地方官員任期制的執(zhí)行困境及其治理路徑

曹靜暉 劉娟 胡伶俐

摘要： 基于全國地級市黨政官員正職職務(wù)任期的研究發(fā)現(xiàn)，地方官員任期制的執(zhí)行雖解決了終身任職，卻陷入了任期長短不一和調(diào)任頻仍的困境，即已由固定任期權(quán)變?yōu)閺椥匀纹?。這種權(quán)變不可避免地對官員行為產(chǎn)生深刻影響，既激勵(lì)官員提高經(jīng)濟(jì)績效，也帶來施政上的短期行為、各自為政、決策責(zé)任模糊和腐敗盛行等弊端。究其原因，既有國家和上級掌控人事，官員以“小步快跑”策略急于晉升的主觀原因，也有現(xiàn)行任期任用制度提供機(jī)會(huì)空間的客觀原因。治理地方官員任期制的執(zhí)行困境，應(yīng)在深化干部人事制度改革中，以固定任期為主，輔之彈性任期，保持任期的相對穩(wěn)固，合理塑造官員激勵(lì)，引導(dǎo)官員行為，推動(dòng)政府長遠(yuǎn)規(guī)劃。為此要引導(dǎo)官員樹立正確的權(quán)力觀和利益觀，擴(kuò)大官員選舉中的民主，設(shè)計(jì)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的制度體系，完善官員任期政績考評體系和監(jiān)督約束機(jī)制。

關(guān)鍵詞： 任期制；固定任期；彈性任期；政府治理

中圖分類號： D035文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1009-055X（2018）03-0092-08

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2018.03.010

地方政府在中國經(jīng)濟(jì)增長中發(fā)揮了重要作用[1-3]。但地方政府是由具體的“人”，即官員組成，政府行為自然受官員的因素尤其是決策官員的因素的影響，他們往往由于自身價(jià)值偏好或利害關(guān)系左右政府施政[4-6]。而地方官員的自身偏好與施政行為，不可避免地受置身于其中的各項(xiàng)政府治理制度的影響，其中任期制就是至關(guān)重要的一項(xiàng)制度。對于在職官員來說，有權(quán)就要用，否則過期作廢，因此為了實(shí)現(xiàn)職務(wù)晉升或者調(diào)整的目標(biāo)，他們只能在任期內(nèi)極力表現(xiàn)，合理規(guī)劃任內(nèi)行為，任期就成為官員表現(xiàn)的機(jī)會(huì)集合[7]。

任期制以限定官員任職期限為內(nèi)核，若以官員是否有明確的任職期限和任內(nèi)是否遷調(diào)為二元標(biāo)準(zhǔn)，可以將其分為固定任期和彈性任期。固定任期指官員有既定的任職時(shí)限，任職期滿方可遷調(diào)。彈性任期指官員沒有既定的任職時(shí)限，任內(nèi)時(shí)時(shí)被上級遷調(diào)[8]。兩種任期制度對官員行為產(chǎn)生不同的引導(dǎo)和激勵(lì)[7]。固定任期制因有確定的任職預(yù)期，官員一般不會(huì)提前被遷調(diào)，考核和調(diào)任節(jié)點(diǎn)明確，他們基于理性選擇而有序行為，合理施政，即在上任之初無須操之過急，之后逐步增加投入，在考核節(jié)點(diǎn)呈現(xiàn)出最佳政績，待到任期即將結(jié)束時(shí)，其努力和投入程度均有所下降，形成政治經(jīng)濟(jì)周期[9，10]。而彈性任期制卻因沒有確定的任職預(yù)期，考核和調(diào)任節(jié)點(diǎn)均不明確，官員隨時(shí)都可能被調(diào)任，任內(nèi)難以形成穩(wěn)定預(yù)期和合理規(guī)劃，官員行為日趨短視化[7，11]。

自20世紀(jì)80年代以來，我國實(shí)行地方官員任期制，廢除了中華人民共和國成立后一直存在的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，不再“活到老干到老”，確保了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的固定任期，加速了領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍的正常流動(dòng)和新陳代謝，但隨之出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)干部任期過短、職務(wù)更換頻繁的問題。其中最為典型的是坊間戲稱的“邯鄲現(xiàn)象”。自20世紀(jì)90年代初，在20年時(shí)間內(nèi)先后有12人擔(dān)任邯鄲市市長，平均任期剛剛達(dá)到1.5年，距離法定任期相去甚遠(yuǎn)。武漢市委書記也在10年時(shí)間內(nèi)更換了5人，平均任期2年。近5年來，中央巡視組先后指出遼寧、福建、貴州等8個(gè)省份存在地方領(lǐng)導(dǎo)任期制執(zhí)行不力的突出問題?，F(xiàn)實(shí)中地方官員任期制究竟如何？為何會(huì)出現(xiàn)如此嚴(yán)重的執(zhí)行不力問題？當(dāng)前學(xué)者們或圍繞任期制的價(jià)值與意義做學(xué)理分析，或圍繞代表性事件做簡短時(shí)評，鮮有對任期制現(xiàn)實(shí)狀況翔實(shí)、系統(tǒng)的分析，因而不能很好地闡述地方官員任期制的執(zhí)行困境及其根源?；诖耍疚睦萌珖?34個(gè)地級市黨政官員正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)變動(dòng)的資料，在對比任期制規(guī)定與實(shí)際任期的基礎(chǔ)上探討我國地方官員任期制的執(zhí)行困境及帶來的影響，剖析任期制陷入執(zhí)行困境的原因，并提出任期制執(zhí)行困境的治理路徑。

一、地方官員任期制的執(zhí)行困境及影響

地方官員任期制，是指地方各級官員任職和連任有嚴(yán)格界定的期限，對官員甄拔、任職過程、職責(zé)和義務(wù)以及期滿后因人制宜地合理安置做出規(guī)定，以約束和規(guī)范官員行為，促進(jìn)其積極履職的人事管理制度。其基本特征是任用有期，屆滿考核，升降連任，各得其所[12]。作為政府治理體系的重要組成部分，地方官員任期制既著眼于地方官員在既定任期內(nèi)規(guī)劃施政，又能使官員更替有穩(wěn)定的時(shí)間預(yù)期，體現(xiàn)了干部隊(duì)伍建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律，有利于政府治理體系的健康運(yùn)行，具有重大的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

（一）地方官員任期制的執(zhí)行困境

地方官員任期制的確立經(jīng)歷了一個(gè)長期探索的過程。中華人民共和國成立初始，我國實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，領(lǐng)導(dǎo)干部只能“上”不能“下”，只能“進(jìn)”不能“退”，干部隊(duì)伍缺乏活力。20世紀(jì)80年代初，為消除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制的頑疾，鄧小平提出要根據(jù)不同情況適當(dāng)而明確地規(guī)定各級各類領(lǐng)導(dǎo)干部的任期、離休和退休[13]320-343，以此為契機(jī)，我國開始試行地方官員任期制改革，隨后在部分試點(diǎn)省市推行，因其動(dòng)作和范圍較小，效果不太明顯。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，任期制的試點(diǎn)動(dòng)作和范圍逐步加大，效果也逐漸顯現(xiàn)。在此背景下，1995年出臺的《中華人民共和國地方各級人民代表大會(huì)和地方各級政府組織法》（以下簡稱《地方政府組織法》）第六條和五十八條分別規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)每屆任期三年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上人民代表大會(huì)每屆任期五年；相應(yīng)地，同級人民政府每屆任期為三年和五年。進(jìn)入21世紀(jì)，我國加快了改革步伐，在2000年通過的《深化干部人事制度改革綱要》中，進(jìn)一步明確規(guī)定實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制[14]。隨著十六大的召開，“實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制”正式寫入十六大報(bào)告。在黨的十六屆四中全會(huì)上，這一重要表述再次得以重申。2004年，《地方政府組織法》又明確規(guī)定：“地方各級人民代表大會(huì)和政府每屆任期五年。”兩年后，中央出臺《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》，明確了五年一屆任期制的目的、范圍、調(diào)任、連任和考核等問題。經(jīng)過30年的探索實(shí)踐，我國終于在法理上建立了地方官員任期制。

盡管我國已在法理上明確規(guī)定黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)每個(gè)任期為5年，形成了地方官員任期制，確保官員任期內(nèi)的相對穩(wěn)定，但官員頻繁調(diào)換，任期不滿卻是當(dāng)今中國政治生活的一種“常態(tài)”。20世紀(jì)90年代以來，地方各級領(lǐng)導(dǎo)的任期越來越短，更替越來越快[15]。本文統(tǒng)計(jì)分析了334個(gè)地級市在2002—2012年間市長和在2002—2010年間市委書記任職的最短任期、最長任期和平均任期。分析結(jié)果見表1。就市長而言，在2002—2012年間共有1142人，最短任期為1年，最長任期為11年，平均任期為3.46年，距離5年的任期相差1年多，能夠任滿5年的只有192人，占比為16.8%。大多數(shù)市長的任期集中于2～3年間，其中任期為2年的人數(shù)最多，為254人，占比為22.2%；任期3年的人數(shù)為251人，占比為22.0%。就書記而言，在2002—2010年間共有950人，最短任期為1年，最長任期為10年，平均任期為3.95年，距離5年的任期相差1年多，能夠任滿5年的只有163人，占比為17.2%。大多數(shù)市委書記的任期集中于3～4年間，其中任期為3年的人數(shù)最多，為205人，占比為21.6%；任期為4年的人數(shù)為193人，占比為20.3%?？梢姡瑹o論是市長還是市委書記的實(shí)際任期都不一定是法定的5年，而是或長或短，隨時(shí)遷調(diào)。從平均任期來看，市長的平均任期要短于市委書記的平均任期，從任期時(shí)長的分布來看，市長比市委書記的任期更短，更替更為頻繁。

① 本研究所使用的數(shù)據(jù)來自中華人民共和國地級市市委書記及市長數(shù)據(jù)庫，該數(shù)據(jù)庫由復(fù)旦大學(xué)的陳碩副教授和上海大學(xué)的龐保慶教授主持，感謝上述機(jī)構(gòu)提供的數(shù)據(jù)協(xié)助。文責(zé)自負(fù)。從上述全國市級黨政官員任職時(shí)間的統(tǒng)計(jì)分析中發(fā)現(xiàn)：市級官員能夠任滿一屆五年的少之又少，多數(shù)官員未能任滿五年一屆就已調(diào)離；官員任職時(shí)間或長或短，彼此之間大相徑庭，官員的職務(wù)調(diào)整似乎沒有明確的時(shí)間限制。同樣的結(jié)論也從其他學(xué)者的研究和間接資料中得到驗(yàn)證，從1998—2012年間，全國地級市官員的平均任期為3.5年左右[8]，全國地級市市委書記中有近80%未滿一屆任期[16]?？梢姡賳T的實(shí)際任期并非法定的五年一屆，實(shí)際執(zhí)行中任期或長或短，極不穩(wěn)定。

在這種情況下，地方官員任期與職務(wù)調(diào)整之間的關(guān)系如何呢？這可以從地方官員離任后的去向來判斷。本研究統(tǒng)計(jì)的所有任職時(shí)長不到5年的市級黨政正職官員離任后去向見表2?；跇颖緦?shí)際，我們將官員離任后去向分為晉升、平調(diào)、降職、退居二線、國企任職、退休、免職、違法違紀(jì)、辭職和死亡10種。統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，不到規(guī)定任期的官員中，晉升的市長有504人，占比為59.2%，平調(diào)的有280人，占比為32.9%；晉升的市委書記有218人，占比為37.5%，平調(diào)的有303人，占比為52.2%；晉升和平調(diào)的比例分別高達(dá)92.1%和89.7%。可見，市長和市委書記的任職去向高度集中于晉升和平調(diào)，不到任期就頻繁遷調(diào)已成為地方官員人事調(diào)整中非常普遍的現(xiàn)象。由此可見，我國地方官員的實(shí)際任期并非法律規(guī)定的“固定任期”，而是陷入了任期可長可短和任內(nèi)調(diào)任頻繁的執(zhí)行困境，即已由固定任期權(quán)變?yōu)閺椥匀纹凇?/p>

（二）地方官員任期制執(zhí)行困境的影響

如前所述，不同任期制下官員有著不同的行為趨勢[7]。當(dāng)法理上的固定任期在實(shí)際中陷入執(zhí)行困境，權(quán)變?yōu)閺椥匀纹?，必然引起官員行為的深刻調(diào)整和改變。在彈性任期下，由于事先無法確定任期以及任職時(shí)間越長晉升的可能性越小[8]，加之職務(wù)級別層次過多、年齡限制等因素，地方官員面對有限時(shí)間和激烈競爭，必然在無時(shí)不在、層層下壓的壓力型體制下為晉升而盡早展現(xiàn)政績。這樣的體制雖激勵(lì)官員提高經(jīng)濟(jì)績效，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)節(jié)節(jié)攀升，卻不利于施政的長遠(yuǎn)規(guī)劃，容易產(chǎn)生急功近利的短期行為、各自為政、決策責(zé)任模糊和腐敗盛行等諸多弊端。

彈性任期激勵(lì)官員提高經(jīng)濟(jì)績效。盡管近年來官員考核不再唯GDP論，但GDP增長率仍是上級考核地方官員的重要指標(biāo)之一。官員必須在任內(nèi)展現(xiàn)良好的經(jīng)濟(jì)政績才有可能實(shí)現(xiàn)晉升。彈性任期下，地方官員難以確定任職時(shí)間，理性選擇的結(jié)果則是上任伊始便奮力拼搏，盡快展現(xiàn)政績以達(dá)到晉升的目的[7，17]；但之后若未順利晉升，就相當(dāng)于與晉升失之交臂。痛失一次良機(jī)，各種壓力就會(huì)增加，不安全感就會(huì)加強(qiáng)，更要為獲得上級認(rèn)可而強(qiáng)力博取政績，如果第二年仍沒有晉升，則別無選擇，過程只好再來一遍，為晉升只得一如既往地拼命向前。隨著官員任職時(shí)間越長，晉升的可能性越小，因此每個(gè)官員莫不勤勤懇懇，全力拼搏政績，結(jié)果經(jīng)濟(jì)不斷拔高，創(chuàng)造出任內(nèi)驚人的持續(xù)高速增長率。為了考察晉升官員任期不同時(shí)長的經(jīng)濟(jì)績效，我們將各個(gè)地級市的經(jīng)濟(jì)增長率與市長和市委書記進(jìn)行匹配，在不考慮其他經(jīng)濟(jì)變量和官員自身特點(diǎn)的情況下，平均而言，無論是市長還是市委書記，任期5年以下官員的經(jīng)濟(jì)績效都低于任期5年和5年以上官員的經(jīng)濟(jì)績效，具體統(tǒng)計(jì)結(jié)果見表3?？梢?，隨著官員任期的增加，官員壓力越來越大，經(jīng)濟(jì)績效越來越好。這與其他學(xué)者的結(jié)論相一致，即任期與晉升激勵(lì)顯著地促進(jìn)了地方官員努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)[18]，總體上推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)增長 [19]。

彈性任期在激勵(lì)官員提高經(jīng)濟(jì)績效的同時(shí)，也導(dǎo)致官員施政連續(xù)性的短期行為。一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)要科學(xué)地、可持續(xù)地發(fā)展，就需要戰(zhàn)略目標(biāo)和策略目標(biāo)相統(tǒng)一。策略目標(biāo)可以在短期內(nèi)一蹴而就，戰(zhàn)略目標(biāo)往往需要幾任官員的齊心協(xié)力才能達(dá)成。而地方官員的考核以任期為節(jié)點(diǎn)，平均任期既短又難以預(yù)料，任內(nèi)壓力無時(shí)不在，加之“政績外部性” [7]，任內(nèi)投資未必具有政績的正外部性，即任內(nèi)收獲；任內(nèi)耗竭未必具有政績的負(fù)外部性，即任內(nèi)付出。如若采取保守策略，官員決策難以避免地以追逐短期利益為目標(biāo)。任期過短使官員只著眼于地方的短期利益，難以長遠(yuǎn)規(guī)劃[20]。利益短視化必然誘發(fā)官員產(chǎn)生不恰當(dāng)?shù)男睦眍A(yù)期，心浮氣躁，急功近利，不安心任內(nèi)工作，不顧及當(dāng)?shù)乜陀^實(shí)際和群眾承受力，把主要精力和興趣放在經(jīng)濟(jì)數(shù)字上，熱衷于“創(chuàng)造”那些立竿見影的“形象工程”“政績工程”和“觀賞工程”，甚至抱著“我下臺后，哪管它洪水滔天”的心理“透支”政績，導(dǎo)致泡沫政績不斷浮現(xiàn)。如果每任官員都無心戰(zhàn)略決策和長期投資，勢必使地方發(fā)展缺乏長期投入和規(guī)劃，造成資源的極大浪費(fèi)，難以做到為官一任，造福一方。

彈性任期使地區(qū)發(fā)展各自為政，各行其是。官僚體制是一個(gè)分工明確、權(quán)責(zé)清晰的有機(jī)系統(tǒng)?；跈?quán)責(zé)清晰的需要，上級必須將國家整體目標(biāo)層層分派到各個(gè)地方；相應(yīng)地，考核必將自上而下逐層分解到地方，形成上級對下級的個(gè)別考核。在現(xiàn)有的壓力型體制下，權(quán)責(zé)一旦清晰劃定，考核節(jié)點(diǎn)一旦到來，上級只能問及下級的個(gè)人政績，各地只能謀求自身的局部發(fā)展，難以兼顧整體需要和全局發(fā)展要求。換言之，整體目標(biāo)被分解為個(gè)體政績之后，個(gè)體與整體、局部與全局之間的協(xié)調(diào)就難以達(dá)成，個(gè)體各自為政、各行其是的結(jié)果，使府際合作治理淪為清談，極易出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)和跨域污染的“公地悲劇”。

彈性任期使決策責(zé)任模糊。地方官員任內(nèi)的頻繁調(diào)動(dòng)，不僅會(huì)產(chǎn)生前后任之間的過渡期，也容易產(chǎn)生決策的責(zé)任不明確。責(zé)任是每位官員在一定任期內(nèi)必須承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)以及無法履行職責(zé)和義務(wù)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的否定性后果。官員的頻繁輪換，前任的投入還沒有顯現(xiàn)政績，便已轉(zhuǎn)任他職，難以稱為政績。相反，前任惹出的麻煩，還沒有及時(shí)暴露，早已離任，無法有效追究其責(zé)任?？傊?，職務(wù)更替越頻繁，決策責(zé)任越模糊，越容易助長官員的各種“機(jī)會(huì)主義”，使得大量舉債經(jīng)濟(jì)、工程遍地開花。

彈性任期可能助長官場腐敗之風(fēng)。由于官員的頻繁調(diào)動(dòng)，加之年齡漸趨臨界的壓力，官員們大都熱衷于小步快跑，上任伊始便伺機(jī)“活動(dòng)”尋求晉升機(jī)會(huì)。這樣一來，官員的眼光就瞄準(zhǔn)上級，滿足上級偏好，難以心系當(dāng)?shù)?，情系百姓，不愿?dān)責(zé)，更不愿謀求地方發(fā)展。除了領(lǐng)導(dǎo)熱衷于“跑官”外，對其換任后的下屬來說，“換一位市長，不亞于一次政治地震”，領(lǐng)導(dǎo)一換，下屬的職位也面臨著調(diào)整，有些人甚至剛上任就大規(guī)模進(jìn)行人事調(diào)整，有意向下級尋租，賣官鬻爵。這不僅破壞了正常的職務(wù)晉升規(guī)則和良好的政治環(huán)境，扭曲了官員的遷轉(zhuǎn)預(yù)期，使得官場人人自危，終日惶惶然，更助長了“跑官要官”“買官賣官”等腐敗現(xiàn)象的滋生與蔓延。

二、造成地方官員任期制執(zhí)行困境的主要原因

我國五年一屆的固定任期為何陷入執(zhí)行困境，權(quán)變?yōu)閺椥匀纹谀兀吭诠P者看來，既有國家和上級掌控人事，官員采取“小步快跑”策略急于晉升的主觀原因，也有相關(guān)制度提供機(jī)會(huì)空間的客觀原因。

（一）主觀原因

（1）國家和上級掌控人事。從委托代理理論的角度看，國家作為委托人為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)騰飛、強(qiáng)國富民的目標(biāo)，必須激勵(lì)那些常因循敷衍[21]的代理人，即官員，為此必須及時(shí)獎(jiǎng)懲；而及時(shí)獎(jiǎng)懲最有效的方式就是通過人事安排進(jìn)行職務(wù)升降，因此及時(shí)調(diào)整職務(wù)便成為控制官員、督促投入的主要工具[22]，這樣就削弱了對地方官員的制度保障，弱化了固定任期，強(qiáng)化了彈性任期。從上下級的關(guān)系來講，上級作為委托方為何要控制代理方的下級，創(chuàng)造人身依附關(guān)系？這與傳統(tǒng)政治文化緊密相關(guān)。馬克斯·韋伯[23]18-20將政治支配分為克里斯瑪?shù)镊攘π汀⑷松硪栏降膫鹘y(tǒng)型和“法律-理性”的法理型三種。法理型支配強(qiáng)調(diào)制度治理，強(qiáng)化行為可預(yù)期性[24]83-91，而魅力型和傳統(tǒng)型支配則抗拒制度治理。中國官場常見的恰恰是魅力型和傳統(tǒng)型支配。前者排斥制度影響，凸顯人格魅力；后者削弱制度保障，形成人身依附。在傳統(tǒng)官場文化的深刻影響下，少數(shù)官員偏好個(gè)人權(quán)威與忠誠，手中若沒有隨時(shí)賞罰予奪的個(gè)人化權(quán)力，就不能樹立權(quán)威并招募隨從。一旦權(quán)力個(gè)人化，必然遠(yuǎn)離制度化，必將削弱固定任期制，甚至使之權(quán)變。

（2）官員采取“小步快跑”策略急于晉升。官員為何會(huì)采取“小步快跑”策略急于晉升呢？這與我國政治生態(tài)有關(guān)。在政治體系中，官員晉升既能體現(xiàn)其能力和價(jià)值，更能實(shí)現(xiàn)自身利益。因此許多官員都希冀獲得晉升的機(jī)會(huì)。但是，官僚體制下的職務(wù)級別層次過多，從基層辦事員升到省部級正職需要經(jīng)歷科員、副科、正科、副處、正處、副廳、正廳、副省（部）、省（部）9級，若僅以任期規(guī)定擔(dān)任每個(gè)級別正職5年的時(shí)間計(jì)算，就需要20年，再加上擔(dān)任副職，則需要更長的時(shí)間。而且我國干部人事提拔中強(qiáng)調(diào)逐級晉升、基層經(jīng)驗(yàn)和嚴(yán)格的年齡限制，所以在有限的政治生涯中，要想獲得晉升機(jī)會(huì)，必須在短期內(nèi)跨級實(shí)現(xiàn)。我們分析了樣本中黨政官員的任職軌跡，發(fā)現(xiàn)首次擔(dān)任市長和市委書記前的任職時(shí)間分別為26.5年和25.4年，經(jīng)歷的職務(wù)數(shù)分別為15個(gè)和13.5個(gè)，每個(gè)職務(wù)的平均任期分別為1.8年和1.9年，基本不到2年。換言之，地方官員在平均不到2年的時(shí)間就會(huì)期待調(diào)整職務(wù)，以“小步快跑”的策略急于晉升。這使地方官員的任期極不穩(wěn)定，任期制陷入執(zhí)行困境也就在所難免。

（二）客觀原因

若僅有主觀原因而沒有相關(guān)制度提供的機(jī)會(huì)空間，任內(nèi)調(diào)動(dòng)頻繁的現(xiàn)象也不會(huì)產(chǎn)生，多數(shù)官員的任期也不會(huì)過短。我國地方官員任期制的執(zhí)行困境還與官員治理制度密不可分。

首先，自上而下官員任命制為官員的隨意更替提供了機(jī)會(huì)空間。就官員選拔任用機(jī)制而言，主要分為兩種：一是選舉制，二是任命制。選舉制是選舉人自下而上經(jīng)由嚴(yán)格的選舉程序產(chǎn)生官員的制度；任命制是由立法機(jī)關(guān)或其他任免機(jī)關(guān)經(jīng)過考察自上而下直接任命官員的制度。選舉制下，官員任期是確定的，任期內(nèi)不能隨意調(diào)動(dòng)，如確需調(diào)動(dòng)，需征得選舉人的同意，這就使官員在任內(nèi)可以合理有序規(guī)劃，創(chuàng)造最佳政績。相比之下，任命制的官員沒有穩(wěn)定而確切的任期，任期長短很大程度上由上級控制，這就使得官員在任內(nèi)難以有所規(guī)劃，處境比較被動(dòng)。所以，為了實(shí)現(xiàn)晉升，很多官員就會(huì)盡力滿足上級偏好，全力按照上級意志行事，片面追求政績。片面追求政績，歸根結(jié)底在于當(dāng)前的官員任命制[25]。這種以任命制為主的選拔任用機(jī)制，使官員的選任、調(diào)換很大程度上由上級領(lǐng)導(dǎo)掌控，實(shí)行選舉可能只是在作秀、走過場，一些等額選舉和低比例的差額選舉程序和環(huán)節(jié)都按照上級意圖，由上級甚至個(gè)人定奪。這不僅導(dǎo)致地方官員的撤換隨意性很大，更滋生了選人用人上的腐敗，固定任期也就不可避免地陷入執(zhí)行困境，權(quán)變?yōu)閺椥匀纹凇?/p>

其次，基本的任期和任用制度缺乏科學(xué)嚴(yán)密性為任期制的彈性執(zhí)行提供了機(jī)會(huì)空間。任何一項(xiàng)制度都需要科學(xué)、系統(tǒng)的安排，地方官員任期制也不例外。目前《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》是任期制的法規(guī)文件，其中對官員履行任期制缺乏強(qiáng)制性規(guī)定，只是提到“應(yīng)當(dāng)”而非“必須”；任期制的適用范圍也不明確，執(zhí)行中漏洞很大，選任制官員有任期規(guī)定，委任制官員沒有任期規(guī)定。同時(shí)該暫行規(guī)定指出了任內(nèi)調(diào)整職務(wù)的六種情況，其中最后一種情況“因工作特殊需要調(diào)整職務(wù)”的表述過于抽象、籠統(tǒng)，這使很多任內(nèi)調(diào)動(dòng)缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，僅以此為借口，在執(zhí)行中留下很大的彈性空間。

此外，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定，提任縣處級以上黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)應(yīng)當(dāng)在下一級崗位工作2～3年時(shí)間。這就相當(dāng)于允許地方官員在任期不滿，即擔(dān)任現(xiàn)職2～3年后晉升職務(wù)。本研究樣本中無論是市長還是市委書記，絕大多數(shù)是在任內(nèi)2～3年或3～4年時(shí)間內(nèi)得到晉升的。中央巡視組指出職務(wù)調(diào)動(dòng)過于頻繁的問題后，一些地方做出調(diào)整，規(guī)定不能調(diào)整在同一單位同一職位任期不到2年官員的職務(wù)，調(diào)整在同一崗位任期不到3年的市、縣、鄉(xiāng)黨政正職官員職務(wù)的，要向上級書面報(bào)告，經(jīng)批準(zhǔn)后才能調(diào)整[26]。這一規(guī)定雖解決了任職不滿2年過快調(diào)整職務(wù)的問題，但仍以2～3年作為地方官員職務(wù)調(diào)整的時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)，地方官員職務(wù)調(diào)整頻繁，任期制執(zhí)行不到位的問題遠(yuǎn)沒有解決。

另外，我國地方官員交流制度以《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》為依據(jù)，其目的在于推進(jìn)官員交流，優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)，提高地方官員的素質(zhì)和能力，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)。該規(guī)定將縣級以上地方黨政正職官員列為交流的重點(diǎn)對象，將新提任縣級以上地方黨政官員列為應(yīng)計(jì)劃易地交流對象。交流方式主要通過調(diào)任和轉(zhuǎn)任等進(jìn)行崗位調(diào)整。這種交流雖可以有效預(yù)防腐敗，提高官員素質(zhì)和能力，但它是在任期內(nèi)進(jìn)行的，使一些官員未能做滿任期就被調(diào)任或轉(zhuǎn)任到其他部門和地區(qū)，產(chǎn)生了任期不滿就調(diào)整職務(wù)的制度空間，雖交流了官員，預(yù)防了腐敗，調(diào)整了班子結(jié)構(gòu)，卻違背了選舉人意志，不利于任期制的落實(shí)。

最后，具體相關(guān)的任用制度為官員任內(nèi)調(diào)動(dòng)帶來了機(jī)會(huì)空間。一項(xiàng)制度的有效推行，不僅要有完善的制度設(shè)計(jì)，更要有相關(guān)的具體細(xì)則與之相適應(yīng)。近年來在全國范圍內(nèi)出現(xiàn)了地方黨政官員選拔任用的新方法，即面向社會(huì)公開、競爭性地考試與考察。這種選拔任用地方黨政官員的新方法，打破了官員晉升上的“論資排輩”，為優(yōu)秀官員脫穎而出提供了新的晉升渠道，但也為地方官員職務(wù)頻繁調(diào)動(dòng)提供了制度依據(jù)。有些地方在制定具體辦法時(shí)以《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》為依據(jù)，規(guī)定在縣（區(qū)）黨政正職上任滿3年就具備副廳級官員的競選資格。競選成功，意味著官員不滿任期已經(jīng)升遷，而原有職務(wù)只得經(jīng)調(diào)整后由新人接任。換言之，在任期不滿5年的情況下，地方官員可以通過公開競選得以提前晉升。地方官員經(jīng)晉升擔(dān)任新職3年后，又可以繼續(xù)公開競選上一級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，進(jìn)而加速了地方官員職務(wù)的頻繁調(diào)整，形成了任期不滿就提前調(diào)任的惡性循環(huán)。 此外，當(dāng)前我國地方官員任期的績效考核制度還不夠完善，考核主體仍然以上級為主，缺少來自同級、下級和選舉人等多元考核主體的意見，使考核結(jié)果仍然以上級意志為主，帶有很大的主觀性和隨意性。盡管考核指標(biāo)不再唯GDP論，但經(jīng)濟(jì)指標(biāo)仍然占據(jù)很大比重，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展指標(biāo)之間權(quán)重分配不科學(xué)，過分強(qiáng)調(diào)短期政績，忽視長遠(yuǎn)政績，助長了地方官員任內(nèi)對短期政績的追逐之風(fēng)。同時(shí)由于缺乏上下結(jié)合的有效監(jiān)督機(jī)制，對任內(nèi)地方官員的行為缺乏有效的規(guī)范與監(jiān)督，即便他們出現(xiàn)施政上的偏頗，如短期行為、各自為政，甚至造成腐敗盛行[22]等弊端，也不必?fù)?dān)責(zé)。

三、地方官員任期制執(zhí)行困境的治理路徑

上述因素表明地方官員任期制執(zhí)行面臨各種壓力和困難。要解決錯(cuò)綜復(fù)雜、盤根錯(cuò)節(jié)的各種問題，必須正視現(xiàn)實(shí)、理性考慮、不斷創(chuàng)新，努力探尋地方官員任期制執(zhí)行困境的治理路徑。筆者建議在深化干部人事制度改革中，以固定任期為主，輔之彈性任期，保持任期的相對穩(wěn)固，合理塑造官員激勵(lì)，引導(dǎo)官員行為，推動(dòng)政府長遠(yuǎn)規(guī)劃。為此，就要努力做到以下幾點(diǎn)。

第一，引導(dǎo)官員樹立正確的權(quán)力觀、地位觀和利益觀。樹立正確的權(quán)力觀、地位觀和利益觀對于地方官員的健康成長至關(guān)重要。權(quán)力觀是人們對于權(quán)力的來源、性質(zhì)、使用所秉持的基本看法。當(dāng)前少數(shù)官員仍然認(rèn)為權(quán)力不是人民賦予的，不是為人民服務(wù)的，因而只對上負(fù)責(zé)，不對下負(fù)責(zé)。樹立正確的權(quán)力觀，就要自覺加強(qiáng)馬克思主義理論修養(yǎng)，形成執(zhí)政為民的服務(wù)理念、勤政為民的責(zé)任意識和廉潔奉公的奉獻(xiàn)意識。地位觀是人們對待職位的基本態(tài)度。一些官員之所以急功近利、作風(fēng)浮躁、急于晉升，甚至不惜跑官賣官，關(guān)鍵在于缺乏正確的地位觀，抱有“臨時(shí)任職”的思想。樹立正確的地位觀，就要正確處理名利和地位的關(guān)系，消除“官本位”意識和特權(quán)思想，密切干群關(guān)系。利益觀是人們對待各種利益的基本觀點(diǎn)。地方官員要正確處理個(gè)人利益與社會(huì)利益、眼前利益和長遠(yuǎn)利益之間的關(guān)系，切忌把晉升看成是實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益和價(jià)值的唯一追求，明確認(rèn)識到在任何職位上都是為人民服務(wù)，學(xué)會(huì)用發(fā)展的眼光為人民謀取長遠(yuǎn)利益。

第二，擴(kuò)大地方官員選舉中的民主。就任期制與社會(huì)主義民主的關(guān)系而言，任期制是社會(huì)主義民主的內(nèi)在要求，確保權(quán)力的有序更替[27]，社會(huì)主義民主是實(shí)施任期制的重要基礎(chǔ)[25]。經(jīng)民主選舉產(chǎn)生的官員，對其任期有明確而穩(wěn)定的預(yù)期，更能在任期內(nèi)充分、合理施政。在任期內(nèi)，選舉結(jié)果合法有效，官員對選舉人負(fù)責(zé)，官員依法履行職責(zé)和義務(wù)。特殊情況下的調(diào)任，應(yīng)經(jīng)法定程序由選舉人決定。但實(shí)際中上級掌控調(diào)任官員的絕對權(quán)力，特別是在地方黨委換屆選舉中，為確保上級提名人獲得通過而統(tǒng)一代表思想的做法司空見慣，這在一定程度上剝奪了代表的民主權(quán)利，應(yīng)盡早杜絕。為此，一要擴(kuò)大提名主體范圍，不再由上級或少數(shù)人握有提名權(quán)，至少由黨委、政府的主要負(fù)責(zé)人和群眾代表集體提名。二要規(guī)范提名方式、條件和程序，將符合習(xí)近平總書記提出的“德才兼?zhèn)?、以德為先”的?yōu)秀人才納入組織提名范圍。三要明確提名責(zé)任，通過實(shí)名舉薦、責(zé)任追究等方式落實(shí)提名主體責(zé)任[28]。另外，實(shí)際中還存在等額選舉或者差額選舉中差額比不高的現(xiàn)象，今后要避免等額選舉，擴(kuò)大差額選舉中的差額比，適當(dāng)?shù)臅r(shí)候大力推行競選程序。官員選舉中的民主擴(kuò)大了，就會(huì)使官員由對上級負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)為對選舉人負(fù)責(zé)，促進(jìn)官員在合法有效的任期內(nèi)依法履職，不至于隨意遷調(diào)。

第三，設(shè)計(jì)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的制度體系。完善地方官員任期制，當(dāng)務(wù)之急在于消除上下級之間的人身依附關(guān)系，逐步淡化個(gè)人權(quán)威，盡快樹立制度權(quán)威，設(shè)計(jì)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的制度體系。只有這樣，才能加強(qiáng)對地方官員的制度保護(hù)，穩(wěn)定官員的職務(wù)預(yù)期。協(xié)調(diào)統(tǒng)一的制度體系要求官員管理的各項(xiàng)制度之間銜接有序，這就需要用一種制度將它們貫穿起來。地方官員任期制涵蓋了官員的選任、考評、交流、培訓(xùn)、監(jiān)管和退出等內(nèi)容，恰好可以將各項(xiàng)官員管理制度有序銜接起來，形成獨(dú)立、完備的制度體系，發(fā)揮制度體系的整體合力。但是當(dāng)前我國《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》只是官員管理的一項(xiàng)具體制度，立法地位還不高；為此，就要高度重視任期制的作用，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候考慮將《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》改為《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期規(guī)定》，提高它在官員管理制度體系中的地位。在提高任期制地位的同時(shí)，還要不斷加以完善和規(guī)范，對任期制的適用范圍，不同類型官員的任期、任內(nèi)目標(biāo)、責(zé)任劃分、考核方式、任期銜接等作出剛性規(guī)定，使官員任內(nèi)目標(biāo)明確，權(quán)責(zé)清晰，前后任之間的工作有條不紊地銜接，避免因前后任的更替、責(zé)任不明而難以追究的情況發(fā)生。對于任內(nèi)“因工作特殊需要調(diào)整職務(wù)”的具體情形和操作程序還要作出特別規(guī)定，防止以此為由隨意遷調(diào)官員，堅(jiān)決杜絕選人用人上的腐敗。

第四，在提高和完善任期制地位的同時(shí)，還要不斷完善地方官員交流制度。理論上我國地方黨政正職官員均由人大選舉產(chǎn)生，凡是選舉產(chǎn)生的官員，除極特殊情況，為尊重選舉人意志，在任期未滿之前一般不能隨意調(diào)任。因此，必須謹(jǐn)慎對待任內(nèi)官員的交流，嚴(yán)加控制。對于那些確因工作需要調(diào)任的，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)定交流的具體條件和范圍，在不影響選任官員獨(dú)立履職的情況下重點(diǎn)向隨機(jī)缺崗、意外減員或者過渡職位傾斜，盡力避免人為因素或者特殊情況。此外，完善《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，對于官員選拔辦法特別是競爭性選拔辦法中官員擬競爭職務(wù)前的任職年限，要與任期制中的任職規(guī)定保持一致，這樣官員任期與選拔、交流的制度不但緊密銜接，更能夠相互促進(jìn)，地方官員任期制既完善又靈活。

第五，建立嚴(yán)格的官員任期政績考評體系和監(jiān)督約束機(jī)制。任期政績考評是對官員任職期內(nèi)崗位職責(zé)、目標(biāo)任務(wù)和工作業(yè)績的綜合評價(jià)，與官員政治仕途和切身利益息息相關(guān)。所以，必須建立由上級組織、黨（人）代會(huì)、黨（人民）代表、選舉人和社會(huì)組織共同參與的考評機(jī)制，從近期與長期、策略與戰(zhàn)略、成本與效益等多個(gè)維度對任內(nèi)官員的政績進(jìn)行全面、定期考評，以考評結(jié)果作為官員是否升遷的客觀依據(jù)。為增強(qiáng)任期政績考評的有效性，還要科學(xué)設(shè)計(jì)以科學(xué)發(fā)展觀為導(dǎo)向的任期政績考評指標(biāo)體系，在考評指標(biāo)體系中分配恰當(dāng)?shù)闹笜?biāo)權(quán)重，防止指標(biāo)在運(yùn)用中發(fā)生扭曲和變形。因?yàn)樗仁强陀^評價(jià)官員任期政績的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，也是校正和指引官員任期績效的“羅盤”。只有按照科學(xué)發(fā)展觀的要求推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，才能從源頭上保證官員任期產(chǎn)出的政績是實(shí)績而不是虛績、敗績。同時(shí)，建立嚴(yán)格的官員任期監(jiān)督約束機(jī)制，對于擬晉升官員，嚴(yán)格按照程序予以公示，將地方官員的選任置于整個(gè)社會(huì)監(jiān)督之下，對于任內(nèi)官員的履職情況進(jìn)行過程管理，形成組織監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合的全方位立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)；并全面實(shí)施責(zé)任追究制度，對于不能很好履行任內(nèi)職責(zé)的地方官員，要根據(jù)施政偏頗、決策失誤和資源浪費(fèi)程度嚴(yán)格追究其責(zé)任，以糾正其為晉升而追求短期政績的功利傾向。

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Abstract： Based on the study of the tenure of government officials in prefecturelevel cities， this paper finds that although the implementation of tenure system of local officials solves the tenure forever， it is caught in the dilemma of duration tenure and transfer of tenure， which has changed from fixed term to flexible term. Such contingency inevitably has a profound impact on officials behavior， which not only motivates officials to improve the economic growth， but also brings about shortterm behavior of governance， their own affairs， vague decisionmaking responsibilities， their own politics and the prevalence of corruption. The reasons lie not only in the subjective reasons that since the state and the superior deliberately control their personnel， the officials are eager to advance in the “small stepandrun” strategy， but also in the objective reason， the current appointment system providing opportunity space. In order to implement the tenure system of local officials， our main task should be prioritizing fixed term supplemented by flexible tenure， realizing relative stability of tenure of office， reasonably shaping official incentives， guiding official behavior and promoting longterm government planning in deepening the reform of the cadre and personnel system. Therefore， it is necessary to guide officials to establish a correct outlook of power and interests， expand democracy in official elections， design a system of coordinated and unified systems and improve the official performance evaluation system and supervision and restraint mechanisms.

Key Words：tenure system； fixed tenure； flexible tenure； government governance