高新軍

每個國家在歷史上都經(jīng)歷過若干個轉軌的關鍵時期。這個時期的政治家和社會精英的表現(xiàn)往往決定著國家今后的走向：是經(jīng)過陣痛走向持續(xù)繁榮，還是陷在持久的痛苦中不能自拔，抑或在黑暗中摸索更長時間。社會發(fā)展是一個由量變到質變的過程，在經(jīng)過緩慢的量的積累后，各種矛盾預示著體制需要一種大的變革和創(chuàng)新。時勢造英雄。歷史提供了這樣一種機遇，它呼喚政治家的創(chuàng)新意識、智慧、堅忍不拔的勇氣、駕馭復雜局面的技巧和與人民相呼應的歷史責任感。

變革前夕

100多年前的美國正處于體制轉軌的關鍵時期。19世紀最后30年，快速的城市化使美國實現(xiàn)了生產(chǎn)力和社會財富的高速增長，最后10年的“麥金萊繁榮時期”甚至是資本的狂歡。到了19世紀末，美國一舉超過英國，成為世界第一經(jīng)濟強國。但說起那個時期的社會亂象，美國歷史學家稱之為貪婪成性，詐騙成風，血腥味十足的時代。那時的工人每天工作12-14個小時，童工遍地，企業(yè)普遍做假賬，假冒偽劣猖獗，礦難頻發(fā)，壟斷橫行，貧富懸殊，工會丑聞不斷，政治腐敗，群體性事件噴發(fā)式爆發(fā)……矛盾和沖突使社會充斥著不滿和失望。

1882年，只有6000多萬人口的美國，每周有675人死于工傷事故。1890年，9%最富的人擁有全國1，3的財富。1900年，約1000萬人生活在貧困線以下。1911年3月25日星期六下午，紐約市的“三角衣裙廠”發(fā)生火災，造成146名平均年齡19歲的女工死亡，最小的年僅7歲，她們每天工作12小時，月工資僅12美元。1853年，紐約一些奶農和黑心商人將污水、臭雞蛋、淀粉等雜物摻入原奶中制造出“兒童衛(wèi)生奶”，在一年半時間里導致8000多名兒童死亡。1906年，記者辛克萊爾在紀實小說《屠場》中揭露了20世紀初美國肉類加工廠普遍存在的造假和腐敗，書中真實地描寫了城市的貧困，貧乏的社會救助，惡劣的居住環(huán)境和工作條件，以及普遍存在的絕望和無助情緒。

1860年至1930年間，紐約市政府官員腐敗嚴重，最臭名昭著的是“塔麥勒會堂”腐敗案。1930年，“塔麥勒會堂”老板與紐約市長沃克爾相勾結，控制了市政工程項目的發(fā)包權，市長受賄100萬美元。這至今仍被看作腐敗的典型案例，被稱為權錢交易和權票交易的“塔麥勒機器”。而1886年芝加哥20多萬名工人罷工，從而產(chǎn)生的“五一”國際勞動節(jié)，和1909年芝加哥婦女罷工要求8小時工作制，從而產(chǎn)生的“三八”國際勞動婦女節(jié)，則是這一時期重大群體性事件的代表。

顯然，美國社會在經(jīng)歷了經(jīng)濟高速發(fā)展后，社會已經(jīng)到了需要對體制進行大的變革和創(chuàng)新的關頭。此后迎來的正是美國人至今津津樂道的，歷時40年之久的“進步時代”。

在這場沒有組織者、沒有綱領、沒有計劃的社會進步運動中，主要包括了三方面內容：傳媒的“掘糞”傳統(tǒng)促進了信息的公開透明，增強了社會監(jiān)督力量;有創(chuàng)新意識的政治家的智慧、勇氣和技巧扭轉了社會的混亂局面;公共預算改革創(chuàng)造了民主、公正、透明的地方政府，預算民主成為了規(guī)范政府行為的突破口。

“威斯康星理念”

1902年11月，伊達·塔貝爾女士在《麥柯盧爾》雜志發(fā)表了后來引起轟動的文章《標準石油公司的歷史》，揭露了石油大亨約翰·洛克菲勒與官府勾結，巧取豪奪的骯臟發(fā)家史，從而成為“扒糞者”的重要一員。當人們驚異于一個弱女子如何敢于向壟斷的石油巨頭挑戰(zhàn)時，一幅卡通畫似乎告訴了人們答案：西奧多·羅斯?？偨y(tǒng)在背后給予了有力支持。

美國“進步時代”造就了兩位杰出的政治家：西奧多·羅斯福（1901—1909年在位）和伍德羅·威爾遜（1913-1921年在位）。羅斯福總統(tǒng)的“新國家主義”和威爾遜總統(tǒng)的“新自由”改革舉措，是美國“進步時代”政治家在制度創(chuàng)新方面的典型。他們的社會改革舉措完全改變了美國社會的走向?？梢哉f，如果沒有他們多項基礎性的制度建設，很難設想美國能在后來的大蕭條時期中轉危為安。

西奧多·羅斯福上任時才43歲。他復活了1890年7月2日通過并有10余年沒被執(zhí)行的《謝爾曼反托拉斯法》，大規(guī)模地起訴壟斷公司，迫使北方證券公司、牛肉托拉斯、美孚石油公司和美國煙草公司等解散，羅斯福本人也因此贏得了“托拉斯粉碎機”的綽號。他還是美國國家公園和自然保護區(qū)制度的創(chuàng)始A-——這是一種公共所有制，它將保護數(shù)百萬英畝的森林和煤礦土地免遭私人開發(fā)，從而成為國家公園和國家紀念地。美國的環(huán)境保護運動由此發(fā)端。羅斯福認為，大企業(yè)的發(fā)展和大工會的發(fā)展同樣合情合理，大工會正好和大企業(yè)相互制衡，兩者之間的爭斗需要政府來仲裁，由政府代表公眾向企業(yè)要求“廣場交易”。在他的推動下，國會于1906年通過了《食品和藥品衛(wèi)生法》和《肉類制品監(jiān)測法》。

1913年入主白宮的“學者總統(tǒng)”伍德羅·威爾遜總統(tǒng)把“進步運動”推向鼎盛時期。他通過獨到的眼光和見識，審時度勢，推動國會完善反托拉斯法律體系，促成了關稅體制改革，尤其是創(chuàng)立了新型的貨幣金融體制——聯(lián)邦儲備體系。他在童工和工時等方面的立法上也有建樹。

當時，地方也有著名的改革者。曾當過州眾議員、州長和聯(lián)邦參議員的羅伯特·拉福萊特就是威斯康星州的社會改革家。為了改變由立法機構少數(shù)人來確定鐵路稅率，從而導致權錢交易的腐敗現(xiàn)象，他提出“回到民主的第一原則，回到人民那里去”的思想，推動重大問題直接由選民投票決定的立法。這一思想也成為著名的“威斯康星理念”。這一理念還深刻影響了聯(lián)邦參議員的產(chǎn)生辦法。1913年4月8日國會通過了憲法第17修正案，規(guī)定代表各州的聯(lián)邦參議員必須由選民直接選舉產(chǎn)生，切斷了賄選的渠道。

以羅斯福和威爾遜為代表的政治家，使美國逐步走上了法治市場經(jīng)濟的軌道，至今對美國社會的發(fā)展仍舊產(chǎn)生著深刻影響。

“看得見的政府”

20世紀前，美國從聯(lián)邦政府、州政府到地方政府都沒有完整的公共預算制度。那時所謂的預算不過是一堆雜亂無章的事后報賬單。議會對政府某部門的撥款只是一個總數(shù)，沒有開支分類，更沒有細目。每個政府部門都要自己向議會爭取資金，自己掌控開支。一級政府并沒有一份詳盡統(tǒng)一的預算。在這種情況下，民眾和議會都無法對政府及各部門進行有效監(jiān)督，為貪贓枉法留下了空子，腐敗現(xiàn)象屢禁不絕。

1909年3月8日，美國芝加哥市女工和全國紡織、服裝業(yè)的工人舉行規(guī)模巨大的罷工和示威游行

1905年，紐約市進行財政行政改革的會計師和社會改革者們走到了一起，于1907年正式組建了“紐約城市研究局”。該局就是現(xiàn)在著名智庫布魯金斯學會的前身。這些預算改革者指出，預算問題決不僅僅是個無關緊要的數(shù)字匯總問題，沒有預算的政府是“看不見的政府”，而“看不見的政府”必然是“不負責任的政府”。預算改革的目的就是要把“看不見的政府”變?yōu)椤翱吹靡姷恼?，只有“看得見”，人民才有可能進行監(jiān)督。在這個意義上，預算是一種對政府和政府官員“非暴力的制度控制方法”。

預算改革者通過展覽、講課、媒體宣傳、散發(fā)手冊等形式，向專家、消費者和民眾宣傳公共財政改革。1911年，紐約市花費10萬美元舉辦了第一次“市政府財政預算展覽”，一個月內就有100萬人前來參觀。此后，紐約市將“預算展覽”常年設立在城市學院里，供人們隨時參觀。在1916年的“預算展覽”上，“紐約市政研究局”的一位研究者甚至做了一個模型來說明市民作為一個消費者，該如何去消費政府提供的服務。

在預算改革者的敦促下，紐約市在1908年推出了美國史上第一份現(xiàn)代公共預算。以后幾年，預算日臻完善。到1913年，預算文件已從1908年的122頁增加到836頁。1910年中期，公共預算改革進入高潮。1916年，“預算”這個詞就像“社會正義”或“美國方式”一樣，成為了時髦流行的政治術語。

學者用了17年的研究，政治家用了33年的實踐，最終實現(xiàn)了美國預算民主從地方到聯(lián)邦的全面建立，從而使公共預算成為了各種利益集團在政治領域尋求自身利益的有效工具?！斑M步時代”的改革者用公共預算來組織政府，利用預算的社會作用來構建社會繁榮。公共財政運動不僅改變了行政當局的行為，加強了政府和民眾的聯(lián)系，還從根本上重塑了美國各級政府。20世紀30年代美國進入大蕭條時期，雖然在經(jīng)濟上遭受了前所未有的重創(chuàng)，但“進步時代”的改革運動為“羅斯福新政”的執(zhí)行鋪平了道路，法治的市場經(jīng)濟已經(jīng)形成，它預示著美國下一輪經(jīng)濟的躍進指日可待。

西奧多·羅斯福

伍德羅·威爾遜