“一帶一路”建設(shè)背景下我國對外援助和開發(fā)合作進(jìn)展、問題及推進(jìn)策略

“一帶一路”倡議是以習(xí)近平同志為核心的黨中央審時(shí)度勢，應(yīng)對國內(nèi)外環(huán)境的重大變化，統(tǒng)籌國際、國內(nèi)兩個(gè)大局做出的一項(xiàng)重大決策。對外援助和開發(fā)合作是“一帶一路”建設(shè)的重要手段，我國未來的對外援助和開發(fā)合作重點(diǎn)也將圍繞“一帶一路”建設(shè)提出的“五通”“六廊六路、多國多港”等新的合作領(lǐng)域和布局展開。本研究在總結(jié)我國對外援助和開發(fā)合作發(fā)展現(xiàn)狀和體系建設(shè)進(jìn)展的基礎(chǔ)上，探討了對外援助和開發(fā)合作在支撐“一帶一路”建設(shè)上存在的若干問題，從制定戰(zhàn)略、統(tǒng)籌管理、融資支撐、帶動(dòng)貿(mào)易和商業(yè)投資、改善全球治理、推動(dòng)軟實(shí)力輸出等方面提出了對外援助和開發(fā)合作支撐“一帶一路”建設(shè)的策略。

我國對外援助和開發(fā)合作支撐“一帶一路”建設(shè)進(jìn)展

我國的對外援助已經(jīng)走過了60多年的發(fā)展歷史，形成了比較成熟的運(yùn)作模式，同時(shí)開發(fā)合作體系也在形成之中。2013年提出“一帶一路”倡議后，我國對沿線國家的援助，以及與沿線國家開展的開發(fā)合作也在不斷增加。

（一）對外援助規(guī)模迅速擴(kuò)大，開發(fā)性金融在“一帶一路”沿線國家的融資力度不斷加強(qiáng)

2005年以來，我國援外資金規(guī)?？焖僭鲩L，2015年達(dá)到534.37億元，年均增長19%。隨著優(yōu)惠貸款援助金額的持續(xù)快速增長，其在我國對外援助中的地位也不斷上升。1996年，中國進(jìn)出口銀行優(yōu)惠貸款占我國對外援助總額的5.6%，2012年占比超過50%，2015年這一比重上升至63.4%。為支持開發(fā)合作項(xiàng)目建設(shè)，我國發(fā)起設(shè)立了13個(gè)新的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)和平臺(tái)，包括絲路基金、亞投行、金磚國家開發(fā)銀行、各類雙多邊產(chǎn)能合作基金、發(fā)展基金、投資合作基金等，資金規(guī)模達(dá)3300億美元。

（二）對外援助和國際產(chǎn)能合作管理體系基本形成，政策性金融、開發(fā)性金融和商業(yè)金融共同支撐“一帶一路”建設(shè)投融資體系初步形成

長期以來，我國已形成了以商務(wù)部牽頭，各部委參加的對外援助管理體系。隨著國際產(chǎn)能合作的快速興起，形成了國家發(fā)改委牽頭，商務(wù)部、外交部、財(cái)政部、國家開發(fā)銀行、進(jìn)出口銀行共同參與的國際產(chǎn)能合作管理體系。由于對開發(fā)合作項(xiàng)目沒有明確的界定，開發(fā)合作項(xiàng)目往往是作為國際產(chǎn)能合作項(xiàng)目與商業(yè)性項(xiàng)目進(jìn)行共同管理的。同時(shí)，我國已形成了政策性金融、開發(fā)性金融和商業(yè)金融共同支撐“一帶一路”框架下的對外援助和開發(fā)合作的投融資體系。此外，為支撐“一帶一路”建設(shè)，中國信保形成了較為完備的保險(xiǎn)產(chǎn)品體系，包括支持產(chǎn)品“走出去”的短期出口信用保險(xiǎn)和海外租賃保險(xiǎn)、支持工程“走出去”的中長期出口信用保險(xiǎn)和特險(xiǎn)，以及支持資本“走出去”的股權(quán)投資保險(xiǎn)和債權(quán)投資保險(xiǎn)。

我國對外援助和開發(fā)合作在支撐“一帶一路”建設(shè)上存在的問題

（一）對外援助和開發(fā)合作戰(zhàn)略重點(diǎn)不清晰，對“一帶一路”建設(shè)支撐不足

雖然我國對外援助規(guī)?？焖贁U(kuò)大，但相對于以歐亞大陸為重點(diǎn)的“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)想而言，我國的對外援助資源在區(qū)域投放上存在一定程度的“錯(cuò)位”。據(jù)2014年發(fā)布的《中國的對外援助》數(shù)據(jù)，2010—2012年，我國對外援助資金的51.8%投向非洲，30.5%投向亞洲，歐洲12國所占份額只有1.7%。對于“一帶一路”建設(shè)的核心板塊——中亞地區(qū)，我國目前并無獨(dú)立的援助戰(zhàn)略。同時(shí)，我國在對外援助中比較重視經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)性項(xiàng)目，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)輸出、政策對接、技術(shù)培訓(xùn)、文化傳播等“軟實(shí)力”建設(shè)項(xiàng)目還未得到足夠的重視。2010—2012年，成套項(xiàng)目和物資援助占我國對外援助資金的比重接近90%，而技術(shù)合作、人力資源開發(fā)合作、派遣志愿者等對“人”的援助所占比重不到10%。

（二）對外援助和開發(fā)合作定位交叉，各自為戰(zhàn)，沒有形成整體合力

近年來已經(jīng)有了一些援助與開發(fā)合作協(xié)同進(jìn)行的成功實(shí)踐。如中巴經(jīng)濟(jì)走廊交通基礎(chǔ)設(shè)施“兩大兩小”項(xiàng)目，通過“兩小”項(xiàng)目融資模式由“兩優(yōu)”轉(zhuǎn)變?yōu)闊o償援助（國際機(jī)場）和無息貸款（疏港公路），融資綜合利率得以有效降低，形成了援助與開發(fā)合作的協(xié)同效應(yīng)。但在實(shí)踐中也存在一些應(yīng)屬于開發(fā)合作的單個(gè)項(xiàng)目演變成為援助項(xiàng)目。大量開發(fā)合作項(xiàng)目進(jìn)入援助項(xiàng)目軌道，一方面，擠占了大量援助資金，導(dǎo)致真正需要以援助方式實(shí)施的項(xiàng)目難以上馬；另一方面，援助項(xiàng)目捆綁的商業(yè)合作內(nèi)容大幅減少，也限制了原本可以開展后續(xù)商業(yè)合作項(xiàng)目的發(fā)展空間。

同時(shí)，在很多重要的開發(fā)合作項(xiàng)目建設(shè)上，對外援助并沒有起到相應(yīng)的配套支撐作用。究其原因，目前我國以商務(wù)部主導(dǎo)，涉及商務(wù)部、外交部、財(cái)政部等33個(gè)中央部委機(jī)構(gòu)，以及地方省市商務(wù)部門、駐外使領(lǐng)館等的援外管理體系龐大繁雜，效率不高。除商務(wù)部外，外交部、發(fā)改委、教育部、衛(wèi)生部等部門都從各自分管的領(lǐng)域出發(fā)制定援助方案和任務(wù)，這就減弱了我國援助的整體效應(yīng)和服務(wù)于“一帶一路”建設(shè)的效果，影響了對外援助的有效性。

（三）開發(fā)性金融在支撐“一帶一路”建設(shè)上門檻較高，過于追求投資回報(bào)

雖然國家層面成立了許多投融資平臺(tái)支持“一帶一路”建設(shè)，國家開發(fā)銀行、進(jìn)出口銀行和中國信保也加大了支持力度，但國開行和進(jìn)出口銀行審批程序多，貸款資金規(guī)模較小，對項(xiàng)目貸款抵押門檻很高，一般的企業(yè)很難得到貸款支持。而新興開發(fā)性金融平臺(tái)對具有戰(zhàn)略意義的開發(fā)合作項(xiàng)目支撐能力不足。中非基金、中拉基金、中阿基金等主權(quán)投資基金市場化程度不高，一般企業(yè)難以獲得支持，很多企業(yè)甚至沒有聽說過這些基金的存在。以服務(wù)“一帶一路”倡議為使命成立的絲路基金，與其他雙多邊合作基金一樣，將基金自身的經(jīng)濟(jì)效益放在首位，在擠占商業(yè)資本發(fā)展空間的同時(shí)，也導(dǎo)致戰(zhàn)略性項(xiàng)目缺少資金支持的尷尬局面。

地方設(shè)立的“一帶一路”投資基金同樣存在過于追求項(xiàng)目投資回報(bào)的問題，部分省份設(shè)立的“一帶一路”投資基金由于大部分來自社會(huì)募集，對項(xiàng)目營利性的要求較高，導(dǎo)致支持的項(xiàng)目與“一帶一路”建設(shè)沒有任何關(guān)系。此外，中國信保的承保重點(diǎn)一直是短期出口信用保險(xiǎn)和中長期出口信用保險(xiǎn)，對海外開發(fā)合作項(xiàng)目的關(guān)注較少。雖然中國信保承保的海外投資保險(xiǎn)金額呈上升趨勢，但其占年度總承保金額的比例仍舊很小。

“一帶一路”建設(shè)背景下我國對外援助和開發(fā)合作推進(jìn)策略

我國需要根據(jù)綜合實(shí)力提升進(jìn)程調(diào)整國家戰(zhàn)略，針對“一帶一路”倡議重點(diǎn)和實(shí)施路徑，探索創(chuàng)新對外援助和開發(fā)合作方式，最大限度地提高對外援助效率，提升開發(fā)合作水平，更加有力地支撐“一帶一路”建設(shè)。

（一）制定支撐“一帶一路”建設(shè)的差別化對外援助和開發(fā)合作戰(zhàn)略

在中巴經(jīng)濟(jì)走廊方向，開展以瓜達(dá)爾港為核心的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和產(chǎn)能合作是合作重點(diǎn)，應(yīng)重點(diǎn)以開發(fā)合作方式推動(dòng)瓜達(dá)爾港、中巴鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，創(chuàng)新不同類型援外資金和開發(fā)性金融組合使用以降低項(xiàng)目貸款利率，對于極具戰(zhàn)略意義的項(xiàng)目也可采用無償援助方式予以支持，并加大對巴基斯坦的教育、醫(yī)療、供水等民生設(shè)施、技術(shù)和人力資源培訓(xùn)的對外援助力度。

在中國-中亞-西亞經(jīng)濟(jì)走廊方向，對于伊朗、土耳其、土庫曼斯坦等重點(diǎn)國家和能源資源類重點(diǎn)項(xiàng)目盡量采取商業(yè)投資模式推進(jìn)，只對對我國獲取能源資源具有戰(zhàn)略意義的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采取開發(fā)合作方式，并支持相關(guān)企業(yè)在能源資源開發(fā)地區(qū)實(shí)施民生項(xiàng)目援助。在中國-中南半島經(jīng)濟(jì)走廊方向，注重發(fā)揮鐵路、公路等開發(fā)合作項(xiàng)目對商業(yè)投資的先導(dǎo)作用，并加大對老撾、柬埔寨等重點(diǎn)國家促貿(mào)援助力度。在孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊方向，積極對孟、緬進(jìn)行發(fā)展援助，并以緬甸為重點(diǎn)國家實(shí)施一批“軟援助”項(xiàng)目，在宗教和民族文化交流、醫(yī)療衛(wèi)生、人才培訓(xùn)等領(lǐng)域加大援助力度。

在中國-蒙古國-俄羅斯經(jīng)濟(jì)走廊方向上，重點(diǎn)以開發(fā)合作方式建設(shè)聯(lián)通我國與俄羅斯、蒙古國資源能源富集地區(qū)的交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。加強(qiáng)與俄羅斯在中亞地區(qū)在開發(fā)合作項(xiàng)目上的三方合作。在新亞歐大陸橋經(jīng)濟(jì)走廊方向上，重點(diǎn)加強(qiáng)與哈薩克斯坦在礦業(yè)、交通、能源等領(lǐng)域的開發(fā)合作，對中歐班列途經(jīng)的重點(diǎn)國家如哈薩克斯坦、白俄羅斯、波蘭，重點(diǎn)對我國具有技術(shù)優(yōu)勢的行業(yè)開展技術(shù)合作援助和受援國政府官員人力資源援助。對于“海上絲綢之路”重點(diǎn)方向和國家，重點(diǎn)是運(yùn)用海上合作基金等投融資平臺(tái)，以開發(fā)合作方式積極推進(jìn)沿線各港口和疏港交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并在電子商務(wù)、改進(jìn)通關(guān)制度等海上通航能力建設(shè)方面對重點(diǎn)國家開展援助。

（二）在項(xiàng)目建設(shè)上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)對外援助和國際產(chǎn)能合作兩大體系

近期，應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)對外援助和國際產(chǎn)能合作（目前開發(fā)合作是在國際產(chǎn)能合作體系下進(jìn)行的）兩大管理機(jī)構(gòu)，由國家發(fā)改委、外交部、商務(wù)部共同牽頭成立部際協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一研究部署支撐“一帶一路”建設(shè)的對外援助和開發(fā)合作相關(guān)戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策和任務(wù)，中遠(yuǎn)期可考慮構(gòu)建由“中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組-國家發(fā)展合作委員會(huì)-中國國際發(fā)展合作署”構(gòu)成的國際發(fā)展合作“決策-管理-執(zhí)行”體系。中國國際發(fā)展合作署根據(jù)國際發(fā)展合作總體戰(zhàn)略和規(guī)劃編制地區(qū)和國別合作實(shí)施方案、行動(dòng)計(jì)劃并組織實(shí)施，負(fù)責(zé)境外國情民情調(diào)查、項(xiàng)目信息采集收集、專業(yè)技術(shù)人員選派、具體項(xiàng)目實(shí)施和項(xiàng)目現(xiàn)場管理等。積極與“一帶一路”沿線國家對接對外援助和開發(fā)合作項(xiàng)目建設(shè)需求，代表政府參與雙多邊發(fā)展合作事務(wù)，協(xié)調(diào)政府部門、企業(yè)、非政府組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等。

（三）構(gòu)建支撐“一帶一路”建設(shè)的開發(fā)性金融體系

一是以絲路基金、中非發(fā)展基金等框架構(gòu)建我國開發(fā)性基金體系，明確各基金的直接投資區(qū)域和領(lǐng)域、有償無償比例、投資合作方式等，為符合國家戰(zhàn)略的企業(yè)海外項(xiàng)目或子公司提供股權(quán)或準(zhǔn)股權(quán)融資。調(diào)整絲路基金目前確定的商業(yè)性投資基金定位，加大對戰(zhàn)略性項(xiàng)目的支持力度。促進(jìn)多邊雙邊投資基金與國內(nèi)證券機(jī)構(gòu)加強(qiáng)合作，形成境外投資“基金+證券”的直接融資支持體系。

二是以國家開發(fā)銀行、亞投行、金磚國家開發(fā)銀行等構(gòu)建我國主導(dǎo)的開發(fā)性銀行體系。綜合運(yùn)用外匯儲(chǔ)備、財(cái)政預(yù)算資金、發(fā)行金融債券等方式，合理增資雙多邊國際開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，推動(dòng)國內(nèi)政策性銀行、國有商業(yè)性銀行加強(qiáng)與亞投行等雙邊多邊機(jī)構(gòu)合作，參與其聯(lián)合貸款等。積極引導(dǎo)亞投行等多邊開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)對我國戰(zhàn)略利益所在的國家、區(qū)域和項(xiàng)目進(jìn)行投資。

三是健全中國進(jìn)出口銀行資本補(bǔ)充機(jī)制，強(qiáng)化對外投資信貸配套服務(wù)，拓展其對外直接信貸業(yè)務(wù)，牽頭銀團(tuán)、協(xié)調(diào)貸款業(yè)務(wù)，發(fā)展成為綜合服務(wù)于對外貿(mào)易與投資的政策性銀行。推動(dòng)開發(fā)性金融、政策性金融、商業(yè)性金融共同為對外援助和開發(fā)合作捆綁性項(xiàng)目提供融資，降低項(xiàng)目貸款利率。

四是以中國出口信用保險(xiǎn)公司為基礎(chǔ)，通過政策性注資新建或增資業(yè)務(wù)重組，構(gòu)建政策性海外投資保險(xiǎn)（擔(dān)保）公司集團(tuán)。依法拓展中國出口信用保險(xiǎn)公司境外投資保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。推進(jìn)政策性“信用+保險(xiǎn)”合作，為債務(wù)、信貸等信用風(fēng)險(xiǎn)提供擔(dān)保、保險(xiǎn)或再保險(xiǎn)服務(wù)。

（四）形成對外援助和開發(fā)合作推動(dòng)貿(mào)易和商業(yè)投資進(jìn)而推動(dòng)人民幣國際化促進(jìn)機(jī)制

把對外援助和開發(fā)合作與對外貿(mào)易結(jié)合起來，提高促貿(mào)援助規(guī)模，擴(kuò)大對受援國的進(jìn)口，改善與受援國的商品貿(mào)易結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提高服務(wù)貿(mào)易如技術(shù)服務(wù)貿(mào)易和教育服務(wù)貿(mào)易在受援國的比重，逐步在對外援助和開發(fā)合作項(xiàng)目中附帶一定購買條款，提高開發(fā)合作項(xiàng)目中采用我國生產(chǎn)的材料和設(shè)備比重。把對外援助、開發(fā)合作與對外直接投資結(jié)合起來，對于中國對外直接投資規(guī)模較小的東道國，適當(dāng)加大援助力度，吸引更多的中國企業(yè)進(jìn)入。

同時(shí)，推動(dòng)受援國和開發(fā)合作東道國政府及機(jī)構(gòu)在我國境內(nèi)發(fā)行以人民幣計(jì)價(jià)的債券，適當(dāng)降低受援國和東道國機(jī)構(gòu)在境內(nèi)發(fā)行人民幣債券的政策門檻。鼓勵(lì)國際援建和開發(fā)合作項(xiàng)目以人民幣簽約，大力鼓勵(lì)與援建項(xiàng)目和開發(fā)合作項(xiàng)目有關(guān)的貿(mào)易投資合同以人民幣計(jì)價(jià)結(jié)算，對以人民幣計(jì)價(jià)結(jié)算的援外合同項(xiàng)目予以適當(dāng)財(cái)稅補(bǔ)貼，對相關(guān)企業(yè)實(shí)施稅收優(yōu)惠。加快建設(shè)人民幣跨境支付體系，支持鼓勵(lì)我國金融機(jī)構(gòu)在受援地區(qū)和開發(fā)合作項(xiàng)目實(shí)施地區(qū)開設(shè)分支機(jī)構(gòu)，為當(dāng)?shù)厝嗣駧沤Y(jié)算和支付清算提供服務(wù)。

（五）以對外援助和開發(fā)合作拓展和提高我國參與全球治理的廣度和深度

以對外援助和開發(fā)合作作為與發(fā)展中國家重要的合作手段，豐富南南合作的內(nèi)容，拓展南南合作方式，不斷提升南南合作層級，使其在國際發(fā)展議題乃至全球治理中的作用更加顯著。同時(shí)，在G20、上海合作組織、東盟“10+1”等合作框架內(nèi)提出基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、自貿(mào)區(qū)建設(shè)、國際產(chǎn)能合作等議題，以亞投行、金磚國家開發(fā)銀行為支撐，提升我國在全球基礎(chǔ)設(shè)施公共產(chǎn)品和金融產(chǎn)品提供等方面的話語權(quán)，并適時(shí)拓展亞投行、金磚國家開發(fā)銀行業(yè)務(wù)范圍，吸納各國捐款推動(dòng)亞洲國家開展減貧、疾病防控、教育、環(huán)境保護(hù)等援助項(xiàng)目。利用聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署、糧食計(jì)劃署、世界銀行和其他地區(qū)性開發(fā)機(jī)構(gòu)的多邊平臺(tái)，探索采取定向捐贈(zèng)、股權(quán)融資、信托基金、聯(lián)合培訓(xùn)等方式參與多邊發(fā)展援助，開展援外國際合作和三方合作，增加國際公共產(chǎn)品供給。積極支持并參與亞洲開發(fā)銀行、非洲開發(fā)銀行等地區(qū)性金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展籌資，以規(guī)避一些不必要的風(fēng)險(xiǎn)。

（六）結(jié)合開發(fā)合作調(diào)整援助結(jié)構(gòu)、領(lǐng)域和主體推動(dòng)“軟實(shí)力”輸出

以服務(wù)開發(fā)合作項(xiàng)目為目標(biāo)，以增強(qiáng)受援國發(fā)展能力為重點(diǎn)，積極調(diào)整對外援助結(jié)構(gòu)和領(lǐng)域，加大與開發(fā)合作項(xiàng)目相關(guān)的公共設(shè)施項(xiàng)目的對外援助規(guī)模和力度，以民用公共設(shè)施援助為重點(diǎn)，綜合運(yùn)用技術(shù)、人力資源、醫(yī)療、志愿者援助等方式，協(xié)助東道國政府妥善解決開發(fā)合作項(xiàng)目實(shí)施地區(qū)的民生問題。減少對受援國政府“樓堂館所”項(xiàng)目的援助，把國情調(diào)查、戰(zhàn)略規(guī)劃、先進(jìn)適用技術(shù)示范、能力建設(shè)和人力資本開發(fā)項(xiàng)目作為援助的重點(diǎn)。通過派遣政府顧問和專家，提供規(guī)劃方案和技術(shù)指導(dǎo)等，從政策源頭引領(lǐng)雙方合作方向。提高對開發(fā)合作項(xiàng)目所在東道國和地區(qū)線上線下媒體、NGO組織、官方和民間智庫的援助規(guī)模和力度，引導(dǎo)當(dāng)?shù)孛襟w、研究機(jī)構(gòu)和民間組織對我國開發(fā)合作和商業(yè)投資項(xiàng)目進(jìn)行正面報(bào)道，并提供有利于我國項(xiàng)目實(shí)施的研究成果。借鑒世界上主要援助國援助主體結(jié)構(gòu)多元化框架，推動(dòng)我國對外援助的主體由中央政府單一主體逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)、個(gè)人等多元主體，甚至可與開發(fā)合作項(xiàng)目東道國和當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、民間組織和慈善機(jī)構(gòu)共同組成援助方。