當(dāng)事人對違法行為能夠承擔(dān)行政責(zé)任的證據(jù)包括當(dāng)事人提供的證明具有主體資格的《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》《組織機構(gòu)代碼證》。確認(rèn)案件事實的證據(jù)包括證明當(dāng)事人接診患者的證據(jù)包括患者的病理材料等，證明當(dāng)事人過失及損害后果的證據(jù)包括《醫(yī)療損害責(zé)任技術(shù)鑒定》《醫(yī)療損害責(zé)任過錯鑒定》《醫(yī)療事故鑒定書》《醫(yī)療機構(gòu)及醫(yī)療事故報告書》、患者病歷等，以上證據(jù)應(yīng)包括衛(wèi)生行政部門對當(dāng)事人的調(diào)查詢問筆錄。

2.4.5法律的適用及處罰條款

我國現(xiàn)行法律法規(guī)中沒有對醫(yī)療損害違法行為行政處罰的具體規(guī)定，現(xiàn)階段只可以可參考《醫(yī)療事故處理條例》第五十五條第一款：醫(yī)療機構(gòu)發(fā)生醫(yī)療事故的，由衛(wèi)生行政部門根據(jù)醫(yī)療事故等級和情節(jié)，給予警告；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令限期停業(yè)整頓直至由原發(fā)證部門吊銷執(zhí)業(yè)許可證，對負(fù)有責(zé)任的醫(yī)務(wù)人員依照刑法關(guān)于醫(yī)療事故罪的規(guī)定，依法追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的，依法給予行政處分或者紀(jì)律處分。

2.4.6自由裁量參考標(biāo)準(zhǔn)

醫(yī)療機構(gòu)發(fā)生醫(yī)療損害的，由衛(wèi)生行政部門根據(jù)醫(yī)療損害的情節(jié)，給予警告；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令限期停業(yè)整頓直至吊銷執(zhí)業(yè)許可證。

2.4.7其他參考資料

《衛(wèi)生部關(guān)于醫(yī)療事故爭議中超范圍行醫(yī)性質(zhì)認(rèn)定問題的批復(fù)》《衛(wèi)生部關(guān)于修訂〈醫(yī)療機構(gòu)管理條例實施細(xì)則〉第三條有關(guān)內(nèi)容的通知》《衛(wèi)生部關(guān)于醫(yī)學(xué)生畢業(yè)后暫未取得醫(yī)師資格從事診療活動有關(guān)問題的批復(fù)》。

3結(jié)語

《侵權(quán)責(zé)任法》實施后，對醫(yī)療損害違法行為的行政管理及處罰愈發(fā)困難，醫(yī)療安全問題無法得到有效的行政監(jiān)管，人民群眾的人身權(quán)利也無法得到保障。醫(yī)療損害違法行為行政責(zé)任追究與處罰急需步入法制化軌道，相關(guān)行政責(zé)任追究工作機制也亟待建立。

參考文獻(xiàn)

[1]劉保國，王俊華，吳光臨.衛(wèi)生行政部門在處理醫(yī)療糾紛中的職責(zé)與權(quán)利[J].中國衛(wèi)生事業(yè)管理，2004.

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