山東土地托管調(diào)查與思考

土地托管，是指農(nóng)戶在土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)不變的前提下，將產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后等環(huán)節(jié)中的部分或全部事務(wù)委托給托管服務(wù)組織代為管理的一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)形式，對(duì)于推動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對(duì)接，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展具有重要意義。近年來(lái)，山東省積極推進(jìn)以土地托管為主要內(nèi)容的供銷系統(tǒng)綜合改革，目前已形成以為農(nóng)服務(wù)中心為依托的“三公里服務(wù)圈”托管模式，但仍然存在一定問(wèn)題。分析山東省土地托管發(fā)展現(xiàn)狀，明晰發(fā)展中存在的問(wèn)題及原因，找到突破瓶頸的方法，對(duì)山東省土地托管乃至全國(guó)土地托管發(fā)展意義重大。

一、山東省土地托管發(fā)展現(xiàn)狀

（一）服務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大

1．土地托管面積不斷擴(kuò)大。近年來(lái)，我省土地托管面積不斷擴(kuò)大。2015年上半年，全省托管面積達(dá)2000萬(wàn)畝，2015年底增至2454萬(wàn)畝，半年間增長(zhǎng)23%。其中，供銷系統(tǒng)托管服務(wù)發(fā)展較為突出。2014年底，供銷系統(tǒng)托管面積為826萬(wàn)畝，至2016年底，土地托管面積已增加至2107萬(wàn)畝，不僅土地托管面積絕對(duì)值不斷擴(kuò)大，增加速度也較為可觀，從2015年開(kāi)始，托管面積每半年分別增加26%、31%、26%、23%。

2．服務(wù)農(nóng)戶數(shù)量迅速增加。土地托管以其高效率、高質(zhì)量的服務(wù)，解決了農(nóng)戶無(wú)人種地、不會(huì)種地、種不好地的問(wèn)題，深受農(nóng)戶歡迎，服務(wù)農(nóng)戶數(shù)量不斷增加。以山東省供銷系統(tǒng)領(lǐng)辦的為農(nóng)服務(wù)中心為例，2015年第三季度，為農(nóng)服務(wù)中心服務(wù)新型市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體3.78萬(wàn)個(gè)、服務(wù)普通農(nóng)戶380萬(wàn)戶，較年初分別增加1.1萬(wàn)個(gè)和180萬(wàn)戶，增長(zhǎng)率分別為41%和90%，增長(zhǎng)迅速。

（二）服務(wù)組織多元化，以供銷系統(tǒng)為主

1．服務(wù)組織多元化。目前，山東省提供托管服務(wù)的組織類型呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)。供銷合作社（包括其領(lǐng)辦的為農(nóng)服務(wù)中心）、專業(yè)合作社、土地托管企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)以及郵政系統(tǒng)、煙草系統(tǒng)、水利系統(tǒng)、物流系統(tǒng)等組織均為農(nóng)戶提供托管服務(wù)，服務(wù)供給主體種類越來(lái)越多樣化，服務(wù)組織數(shù)量也不斷增加。截至2015年6月，全省開(kāi)展托管服務(wù)的農(nóng)機(jī)合作社有3448個(gè)，2016年初，全省提供托管服務(wù)的組織數(shù)量達(dá)5470個(gè)，2017年初增加至8984個(gè)。

2．服務(wù)供給主體以供銷社系統(tǒng)為主。山東省作為全國(guó)四大供銷系統(tǒng)綜合改革試點(diǎn)之一，其推出的“名片”便是土地托管。目前隨著土地托管的不斷深入發(fā)展，提供土地托管服務(wù)的組織數(shù)量和種類不斷增多，但仍以供銷系統(tǒng)為主。以2015年為例，山東省共托管土地面積為2454萬(wàn)畝，其中僅供銷系統(tǒng)托管1360萬(wàn)畝，占全部托管面積的55%。

（三）組織方式逐漸走向聯(lián)合

1．托管組織之間的聯(lián)合。土地托管服務(wù)開(kāi)展之初，不論是供銷系統(tǒng)還是農(nóng)機(jī)合作社、土地托管專業(yè)合作社、土地托管企業(yè)等其他服務(wù)組織，基本都是自己?jiǎn)为?dú)運(yùn)作，獨(dú)自提供托管服務(wù)。近年來(lái)，托管組織不再單獨(dú)提供服務(wù)，部分地區(qū)形成了供銷社與專業(yè)合作社、服務(wù)企業(yè)等組織聯(lián)合服務(wù)的形式。通常以市社農(nóng)業(yè)服務(wù)企業(yè)為主，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社為支撐，雙方按一定的股權(quán)比例進(jìn)行聯(lián)合共建，形成一套集投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)為一體的成熟模式，共同為農(nóng)戶提供托管服務(wù)。

2．托管組織與其他部門(mén)組織的聯(lián)合。目前，山東全省都在積極推進(jìn)土地托管服務(wù)。以供銷社為例，逐步構(gòu)建起社農(nóng)結(jié)合、社村共建的多層次全方位為農(nóng)服務(wù)協(xié)同機(jī)制，形成以供銷社領(lǐng)辦的農(nóng)民專業(yè)合作社及其聯(lián)合社為載體，農(nóng)口等行政部門(mén)支持、各類市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體自愿參與的新型農(nóng)業(yè)土地托管服務(wù)體系。在社農(nóng)結(jié)合方面，構(gòu)建供銷社與農(nóng)口行政部門(mén)協(xié)同服務(wù)機(jī)制，與農(nóng)業(yè)、水利等部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)文件，形成推進(jìn)托管服務(wù)規(guī)?；恼w合力，加大托管力度。在社村共建方面，著力構(gòu)筑基層供銷社、村“兩委”、專業(yè)合作社以及信用互助組織“四位一體”共同運(yùn)營(yíng)的新機(jī)制，為農(nóng)戶提供更多更好的托管服務(wù)。

（四）服務(wù)作物多樣化，服務(wù)內(nèi)容全面化

1．服務(wù)作物多樣化。土地托管服務(wù)從便于提供服務(wù)的大田作物開(kāi)始，其中主要是小麥、玉米等糧食作物，為保障糧食安全，糧食作物一直是托管服務(wù)的重中之重。目前，服務(wù)作物品種除小麥、玉米等基本糧食作物外，還有水稻、棉花、馬鈴薯等多種大田作物和大蒜、茶葉、草莓、苗木等多種經(jīng)濟(jì)作物，呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)。如，濱州、東營(yíng)、濰坊三市2014年建成全托管20萬(wàn)畝棉花生產(chǎn)基地；棗莊、濰坊、泰安等市大力開(kāi)展馬鈴薯托管服務(wù)；棗莊棗店香合作社在2013年為當(dāng)?shù)卮迕裢泄軛棃@6萬(wàn)畝。

截至2016年9月底，山東省托管經(jīng)濟(jì)作物達(dá)20余種。以供銷系統(tǒng)為例，2016年，共托管經(jīng)濟(jì)作物624萬(wàn)畝，占其全部托管面積的30%以上，其中，果品、瓜菜、花生、棉花托管面積占比分別為12.4%、6.0%、5.5%、2.6%。

2．服務(wù)內(nèi)容全面化。托管組織從側(cè)重于產(chǎn)前農(nóng)資服務(wù)、產(chǎn)中農(nóng)機(jī)服務(wù)向提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后（糧食烘干、儲(chǔ)藏、代售等）全過(guò)程服務(wù)轉(zhuǎn)變，服務(wù)內(nèi)容日趨全面。供銷系統(tǒng)作為山東省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管領(lǐng)頭羊，表現(xiàn)尤其明顯。2016年底，供銷系統(tǒng)配備烘干機(jī)230組（糧食日烘干能力達(dá)3萬(wàn)噸），土壤檢測(cè)設(shè)備960臺(tái)（套），智能配肥設(shè)備569臺(tái)（套），植保飛機(jī)562架，整合購(gòu)置大中型農(nóng)業(yè)機(jī)械多臺(tái)，可提供農(nóng)資供應(yīng)、耕地、播種、測(cè)土配肥、澆水、統(tǒng)防統(tǒng)治、收獲、運(yùn)輸、烘干、儲(chǔ)存、銷售、加工等各環(huán)節(jié)全程服務(wù)。

雖然呈現(xiàn)全面化趨勢(shì)，但就目前來(lái)說(shuō)，大多數(shù)的托管供給主體更側(cè)重產(chǎn)前和產(chǎn)中的服務(wù)，尤其是產(chǎn)中的服務(wù)。而就產(chǎn)中環(huán)節(jié)提供的服務(wù)來(lái)看，雖然針對(duì)病蟲(chóng)草害防治等田間作業(yè)的服務(wù)內(nèi)容正在快速增加，但從總體看，托管服務(wù)的重點(diǎn)仍在于提供耕種收等機(jī)械化服務(wù)。

（五）服務(wù)形式日漸豐富，以半托管為主

1．服務(wù)形式日漸豐富。土地托管可分為“全托管服務(wù)”和“半托管服務(wù)”兩大類，具體托管形式逐漸豐富?！叭泄芊?wù)”又稱為“保姆式托管”，是對(duì)農(nóng)資供應(yīng)、耕地、播種（含施肥）、田間管理（含澆水、施肥、病蟲(chóng)草害防治等）、收獲（含收割、運(yùn)輸、玉米脫粒）、烘干、儲(chǔ)存、銷售、加工等生產(chǎn)環(huán)節(jié)提供全程服務(wù)。如山東省常見(jiàn)的“訂單式托管”，托管組織為農(nóng)戶提供全程托管服務(wù)，確保產(chǎn)出數(shù)量，并以低于市場(chǎng)價(jià)格的服務(wù)價(jià)格對(duì)所有生產(chǎn)環(huán)節(jié)“打包”收取費(fèi)用。半托管服務(wù)也稱為“菜單式托管”，是圍繞良種培育、耕種灌溉、測(cè)土配肥、脫粒收割、加工銷售等關(guān)鍵生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)所提供的服務(wù)，托管組織根據(jù)不同環(huán)節(jié)的服務(wù)收取相應(yīng)費(fèi)用，農(nóng)戶可以自由選擇一個(gè)或幾個(gè)環(huán)節(jié)托管，靈活性較強(qiáng)。半托管服務(wù)中有單環(huán)節(jié)托管、多環(huán)節(jié)托管、關(guān)鍵環(huán)節(jié)綜合托管等多種形式，有效滿足了不同農(nóng)戶的不同服務(wù)需求。

2．服務(wù)形式以半托管為主。目前，全托管服務(wù)和半托管服務(wù)均有開(kāi)展，但半托管服務(wù)占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。以供銷系統(tǒng)為例，2014年底、2015年底，半托管服務(wù)面積分別為1209萬(wàn)畝、1490萬(wàn)畝，所占比例近90%，而全托管服務(wù)面積僅占10%左右。截至2016年底，供銷系統(tǒng)共托管2107萬(wàn)畝，其中半托管服務(wù)面積為1851萬(wàn)畝，占比達(dá)88%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于全托管服務(wù)。供銷系統(tǒng)作為山東省規(guī)模最大的土地托管服務(wù)供給主體，其托管服務(wù)形式情況基本反映了山東省的整體情況。

二、山東省土地托管發(fā)展中存在的問(wèn)題

（一）托管供給主體相對(duì)單一

山東省土地托管服務(wù)組織雖呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，但仍以供銷系統(tǒng)為主，如前所述，僅供銷系統(tǒng)就托管了全省一半以上的耕地，超過(guò)其他組織托管總規(guī)模，說(shuō)明托管供給主體相對(duì)單一。主要是由于近年來(lái)山東省實(shí)行以土地托管為主要內(nèi)容的供銷系統(tǒng)綜合改革，相比于其他托管組織，供銷系統(tǒng)開(kāi)展土地托管早，政府扶持力度大，組織規(guī)模、服務(wù)規(guī)模、技術(shù)水平等更優(yōu)，形成了目前供銷系統(tǒng)在全省土地托管中處于支配地位的局面。但是長(zhǎng)此以往極易形成供銷系統(tǒng)“一家獨(dú)大”的局面，造成托管服務(wù)市場(chǎng)的壟斷，不利于土地托管服務(wù)水平的提升，所以需要加快培育多元化經(jīng)營(yíng)主體協(xié)調(diào)發(fā)展，各類托管組織也要不斷提高自身服務(wù)能力，加快自身發(fā)展。

（二）大田作物托管結(jié)構(gòu)失衡

目前，雖然托管作物品種日漸多樣化，但是托管作物結(jié)構(gòu)不甚合理，大田糧食作物中水稻托管面積依然較少，托管比率（托管面積占種植面積的比率）仍不如小麥和玉米。以玉米為例，2016年，山東省供銷系統(tǒng)托管面積達(dá)1392萬(wàn)畝，占當(dāng)年種植面積的近30%，全省對(duì)玉米的托管比率達(dá)40%以上；而2016年全省供銷系統(tǒng)托管水稻面積為40萬(wàn)畝，僅占當(dāng)年全省水稻種植面積的23%，全省對(duì)水稻的托管比率在30%左右。造成托管大田作物結(jié)構(gòu)失衡的原因主要是，相比于玉米、小麥等作物，水稻的培育較為繁瑣，對(duì)服務(wù)的技術(shù)要求也較高。從長(zhǎng)期來(lái)看，這種失衡現(xiàn)象不利于土地托管的進(jìn)一步推廣和發(fā)展，因此托管組織要進(jìn)一步提高自身服務(wù)技術(shù)，加強(qiáng)對(duì)水稻的托管服務(wù)，從而優(yōu)化糧食作物托管結(jié)構(gòu)。

（三）全托管服務(wù)形式推廣困難

當(dāng)前，托管服務(wù)形式日漸豐富，但半托管服務(wù)仍占絕大多數(shù)，全托管服務(wù)形式推廣存在困難。在2014—2016年這三年中，山東省供銷系統(tǒng)從事全托管服務(wù)的面積平均只占托管總面積的10%左右，最高時(shí)也只有16%；而從事半托管服務(wù)的面積平均占托管總面積的近90%，二者之間差距十分明顯。全托管服務(wù)形式難以推廣的主要原因在于，不同于形式靈活的半托管服務(wù)，全托管服務(wù)面向的需求主體一般是種糧機(jī)會(huì)成本較高的農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)，本身土地?cái)?shù)量較少，且部分農(nóng)戶有較強(qiáng)的“戀地”情結(jié)，不放心將土地全部托管給托管組織。全托管服務(wù)形式推廣困難，制約了土地托管的全面推廣和發(fā)展，這需要托管組織進(jìn)一步提高全托管服務(wù)能力，推進(jìn)全托管服務(wù)的推廣和發(fā)展。

（四）為分散農(nóng)戶提供托管服務(wù)仍存在困難

目前山東省土地托管發(fā)展速度較快，但是為分散農(nóng)戶提供托管服務(wù)仍然存在一定困難。一方面，分散農(nóng)戶自身信息不暢，對(duì)土地托管不了解，不放心將土地托管給托管組織；另一方面，我國(guó)分散農(nóng)戶土地細(xì)碎化現(xiàn)象較為嚴(yán)重，地塊多且分散，托管組織對(duì)這些土地進(jìn)行規(guī)?；芾淼慕灰壮杀据^高，為分散農(nóng)戶提供托管服務(wù)的積極性不高。由此導(dǎo)致了目前托管組織為分散農(nóng)戶提供托管服務(wù)存在困難的現(xiàn)象，阻礙了土地托管的深入推廣，不利于小農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，這就需要托管組織和村“兩委”等進(jìn)一步加強(qiáng)合作，解決為分散小農(nóng)戶托管土地困難的問(wèn)題。

三、進(jìn)一步推廣土地托管的建議

（一）培育多元化經(jīng)營(yíng)性服務(wù)組織

按照主體多元、形式多樣、競(jìng)爭(zhēng)充分的原則加快培育各類經(jīng)營(yíng)性服務(wù)主體，使不同經(jīng)營(yíng)服務(wù)主體的優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮。繼續(xù)支持供銷社系統(tǒng)領(lǐng)辦為農(nóng)服務(wù)中心，開(kāi)展各種形式的土地托管服務(wù)，充分發(fā)揮其組織優(yōu)勢(shì)和與相關(guān)部門(mén)的對(duì)接優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，鼓勵(lì)專業(yè)合作社向社員和其他農(nóng)戶提供各環(huán)節(jié)托管服務(wù)，發(fā)揮其服務(wù)周邊農(nóng)戶、引領(lǐng)農(nóng)戶對(duì)接市場(chǎng)的帶動(dòng)作用；支持各類專業(yè)托管公司開(kāi)展托管服務(wù)，發(fā)揮其服務(wù)模式成熟、運(yùn)作靈活、服務(wù)高效、服務(wù)能力較強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)；鼓勵(lì)家庭農(nóng)場(chǎng)在服務(wù)自身外，向周邊農(nóng)戶開(kāi)展托管服務(wù)，發(fā)揮地鄰優(yōu)勢(shì)，提高機(jī)械使用效率。

（二）優(yōu)化糧食作物托管結(jié)構(gòu)

保障糧食安全尤其是口糧安全，是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重中之重。各類托管組織不僅要把小麥、水稻、玉米、大豆等大宗糧食作物作為重點(diǎn)服務(wù)與支持的對(duì)象，還要不斷提高自身技術(shù)水平，適當(dāng)加大繁雜工序糧食作物托管力度，努力做到優(yōu)化糧食作物托管結(jié)構(gòu)，通過(guò)規(guī)?；I(yè)化的服務(wù)實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)的節(jié)本、增效，提高普通農(nóng)戶和新型種糧主體種植各類糧食作物的積極性，確保我國(guó)口糧安全和其他重要產(chǎn)業(yè)安全。

（三）提高全托管服務(wù)能力

目前，以單環(huán)節(jié)托管、多環(huán)節(jié)托管和關(guān)鍵環(huán)節(jié)綜合托管為主的半托管模式和以訂單式為主的全托管模式，一定程度上滿足了農(nóng)戶的需求。為進(jìn)一步推廣全托管服務(wù)形式，各類托管組織應(yīng)不斷提高自身組織能力和全托管服務(wù)能力，積極宣傳自身提供全托管的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)作物、合約保障等，通過(guò)實(shí)施全托管項(xiàng)目區(qū)示范、展覽等方式加深農(nóng)戶對(duì)全托管模式的了解，消除農(nóng)戶的后顧之憂，使農(nóng)戶更加放心地將土地“全托”給托管組織。

（四）加強(qiáng)與基層組織合作

基層組織（村“兩委”等）是與農(nóng)戶直接接觸、農(nóng)戶最為了解和信任的組織，要充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)分散農(nóng)戶和托管服務(wù)組織的有效對(duì)接。各托管組織要加強(qiáng)與基層組織的合作，借助基層組織的力量，將托管農(nóng)戶的耕地集中連片，低成本高效率高質(zhì)量地完成托管服務(wù)；同時(shí)，要提高對(duì)分散土地以及不連片土地的管理服務(wù)水平，讓分散農(nóng)戶體驗(yàn)到托管服務(wù)帶來(lái)的便利，吸引帶動(dòng)更多農(nóng)戶參與土地托管，加快實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的對(duì)接。