陜西普惠性幼兒園運行保障機制研究

■馮 瑛／陜西學(xué)前師范學(xué)院

陜西省積極響應(yīng)國家《教育規(guī)劃綱要》并制定了《陜西省第一期學(xué)前教育行動計劃（2011-2013）》、《陜西省第二期學(xué)前教育行動計劃（2014-2016）》、《陜西省第三期學(xué)前教育行動計劃（2017-2020）》。自2011年實施兩期學(xué)前教育行動計劃以來取得的顯著成效，全省各級各類幼兒園數(shù)量大幅增加、辦學(xué)質(zhì)量明顯提高，有效緩解了“入園難”“入園貴”問題。截至2016年底，陜西全省共有各級各類幼兒園7313所，其中，普惠性幼兒園4351所，占比達59.5%（比2010年增加3640所，提升41.4個百分點）；共有在園幼兒143.1萬名，其中，普惠性幼兒園在園幼兒86.1萬名，占總數(shù)的60.17%（比2010年增加58.8萬名，提高21.49個百分點）。①

一、陜西普惠幼兒園蓬勃發(fā)展

陜西普惠性幼兒園建設(shè)初具成效，回顧這七年來陜西省為發(fā)展普惠幼兒園出臺了一系列相關(guān)政策為普惠幼兒園的發(fā)展指明方向、加快了學(xué)前師范專業(yè)并建立了陜西學(xué)前師范學(xué)院培養(yǎng)大批高質(zhì)量的幼師人才、省財政支持力度逐年增加對普惠幼兒園補貼力度增大。

（一）陜西為發(fā)展普惠幼兒園出臺了一系列相關(guān)政策

從響應(yīng)國家《教育規(guī)劃綱要》，陜西省教育廳制定了《陜西省第一期學(xué)前教育行動計劃（2011-2013）》、《陜西省第二期學(xué)前教育行動計劃（2014-2016）》、《陜西省第三期學(xué)前教育行動計劃（2017-2020）》。三期教育行動規(guī)劃綱要中，都對發(fā)展普惠性幼兒園有明確的目標(biāo)和任務(wù)，有具體的措施，還提供了保障機制。

2014年8月省教育廳、財政廳、物價局聯(lián)合聯(lián)合制訂了《陜西省普惠性民辦幼兒園認(rèn)定及管理辦法（試行）》，2017年12月印發(fā)《陜西省普惠性民辦幼兒園認(rèn)定及管理辦法》，對《陜西省普惠性民辦幼兒園認(rèn)定及管理辦法（試行）》進行了修訂。從認(rèn)定條件變化看不再對民辦普惠幼兒園辦園時間和班級個數(shù)進行要求，利于拓寬民辦普惠幼兒園認(rèn)定的范圍；特別提出普惠性民辦幼兒園每年認(rèn)定一次，認(rèn)定后有效期由三年改為五年，這樣可以讓民辦普惠幼兒園更好地成長的發(fā)展服務(wù)民生。

2012年印發(fā)《陜西省示范幼兒園結(jié)對幫扶活動指導(dǎo)意見》的通知，這項指導(dǎo)意見可以很好的推動民辦幼兒園朝著正規(guī)的方向發(fā)展，對民辦園的幫扶有全方位且更直接。2017年12月印發(fā)了《陜西省學(xué)前教育質(zhì)量提升計劃（2017—2020年）》，《陜西省幼兒園保育員工作指南（試行）》的通知，這兩個文件也更具體的推動陜西學(xué)前事業(yè)的發(fā)展。使全省學(xué)前教育舉辦規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行良好，“兩教一?！?、“保教并重”得以保障。

（二）省教育廳督辦成立的陜西學(xué)前師范學(xué)院

我省學(xué)前事業(yè)的發(fā)展中也存在缺乏專業(yè)幼兒教師，幼兒教學(xué)“小學(xué)化”學(xué)前教學(xué)質(zhì)量難以保證。為解決專業(yè)幼師短缺這個問題，陜西省教育廳敦促相關(guān)院校進行整改，成立專業(yè)性強的學(xué)前師范學(xué)院和相關(guān)專業(yè)。2012年3月，經(jīng)國家教育部和陜西省人民政府批準(zhǔn)，將陜西教育學(xué)院改制更名為陜西學(xué)前師范學(xué)院。2013年，學(xué)校成為陜西省學(xué)前教育師范生免費教育唯一試點院校。該校目前的專業(yè)建設(shè)水平已在全國同類299所開設(shè)學(xué)前師范專業(yè)的院校中排位第三，每年培養(yǎng)近1萬名學(xué)前師范專業(yè)學(xué)生。隨著幼兒園規(guī)范管理和辦園數(shù)量的增加，幼兒教師的用人數(shù)量和質(zhì)量都會逐步提高，我省率先成立學(xué)前師范專業(yè)院校能有效緩解此類問題。

（三）省財政支持力度逐年增加有力推動普惠幼兒園發(fā)展

陜西省投入學(xué)前教育的財政性教育經(jīng)費逐年提高，從2010年的5.23億元，提高到2016年的64.08億元，學(xué)前教育財政性教育經(jīng)費占財政性教育經(jīng)費的比例也由2010年的1.22%提高到2016年的6.97%。2014至2016年，中省財政投入約18億元重點支持865所公辦幼兒園建設(shè)。同時，從2015年起，陜西全省學(xué)前一年生均財政補助達到每生每年1300元，中小班生均公用經(jīng)費補助標(biāo)準(zhǔn)達到400元，分別比2013年增加400元和200元。有了經(jīng)費的支持，有力地推動了普惠幼兒園的發(fā)展。①

二、陜西普惠幼兒園發(fā)展存在的問題

（一）普惠性幼兒園供給不足

普惠性民辦幼兒園因為難以保障盈利，多數(shù)民辦園駐足觀望，疑慮重重。調(diào)查顯示，截至2017年，咸陽市普惠性民辦幼兒園144所，僅占民辦幼兒園的39.3%。2017年，蒲城縣普惠性民辦幼兒園占全部民辦園的15.6%；眉縣普惠性民辦幼兒園占35.3%；榆林市普惠性民辦幼兒園占比達64%；城市的普惠性幼兒園建設(shè)好于縣區(qū)。②

（二）我省幼兒教師數(shù)量不足

普惠性幼兒園不僅在收費上做到親民，在對幼兒教師的要求越來高、越來越高,而我省多數(shù)幼兒園存在教師資源緊缺問題。臨潼區(qū)在園幼兒共2.3萬人，按照“兩教一?！弊畹鸵?，應(yīng)配教職工2065人，但目前公辦幼兒園在編教師僅343人，缺編1倍；民辦幼兒園專任教師1380人，僅能滿足78.9%，缺口達21.1%。咸陽市在園幼兒16.8萬人，專任教師1.2萬人，教師與幼兒的配比為1:14，教師資源明顯偏緊。眉縣、禮泉縣、宜君縣等縣區(qū)幼兒園師資更為緊缺，師生比甚至高達1:17，教師工作量負(fù)擔(dān)沉重。志丹縣幼教專業(yè)畢業(yè)的老師占全縣從事幼教工作老師的比重不足三成。銅川市幼兒園專任教師僅占幼兒教師的56.7%，有相當(dāng)一部分教師為非學(xué)前教育專業(yè)教師，有的是小學(xué)轉(zhuǎn)崗老師，僅能從事保育工作。這種現(xiàn)狀阻礙了陜西普惠幼兒園的快速發(fā)展。②

（三）幼兒教育“小學(xué)化”現(xiàn)象問題突出

很多民辦幼兒園在教學(xué)過程中，“小學(xué)化”現(xiàn)象普遍。完全沒有遵照教育部發(fā)布的《3-6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》，普遍存在超前學(xué)，超綱學(xué)。教育中游戲化的教學(xué)較少，戶外運動較少，美育和音樂課程較少，這種教學(xué)方式和教學(xué)內(nèi)容完全不符合幼兒身心的發(fā)展，也剝奪了幼兒探尋世界和知識的興趣。教育“小學(xué)化”現(xiàn)象最終的結(jié)果必定是揠苗助長。

（四）民辦普惠幼兒園經(jīng)費補貼不足

民辦普惠性幼兒園在提供的服務(wù)的規(guī)格上與公辦幼兒園一致，但是民辦幼兒園除了考慮規(guī)格之外還需要考慮幼兒園的生存和發(fā)展問題。民辦幼兒園在辦園成本上存在著較大壓力。我省相關(guān)部門已在教育經(jīng)費上做了補貼，投入金額至2016年增加為64.08億元，但而作為普惠性學(xué)前教育供給的主體政府并沒有在各個方面對民辦幼兒園在辦學(xué)成本方面予以降低或者大規(guī)模地減免。也不存在對民辦幼兒園提供普惠性的學(xué)前教育服務(wù)時予以補助和獎勵的措施。這些制度上的頂層設(shè)計需要進一步優(yōu)化。

三、陜西普惠幼兒園發(fā)展的對策

普惠幼兒園的發(fā)展需要制度銜接、師資優(yōu)化和財政補貼，合力推動普惠幼兒園的發(fā)展。

（一）加強政策扶持和規(guī)范管理，激發(fā)辦園主體的熱情

多數(shù)民辦幼兒園規(guī)模小、投入低、規(guī)范性差，存在安全隱患。因此，必須加快推進普惠制幼兒園建設(shè)，進一步落實土地、建設(shè)、水電氣等優(yōu)惠政策，例如普惠性民辦幼兒園用地按教育用地方式供給，降低普惠性幼兒園經(jīng)營成本，提升盈利空間，吸引民間資本投入；同時，通過政府購買服務(wù)、綜合獎補、派駐公辦教師、培訓(xùn)教師、指導(dǎo)教研等方式，對普惠性民辦幼兒園發(fā)展形成扶持長效機制，發(fā)揮幼兒園服務(wù)社會的基本功能。

對于民辦普惠幼兒園不斷加強管理和引導(dǎo)，一方面通過普惠性民辦幼兒園的認(rèn)定，對符合條件的民辦園納入到普惠性幼兒園的辦園要求中來，對民辦幼兒園的設(shè)施設(shè)備、教學(xué)質(zhì)量提出基本要求，并經(jīng)常進行督導(dǎo)；另一方面，對不愿意加入普惠性幼兒園行列的非普惠性民辦園，加強對其工作的督察和規(guī)范引領(lǐng)，在政府主導(dǎo)普惠性幼兒園占多數(shù)的整體形式下，激發(fā)非普惠園規(guī)范辦學(xué)、引導(dǎo)其通過高質(zhì)量的教育服務(wù)滿足人民群眾對多樣化教育的需求。

（二）加大師資培養(yǎng)力度，營造公平的師資環(huán)境

我省需夯實現(xiàn)有的幼兒師范院校的發(fā)展水平，繼續(xù)加大幼兒師范專業(yè)的招生規(guī)模，并在條件允許的師范類院校中鼓勵開辦學(xué)前師范專業(yè)，逐步滿足我省幼兒園的發(fā)展需求。鼓勵示范園與民辦園幫扶結(jié)對，骨干教師到農(nóng)村幼兒園掛職鍛煉或支教，把優(yōu)質(zhì)教育資源向農(nóng)村地區(qū)擴展，鼓勵公辦園教師到民辦園進行教學(xué)指導(dǎo)，這樣既推動了骨干教師的專業(yè)發(fā)展，又推動農(nóng)村幼兒園整體提質(zhì)提效。

在民辦教師在資格認(rèn)定、職稱評審等方面與公辦學(xué)校教師享受同等待遇。建議政府單獨設(shè)置幼兒教師編制核定，不再占用中小學(xué)教師編制，切實解決幼兒教師嚴(yán)重不足問題。同時，落實幼兒教師工資和福利待遇，提高聘用幼兒教師工資和社保，讓公辦園與民辦園、城市園與農(nóng)村園、在編與聘用的幼兒園教師都享有五險一金、同工同酬，保障幼兒教師隊伍穩(wěn)定。

專業(yè)師資上有了保障，可以有效的提高民辦園的教學(xué)質(zhì)量，為普惠幼兒園教學(xué)發(fā)展提供強有力的支持。

（三）加大財政補貼和優(yōu)化制度銜接，合力推動普惠幼兒園發(fā)展

由于受制于投資回報期長、短期經(jīng)濟效益低、準(zhǔn)入門檻高等因素影響，民間資本投向普惠性幼兒園的意愿較弱。政府需要發(fā)揮主體作用，籌措資金加大補貼并優(yōu)化制度合力推動民辦普惠幼兒園的發(fā)展。我省可借鑒的舉措有以下幾點：第一，通過以獎代補政策對民辦幼兒園進行支持是部分地區(qū)正在研究或者實施的政策。例如，蘭州城關(guān)區(qū)對于規(guī)范發(fā)展的普惠性民辦幼兒園進行獎勵，依據(jù)《城關(guān)區(qū)民辦幼兒園年檢評分標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（2011年）。2010年北京海淀區(qū)政府出臺了《支持和獎勵幼兒園建設(shè)與發(fā)展暫行辦法》。第二，對認(rèn)定的普惠幼兒園進行補助，補助政策分為幾大類：生均公用經(jīng)費、特困幼兒的補助、幼兒園保安補貼、教職工的保險補助、對一線保教人員的工資以及教職工體檢費用進行補助。第三，民辦學(xué)前教育機構(gòu)教師普遍存在資質(zhì)低、薪酬福利差、工作負(fù)擔(dān)重、流失嚴(yán)重等問題，為此，部分地區(qū)開始實施針對民辦幼兒園教師的專項補貼政策。

注釋：

①截至2016年底陜西省有幼兒園7313所［EB/OL］.人民網(wǎng),2017-6-25.

②陜西學(xué)前教育蓬勃發(fā)展 資源配置需進一步強化［EB/OL］.國家調(diào)查局陜西調(diào)查總隊網(wǎng),2018-4-4.