孫　濤

(青島行政學(xué)院，山東 青島 266071；山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266237)

改革開放以來(lái)，工業(yè)化及城鎮(zhèn)化已成為各級(jí)黨委政府工作的著力點(diǎn)。在這一目標(biāo)的引領(lǐng)下，1978年至2016年，我國(guó)的城鎮(zhèn)常住人口數(shù)量由1.7億人增加到了8.1億人，城鎮(zhèn)化率由17.92%提高到了58.52%[1]。在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌當(dāng)中，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，城市容量及規(guī)模有了迅速擴(kuò)張，與此同時(shí)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力持續(xù)往城市轉(zhuǎn)移，這也促進(jìn)了城市的發(fā)展和擴(kuò)張。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，城市擴(kuò)展呈現(xiàn)出加速趨勢(shì)，城市治理方面的各類問題不斷涌現(xiàn)出來(lái)，比如城市環(huán)境維護(hù)、城市公共產(chǎn)品供給不足、城市弱勢(shì)群體權(quán)益保護(hù)、城市運(yùn)作效率低下、城市人口膨脹、區(qū)域發(fā)展失衡等都已經(jīng)成為必須面對(duì)和解決的棘手問題。十九大報(bào)告提出：以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。新時(shí)代推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化，需要從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)，探索中國(guó)特色的城市治理道路。

城市治理(Urban Governance)是指政府、私營(yíng)部門和非營(yíng)利組織作為主體所組成相互依賴的多元治理網(wǎng)絡(luò)，依據(jù)相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章制度，按照參與、溝通、協(xié)商、合作的治理機(jī)制，對(duì)城市地理空間結(jié)構(gòu)、城市的規(guī)劃格局、城市的發(fā)展路徑進(jìn)行協(xié)調(diào)規(guī)劃，整合城市中的各類資本、技術(shù)、土地、信息、勞動(dòng)力和知識(shí)等生產(chǎn)要素，解決城市公共問題、增進(jìn)城市公共利益、提供城市公共服務(wù)，謀求城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及生態(tài)等各個(gè)方面的可持續(xù)發(fā)展。隨著全球化的深入推進(jìn)，城市作為一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心載體，在全球競(jìng)爭(zhēng)中所扮演的角色也日益凸顯，能否實(shí)現(xiàn)城市治理的現(xiàn)代化，不僅關(guān)系到國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的提升，而且關(guān)系到國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。在所有的發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)當(dāng)中，美國(guó)的城市化發(fā)展起步較早，城市治理成效顯著，很多城市規(guī)劃得當(dāng)、布局合理、運(yùn)轉(zhuǎn)有序，城市環(huán)境保護(hù)得力，居民生產(chǎn)和生活也非常便利。其城市治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)有一定的參鑒價(jià)值。

一、美國(guó)推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化的歷史演變與進(jìn)程

美國(guó)是世界上發(fā)達(dá)國(guó)家中擁有地方政府?dāng)?shù)量最多的，在幾百年的城市發(fā)展和城市治理過(guò)程中進(jìn)行了卓有成效的探索，其經(jīng)驗(yàn)具有較強(qiáng)的典型性。從15世紀(jì)歐洲殖民者到達(dá)北美大陸后，建立和形成了現(xiàn)代城市的雛形。根據(jù)城市發(fā)展形態(tài)的不同，美國(guó)城市治理現(xiàn)代化大體經(jīng)歷了三個(gè)不同階段。

1.16世紀(jì)中期到20世紀(jì)初：現(xiàn)代城市治理的起步探索階段。早在1565年，西班牙裔的殖民者就制定了“圣·奧古斯汀規(guī)劃”，并按照這一規(guī)劃建設(shè)了美國(guó)早期的西班牙風(fēng)格城鎮(zhèn)。與此同時(shí)，其他國(guó)家的殖民者也效仿西班牙的做法，建立了具有本國(guó)風(fēng)情的市鎮(zhèn)。1861年—1865年美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)之后，隨著相對(duì)和平環(huán)境的出現(xiàn)和資本主義經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，美國(guó)城市出現(xiàn)了快速發(fā)展的局面。19世紀(jì)40年代，美國(guó)開始了工業(yè)革命，在商業(yè)、文化功能之外，城市的工業(yè)職能越來(lái)越突出。由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的過(guò)渡促進(jìn)了城市規(guī)模的迅速擴(kuò)張。城鎮(zhèn)人口比例迅速上升，新型工業(yè)城市不斷涌現(xiàn)。城市化與工業(yè)化實(shí)現(xiàn)了同步發(fā)展。面對(duì)這一形勢(shì)，在城市管理方面出現(xiàn)了繼續(xù)實(shí)行“自由放任”和引入政府干預(yù)兩種傾向。受古典自由主義思潮的影響，主張“自由放任”的一方提出應(yīng)該讓城市自由發(fā)展和擴(kuò)展，不能加以限制。部分人則注意到傳統(tǒng)的“放手不管”政策已經(jīng)不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要，繼續(xù)實(shí)行這一政策會(huì)導(dǎo)致不良后果。雖然出現(xiàn)了反對(duì)自由發(fā)展的呼聲，但在當(dāng)時(shí)城市人口、經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的大背景下，主張“自由放任”的一方仍占主流，所以直到19世紀(jì)末期，美國(guó)各地方城市當(dāng)局還沒有出臺(tái)官方土地使用和管理政策。除了為避免城市居民密集區(qū)發(fā)生火災(zāi)制定的相關(guān)建筑物監(jiān)督條例之外，政府沒有主動(dòng)糾正當(dāng)時(shí)的土地濫用行為[2]。

2.20世紀(jì)初到70年代：地方城市自治發(fā)展推進(jìn)階段。20世紀(jì)的頭20年，隨著現(xiàn)代交通的發(fā)展完善，城市規(guī)模較之以前有了很大跨越，有的達(dá)到10英里以上。城市在數(shù)量、規(guī)模和功能方面有了質(zhì)的提升，基本形成了全國(guó)范圍的現(xiàn)代城市體系。在美國(guó)當(dāng)時(shí)的城市體系中，既有像紐約和芝加哥等綜合性全國(guó)中心城市，也有費(fèi)城、巴爾地摩等地方性中心城市。城市的發(fā)展吸引了大批外來(lái)移民與農(nóng)村人口的流入，從1851年到1919年，平均每年有39萬(wàn)外國(guó)移民進(jìn)入美國(guó)；截至1910年，美國(guó)4200萬(wàn)城市人口中大約有1100萬(wàn)從農(nóng)村流入；1920年，美國(guó)總?cè)丝谶_(dá)到了1.067億人，城市人口為5416萬(wàn)人，城市人口占比超過(guò)50%，美國(guó)城市化基本完成[3]。1920年以后，美國(guó)的城市發(fā)展由集中轉(zhuǎn)為擴(kuò)散式發(fā)展，其主要發(fā)展標(biāo)志是“大都市區(qū)”的形成和城市郊區(qū)化發(fā)展。美國(guó)城市在這一過(guò)程中完成了數(shù)量擴(kuò)張和質(zhì)量提升。在城市公共服務(wù)供給方面，推進(jìn)公共服務(wù)供給體制改革，區(qū)分公共服務(wù)中的“生產(chǎn)”和“供給”，通過(guò)引入政府以外的外部生產(chǎn)方，來(lái)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。在堅(jiān)持政府主導(dǎo)地位的同時(shí)，其他公共服務(wù)供給主體的地位日益凸顯。

3.20世紀(jì)70年代至今：城市治理多元主體合力推進(jìn)階段。上世紀(jì)70年代以來(lái)，全球化的快速發(fā)展使國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)加劇。新自由主義引導(dǎo)下的市場(chǎng)化、私有化改革導(dǎo)致了公共產(chǎn)品供給不足和社會(huì)公正缺失問題，非政府組織的發(fā)展為現(xiàn)代城市治理的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，城市之間在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化方面的聯(lián)系也不斷增多，需要跨城市解決的問題和事務(wù)也不斷增多，不同城市之間的依賴性越來(lái)越強(qiáng)。唐納德·諾里斯、漢克·薩維奇、阿蘭·沃利斯從理論上對(duì)這一特征進(jìn)行了總結(jié)，即在治理理論和新制度主義理論的指導(dǎo)下，以提升城市競(jìng)爭(zhēng)力和加強(qiáng)培育合作為導(dǎo)向的網(wǎng)絡(luò)化城市治理模式：在“政治碎片化”之下，不同大都市區(qū)的地方政府根據(jù)特定的議題，通過(guò)簽訂合作協(xié)議，在服務(wù)相互交叉重疊的領(lǐng)域結(jié)成資源合作的治理網(wǎng)絡(luò)；促進(jìn)大都市區(qū)的協(xié)同發(fā)展、環(huán)境污染的防控工作以及江河湖海的跨區(qū)域治理；圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、公共服務(wù)供給和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，許多城市建立了政府、市場(chǎng)、社會(huì)和公民組成的治理網(wǎng)絡(luò)，比如費(fèi)城、克利夫蘭、辛辛那提、丹佛、休斯頓、華盛頓、西雅圖及亞特蘭大分別在1980年、1985年、1988年1988年、1989年、1990年、1991年、1991年先后建立了形式多樣的治理網(wǎng)絡(luò)[4]。

二、美國(guó)推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化的主要做法與經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)人口統(tǒng)計(jì)局在2012年的統(tǒng)計(jì)顯示，美國(guó)共有城市19429個(gè)，這當(dāng)中有94%的城市人口不高于25萬(wàn)，其中人口超過(guò)10萬(wàn)的城市有254個(gè)。另外，美國(guó)各個(gè)州對(duì)城市標(biāo)準(zhǔn)的確定并不一致，比如在俄亥俄州，人口高于5000人的一體化社區(qū)就被定位為城市，而人口不高于5000人的社區(qū)則被確定為村鎮(zhèn)。有的州規(guī)定人口超過(guò)1000人的社區(qū)可以申請(qǐng)?jiān)O(shè)立城市建制[2]。美國(guó)推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)可總結(jié)為五個(gè)方面。

1.健全政府組織結(jié)構(gòu)，提升城市治理科學(xué)化水準(zhǔn)。美國(guó)各個(gè)城市政府既是由州政府設(shè)立的地方政府，也是根據(jù)州憲法以“自上而下”的形式建立的市政自治體。在決策執(zhí)行體制方面，美國(guó)城市治理的顯著特點(diǎn)是“決策—執(zhí)行”體系相對(duì)分離。由市民選舉產(chǎn)生的議會(huì)負(fù)責(zé)立法和決策工作；在執(zhí)行方面主要有兩種形式：一是“市議會(huì)—市長(zhǎng)制”，二是“市議會(huì)—市經(jīng)理制”。前者市長(zhǎng)由市議會(huì)從議員中選舉或由選民選舉產(chǎn)生，后者除了選舉的方式之外，還借鑒公司法人治理方式，聘請(qǐng)一名管理專家擔(dān)任本市經(jīng)理，對(duì)市議會(huì)負(fù)責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)城市治理的日常工作，享有人事任免、機(jī)構(gòu)設(shè)置和提出預(yù)算等多項(xiàng)權(quán)力，很多人口規(guī)模在2.5-25萬(wàn)的小城市，近年來(lái)大多采用了這種治理模式。在政府組織結(jié)構(gòu)方面，美國(guó)城市政府的組織形式由本市的城市憲章自主規(guī)定，所以不同城市的政府組織結(jié)構(gòu)會(huì)存在一定不同，但其職能主要集中在四個(gè)方面：一是公共安全，包括警察、應(yīng)急及消防等方面；二是城市建設(shè)，包括規(guī)劃、住房、供水、排污、環(huán)保等方面；三是社區(qū)服務(wù)，包括社區(qū)發(fā)展、鄰里關(guān)系及公共檔案管理等方面；四是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，包括職業(yè)培訓(xùn)、市場(chǎng)開發(fā)和企業(yè)服務(wù)等方面。各個(gè)城市為提高城市治理效能，在機(jī)構(gòu)設(shè)置中遵循精簡(jiǎn)原則，采用扁平化的組織結(jié)構(gòu)形式。以美國(guó)杜姆市為例，杜姆市政府設(shè)置了市經(jīng)理辦公室、審計(jì)服務(wù)局、緊急聯(lián)絡(luò)中心和預(yù)算管理服務(wù)局等25個(gè)部門，2015年，杜姆市總共有全職工作人員2100人，兼職人員121人，大約每1000名居民中有11名公務(wù)員[5]。在政府支出方面，與部分發(fā)展中國(guó)家的“建設(shè)財(cái)政”不同，美國(guó)各城市是典型的“公共服務(wù)財(cái)政”。以劍橋市為例，其公共安全支出占23%，社區(qū)維護(hù)發(fā)展支出占16%，教育支出占36%，政府內(nèi)部開支占12%，人力資源開發(fā)占5%，一般政府開支占8%，其行政管理成本是相對(duì)較低的[6]。在府際合作方面，為了適應(yīng)大都市地區(qū)一體化發(fā)展的趨勢(shì)，又同時(shí)兼顧各市、鎮(zhèn)居民的具體利益訴求，很多地區(qū)通過(guò)府際合作的形式進(jìn)行跨域治理。比如成立特殊服務(wù)區(qū)(簡(jiǎn)稱“特區(qū)”)，相鄰城市把適合由專業(yè)化機(jī)構(gòu)統(tǒng)一提供服務(wù)的事項(xiàng)移交給“特區(qū)”提供，“特區(qū)”根據(jù)服務(wù)項(xiàng)目具體情況確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。另外，簽訂政府間合作協(xié)議，建立市縣聯(lián)盟、市鎮(zhèn)聯(lián)盟，成立都市政府聯(lián)合會(huì)也是府際合作的常用形式。

2.完善城市治理體系，提高城市治理有效性程度。美國(guó)實(shí)現(xiàn)有效城市治理的重要原因在于探索出了在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下如何調(diào)動(dòng)各方面利益相關(guān)者共同參與城市治理的發(fā)展道路。美國(guó)學(xué)者斯蒂芬·戈德史密斯在《網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門的新形態(tài)》一書中，對(duì)美國(guó)的城市治理模式進(jìn)行了系統(tǒng)總結(jié)。美國(guó)城市治理打破了傳統(tǒng)官僚制下的僵化治理模式，形成了一個(gè)在公共價(jià)值目標(biāo)引領(lǐng)下多元合作、協(xié)同互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)化治理模式。在網(wǎng)絡(luò)化治理模式下，美國(guó)地方城市政府角色轉(zhuǎn)化為“召集人、經(jīng)紀(jì)人、催化人”，比如在城市公共服務(wù)供給中，除了警察、消防等由政府直接提供之外，大量公共服務(wù)通過(guò)簽約外包、特許經(jīng)營(yíng)和代幣券等形式由非政府部門承擔(dān)。簽約外包是指政府與企業(yè)簽訂供給合同，主要涵蓋公共工程、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)福利以及一般性政府業(yè)務(wù)等幾個(gè)方面。特許經(jīng)營(yíng)是在使用收費(fèi)的公共服務(wù)領(lǐng)域，政府通過(guò)頒發(fā)許可證的形式特許私人企業(yè)提供該項(xiàng)服務(wù)，主要涵蓋垃圾處理、供水供電、污水處理等公用事業(yè)。代用券是指政府對(duì)符合條件的居民發(fā)放憑證(代用券)，居民憑券到政府認(rèn)定的機(jī)構(gòu)購(gòu)買托幼、養(yǎng)老、戒毒、文體、培訓(xùn)等服務(wù)。除了向私人部門購(gòu)買服務(wù)外，美國(guó)城市治理還非常注重非營(yíng)利組織的協(xié)同治理作用，比如在2009年，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署了《愛德華·肯尼迪服務(wù)美國(guó)法》，設(shè)立了用來(lái)鼓勵(lì)和資助非營(yíng)利組織參與城市治理的服務(wù)基金和獎(jiǎng)學(xué)金，設(shè)立了每筆不少于20萬(wàn)美元的“非營(yíng)利組織能力建設(shè)資助”項(xiàng)目，贊助各城市的社會(huì)組織加大志愿者的招募和管理力度。以舊金山市為例，該市2013 年有160 個(gè)非營(yíng)利組織與政府簽訂了460 個(gè)服務(wù)合同，平均每個(gè)組織購(gòu)買政府的項(xiàng)目達(dá)到了2.9 個(gè)[7]。美國(guó)各大城市以政府為動(dòng)力原點(diǎn)，以各類非政府、非營(yíng)利組織為“經(jīng)緯線”，通過(guò)建立網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)，對(duì)城市治理難題進(jìn)行個(gè)性化、靈活化、分權(quán)化和有創(chuàng)意的回應(yīng)，達(dá)到了多元主體之間共享治理資源、減少行政成本、降低政治風(fēng)險(xiǎn)的目的。

3.擴(kuò)大公眾參與治理，提高城市治理民主化層次。美國(guó)城市治理的一個(gè)顯著特點(diǎn)是公眾參與的深度介入和有效發(fā)揮作用。巴伯曾指出，美國(guó)存在兩種民主：一種是國(guó)家民主，體現(xiàn)在總統(tǒng)大選和聯(lián)邦政策制定等國(guó)家層面；另一種是基層民主，體現(xiàn)在居民通過(guò)自組織來(lái)進(jìn)行自我管理、處理公共事務(wù)、解決公共問題。美國(guó)城市治理中的居民參與具有參與主體廣泛、參與程度較深、參與渠道暢通、參與過(guò)程全面、參與方式眾多等特點(diǎn)。從居民參與的角度來(lái)看，美國(guó)城市治理中建立了居民與政府的“參與—互動(dòng)”關(guān)系，由過(guò)去自上而下的城市管理轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向互動(dòng)的城市治理，具體形式有三種：一是通過(guò)各類民間委員會(huì)和理事會(huì)參與城市治理。美國(guó)城市治理結(jié)構(gòu)中有兩條并行的系統(tǒng)：以市長(zhǎng)為首的行政機(jī)構(gòu)和以各類理事會(huì)、委員會(huì)為代表的非政府機(jī)構(gòu)。作為非政府組織，其成員由公眾自愿申請(qǐng)，再經(jīng)過(guò)公眾選舉產(chǎn)生。居民通過(guò)各類理事會(huì)和委員會(huì)參與城市治理決策、提供咨詢意見，同時(shí)作為“城市之眼”對(duì)政府權(quán)力起到監(jiān)督制衡作用。二是通過(guò)社區(qū)自治組織參與城市治理。美國(guó)社區(qū)最能體現(xiàn)1620年《“五月花號(hào)”公約》內(nèi)在的自治精神。自上世紀(jì)70年代起，美國(guó)開啟了“社區(qū)復(fù)興”的歷程，城市基層居民參與受到持續(xù)的重視和強(qiáng)化。大多數(shù)美國(guó)城市社區(qū)實(shí)行高度自治，由居民和社區(qū)利益相關(guān)人選舉社區(qū)理事會(huì)等社區(qū)管理機(jī)構(gòu)，再根據(jù)需要設(shè)立相關(guān)專業(yè)委員會(huì)協(xié)助開展工作。比如西雅圖市設(shè)立了200多個(gè)社區(qū)理事會(huì)承擔(dān)本社區(qū)管理服務(wù)工作，通過(guò)與政府簽訂合同等形式承擔(dān)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施管理、停車服務(wù)、各類活動(dòng)籌備、公共秩序維護(hù)等工作。三是通過(guò)居民集體行動(dòng)參與城市治理。托克維爾在《論美國(guó)的民主》一書中論述了美國(guó)人的結(jié)社傳統(tǒng)，美國(guó)的各類商會(huì)、工會(huì)、協(xié)會(huì)、行會(huì)都是居民參與城市治理的重要渠道，通過(guò)組織社團(tuán)進(jìn)行“集體行動(dòng)”提升了訴求表達(dá)的效果，有利于督促政府提高治理績(jī)效、提高公民的參與精神。從政府角度來(lái)看，美國(guó)各城市政府建立了一套調(diào)動(dòng)公眾參與城市治理的完整機(jī)制。一是注重事前公示，各市議會(huì)討論城市治理議題前會(huì)提前較長(zhǎng)時(shí)間向居民發(fā)出通告，讓居民有充足的時(shí)間做準(zhǔn)備；二是注重決策公開，美國(guó)有發(fā)達(dá)的聽證程序，政府運(yùn)作公開透明、“陽(yáng)光運(yùn)行”，政府的會(huì)議及決策過(guò)程向公眾和媒體開放，居民可以自由參加旁聽，發(fā)表自己的觀點(diǎn)；三是鼓勵(lì)參與，美國(guó)建立了一套志愿者服務(wù)制度，將居民信用等級(jí)評(píng)價(jià)、個(gè)人納稅情況和企業(yè)獎(jiǎng)金發(fā)放與其參與志愿服務(wù)時(shí)間掛鉤，鼓勵(lì)居民參與城市治理、提供志愿服務(wù)；四是鼓勵(lì)監(jiān)督，以城市規(guī)劃為例，美國(guó)各個(gè)城市的發(fā)展方向、城市布局、土地性質(zhì)、各分區(qū)詳細(xì)規(guī)劃都是在法治的框架內(nèi)進(jìn)行公開討論和利益協(xié)調(diào)的結(jié)果，各方面利益相關(guān)者對(duì)自身權(quán)利義務(wù)都非常清楚，如果執(zhí)行過(guò)程有任何改動(dòng)，馬上就會(huì)有人提出質(zhì)疑。

4.引入現(xiàn)代治理工具，提高城市治理信息化水平。美國(guó)城市治理非常注重利用計(jì)算機(jī)、數(shù)據(jù)庫(kù)、通訊網(wǎng)絡(luò)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、多媒體等現(xiàn)代治理工具，推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化。一是建立“電子政府”提高城市治理能力。美國(guó)從上世紀(jì)90年代初開始大力發(fā)展電子政務(wù)，在“以公眾為中心、以結(jié)果為導(dǎo)向、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)、以便捷為目標(biāo)”理念引導(dǎo)下，打造“指尖上的政府”，提出“讓人們點(diǎn)擊鼠標(biāo)三次就能夠辦事”，方便了居民辦事和參與城市治理。政府內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了管理信息化，行政效率大大提高，極大降低了城市治理成本。二是運(yùn)用大數(shù)據(jù)提高城市治理效能。人類正從IT(信息技術(shù)時(shí)代)時(shí)代走向DT(數(shù)據(jù)技術(shù)時(shí)代)時(shí)代，大數(shù)據(jù)以其容量大、速度快、價(jià)值大、成本低、實(shí)用性強(qiáng)等特點(diǎn)，給美國(guó)城市治理帶來(lái)了革命性變革。2012年，美國(guó)政府頒布了“大數(shù)據(jù)的研究和發(fā)展計(jì)劃”，同時(shí)“大數(shù)據(jù)社會(huì)福祉”運(yùn)動(dòng)席卷了以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家，通過(guò)引入大數(shù)據(jù)技術(shù)，極大提高了城市治理的民主化、開放性、科學(xué)性和精細(xì)化程度。比如紐約消防局篩選了建筑、消防、經(jīng)濟(jì)、治安、城建等多個(gè)政府部門的數(shù)據(jù)，從當(dāng)中找到60多條與火災(zāi)發(fā)生關(guān)聯(lián)度最大的數(shù)據(jù)，并據(jù)此計(jì)算出建筑火災(zāi)的危險(xiǎn)指數(shù)。根據(jù)這一指數(shù)，派遣消防員加強(qiáng)對(duì)高危區(qū)域的日常排查，極大降低了火災(zāi)的發(fā)生概率。三是建立城市地理信息系統(tǒng)提高城市治理水平。城市地理信息系統(tǒng)是一個(gè)以計(jì)算機(jī)為核心的城市動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)，它具有城市管理、評(píng)價(jià)分析和規(guī)劃預(yù)測(cè)等多種功能：可以對(duì)城市的交通網(wǎng)絡(luò)、投資環(huán)境、規(guī)劃管理、企業(yè)選址或工程效益等進(jìn)行評(píng)價(jià)分析、提出方案；提高應(yīng)對(duì)諸如洪水、火災(zāi)等突發(fā)性事件的能力，作出快速反應(yīng)；根據(jù)城市現(xiàn)狀、發(fā)展趨勢(shì)和潛在能力等綜合因素預(yù)測(cè)城市未來(lái)發(fā)展?fàn)顩r。比如美國(guó)鳳凰城建立了完善的地理信息系統(tǒng)，在地下管道、供電網(wǎng)絡(luò)、郵政網(wǎng)點(diǎn)、道路交通等城市基礎(chǔ)設(shè)施管理方面發(fā)揮了巨大作用，提高了設(shè)計(jì)與施工、設(shè)備維護(hù)與故障排除、線路改造等方面的效率，產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益[8]。

5.完善法治保障體系，提升城市治理制度化程度。美國(guó)具有深厚的法治傳統(tǒng)，其城市治理的現(xiàn)代化與其法治化進(jìn)程是同步的。從理念方面來(lái)看，基于對(duì)人性弱點(diǎn)的深刻認(rèn)識(shí)，他們力圖建立一套能夠有效約束權(quán)力的制度安排，建立一道阻止權(quán)力濫用、權(quán)力腐敗、權(quán)力侵犯公民權(quán)利的屏障。以憲法和法制約束權(quán)力，政府的城市治理權(quán)力只限于憲法和法律明確賦予的范圍，憲法和法律無(wú)明確規(guī)定的權(quán)力絕對(duì)不可以行使。從體制方面來(lái)看，美國(guó)各級(jí)政府都采用了立法、行政、司法“三權(quán)分立”模式，各大城市的治理都深深扎根于這一政治體系當(dāng)中。三權(quán)分立的運(yùn)行機(jī)制，把美國(guó)城市治理中的法律制定、行政管理及執(zhí)法監(jiān)督三方面互相制約的因素密切聯(lián)系在一起，使各類城市治理活動(dòng)能夠進(jìn)行有效的自我調(diào)整和修正，形成良性內(nèi)部循環(huán)機(jī)制，大大減少了強(qiáng)制干預(yù)和行政監(jiān)督。從機(jī)制方面來(lái)看，美國(guó)在城市治理方面建立了一套比較完整的依法治理機(jī)制。比如在高樓林立的紐約市，20000多個(gè)街頭攤位井然有序地遍布城市各個(gè)角落，形成了一道獨(dú)特的“街頭攤販景觀”。雖然沒有專門的“城管”部門，但紐約市通過(guò)一套完整的立法、執(zhí)法和監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)了街頭攤販的有序經(jīng)營(yíng)。按照紐約市法律規(guī)定，從事街頭銷售必須取得許可執(zhí)照，無(wú)照銷售有可能面臨被拘捕的風(fēng)險(xiǎn)；攤位必須離開路沿0.4米、離十字路口、地鐵口不少于3.48米；違反城市治理相關(guān)法律，會(huì)被處以最高500美元的罰款。紐約市對(duì)城市治理執(zhí)法過(guò)程也做了嚴(yán)格法律規(guī)定。執(zhí)法人員要通過(guò)口頭或書面形式通告有違法行為的當(dāng)事人，如果有多項(xiàng)違規(guī)行為，當(dāng)事人會(huì)收到違規(guī)行為名單列表及一份傳訊通知書。小販有權(quán)要求對(duì)方出示證件，也有權(quán)自行拍照存證。管理者與當(dāng)事人共同維護(hù)法律的權(quán)威，相互理解與尊重，共同塑造了良性的城市治理生態(tài)。

三、美國(guó)推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化對(duì)我國(guó)的啟示

習(xí)近平在2015年全國(guó)城市工作會(huì)議上指出：城市是我國(guó)各類要素資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)最集中的地方，全面建成小康社會(huì)、加快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，必須抓好城市這個(gè)“火車頭”，把握發(fā)展規(guī)律，推動(dòng)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，發(fā)揮這一擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力，有效化解各種“城市病”。深入研究發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)在推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，有助于我們看清楚城市發(fā)展過(guò)程中業(yè)已出現(xiàn)和可能會(huì)出現(xiàn)的治理難題，吸收借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，避免他們?cè)诔鞘兄卫碇兴哌^(guò)的彎路和誤區(qū)，推進(jìn)我國(guó)城市治理現(xiàn)代化進(jìn)程。新時(shí)代推進(jìn)我國(guó)城市治理現(xiàn)代化需要從五個(gè)方面進(jìn)行改革完善。

1.引入現(xiàn)代治理理念，推動(dòng)城市治理理念現(xiàn)代化。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)我國(guó)城市治理現(xiàn)代化，一要樹立以人民為中心的城市治理理念。城市治理現(xiàn)代化要貫徹以人為本的原則，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益，促使各種社會(huì)矛盾和社會(huì)問題在有序的狀態(tài)下逐步得到調(diào)整和解決，著力保障和實(shí)現(xiàn)城市治理中公民的權(quán)利公平、規(guī)則公平、分配公平和社會(huì)保障公平，使社會(huì)公平正義得到維護(hù)和實(shí)現(xiàn)，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要。讓經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果和福祉盡可能地惠及每一個(gè)人，實(shí)現(xiàn)城市治理的“包容共享”。同時(shí)城市治理也是一個(gè)公民增權(quán)的過(guò)程，在增進(jìn)公民權(quán)利的理念引導(dǎo)下，減少或避免因?yàn)檎畽?quán)力擴(kuò)張而限制甚至侵犯公民權(quán)利的事情發(fā)生。二要堅(jiān)持既有秩序、又有活力。社會(huì)共同體要正常運(yùn)行，必然需要建立一定的社會(huì)秩序，“維護(hù)社會(huì)秩序”是人們從事一切活動(dòng)的基礎(chǔ)條件，是城市治理的核心要義之一，城市治理的其他任務(wù)都是圍繞“維護(hù)社會(huì)秩序”這一核心任務(wù)派生和展開的。強(qiáng)調(diào)社會(huì)秩序和激發(fā)社會(huì)活力存在一定的矛盾，強(qiáng)調(diào)城市管理的時(shí)候，可能會(huì)把社會(huì)“管死”，陷入“一管就死，一放就亂”的怪圈。推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化要把二者有機(jī)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)秩序和活力并存。社會(huì)創(chuàng)造力和活力的源泉在于民眾，因此要提倡和鼓勵(lì)社會(huì)創(chuàng)新，充分發(fā)揮人才和知識(shí)的作用，為城市發(fā)展提供可持續(xù)的動(dòng)力源。

2.完善城市治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城市治理體系現(xiàn)代化。近年來(lái)，隨著我國(guó)城市治理體制改革不斷推進(jìn)，各類社會(huì)組織的參與改變了過(guò)去城市治理的“國(guó)家中心模式”，對(duì)政府在維護(hù)城市公共秩序和處理公共事務(wù)中起到了協(xié)同作用，同時(shí)也帶來(lái)了一定的挑戰(zhàn)，對(duì)公共秩序維護(hù)和政府的行政方式變革提出了新要求。在我國(guó)的城市治理體系中，政府部門起主導(dǎo)作用，負(fù)責(zé)承擔(dān)引領(lǐng)指導(dǎo)和制定行為規(guī)范等職能，扮演“元治理”角色，因此政府有責(zé)任引領(lǐng)、監(jiān)督各類社會(huì)組織合理有序規(guī)范地參與城市治理，促進(jìn)不同城市治理主體達(dá)成共同的愿景，鼓勵(lì)社會(huì)組織創(chuàng)新其活動(dòng)及發(fā)揮作用的形式，彌補(bǔ)現(xiàn)有城市治理模式的不足。政府部門通過(guò)建立各種機(jī)制促進(jìn)多元主體合作，加強(qiáng)它們之間在資源依賴和功能互補(bǔ)基礎(chǔ)上的溝通協(xié)調(diào)。提高各類社會(huì)組織創(chuàng)新發(fā)展能力、專業(yè)服務(wù)能力、協(xié)同治理能力和公信力[9]。在城市治理中統(tǒng)籌政府、社會(huì)、市民三大主體，盡最大可能推動(dòng)政府、社會(huì)、市民同心同向行動(dòng)，使政府有形之手、市場(chǎng)無(wú)形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力。2017年6月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》頒布，對(duì)城市社區(qū)治理現(xiàn)代化提出了指導(dǎo)意見。目前我國(guó)在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，各類主體發(fā)展面臨著難得的機(jī)遇。建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的“一核多元”的城市治理體系勢(shì)在必行。

3.創(chuàng)新城市治理模式，推進(jìn)城市治理機(jī)制現(xiàn)代化?，F(xiàn)代管理學(xué)和信息技術(shù)的發(fā)展為城市公共服務(wù)供給和城市治理方式的現(xiàn)代化帶來(lái)了巨大機(jī)遇。與美國(guó)相比，目前我國(guó)政府預(yù)算存在編制時(shí)間短、細(xì)化程度不高、透明度不強(qiáng)、公眾參與較低等問題。下一步要借鑒國(guó)外在政府預(yù)算編制方面的經(jīng)驗(yàn)，在編制程序、細(xì)目分類和預(yù)算執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)中改進(jìn)提高，確保城市治理預(yù)算能夠體現(xiàn)公共財(cái)政的要求，展現(xiàn)政府提供公共服務(wù)的職責(zé)和導(dǎo)向。借鑒美國(guó)的城市治理經(jīng)驗(yàn)，要通過(guò)各種途徑進(jìn)一步引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制，不斷擴(kuò)大非政府組織提供公共服務(wù)的范圍和參與城市治理的深度和廣度，降低政府的行政成本，不斷提高政府服務(wù)效能[10]。借鑒美國(guó)城市治理在政府購(gòu)買服務(wù)方面的好做法，借鑒其在選定服務(wù)機(jī)構(gòu)、制定服務(wù)價(jià)格、管控服務(wù)成本等各個(gè)方面的有益經(jīng)驗(yàn)。建立完善政府在簽約外包城市治理公共服務(wù)中的管理機(jī)構(gòu)，完善有關(guān)監(jiān)管部門對(duì)簽約外包和特許經(jīng)營(yíng)在質(zhì)量、價(jià)格和效率方面的監(jiān)管責(zé)任，不斷提高其監(jiān)管能力。進(jìn)一步改善政府部門在購(gòu)買公共服務(wù)中的合同簽訂、合同實(shí)施和績(jī)效評(píng)估等多個(gè)方面的監(jiān)管途徑。

4.利用現(xiàn)代信息技術(shù)，推進(jìn)城市治理工具現(xiàn)代化?？萍际抢瓌?dòng)城市治理水平與能力的引擎。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算為城市治理提供了有力的科技支撐，進(jìn)而極大提升了治理風(fēng)險(xiǎn)防控能力，讓城市治理者能夠看得更早、看得更遠(yuǎn)。數(shù)字時(shí)代特別是大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)極大推進(jìn)了城市治理信息化發(fā)展，在美國(guó)城市的網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)中，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)內(nèi)在的集成能力實(shí)現(xiàn)了信息的有效整合，促進(jìn)了城市治理現(xiàn)代化的發(fā)展?，F(xiàn)代信息技術(shù)可以有效縮短政府部門之間及其與非政府組織的距離，突破不同治理主體之間協(xié)調(diào)溝通的壁壘。城市治理的網(wǎng)絡(luò)化對(duì)信息技術(shù)的依賴性較強(qiáng)，治理網(wǎng)絡(luò)中的各個(gè)主體通過(guò)信息技術(shù)可以進(jìn)行不間斷的溝通交流，實(shí)現(xiàn)知識(shí)經(jīng)驗(yàn)共享，最大限度減少因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱造成的誤解和低效。我國(guó)城市治理中在引入現(xiàn)代信息技術(shù)方面做了大量工作，但與美國(guó)發(fā)達(dá)城市相比，還存在一定的差距。因此，未來(lái)我國(guó)城市治理現(xiàn)代化要加大政府對(duì)信息化治理的投入力度，依托城市治理信息平臺(tái)，提高各類信息化治理平臺(tái)的整合程度，突破政府、市場(chǎng)及社會(huì)主體間的溝通壁壘，實(shí)現(xiàn)多元主體治理的高效化。

5.加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)，推進(jìn)城市治理制度現(xiàn)代化。當(dāng)前我國(guó)在城市治理中的很多問題，有一大部分是因?yàn)榉煞ㄒ?guī)沒有有效落實(shí)執(zhí)行所導(dǎo)致的。習(xí)近平提出：要強(qiáng)化依法治理，善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題，努力形成城市綜合管理法治化新格局。提高城市治理的現(xiàn)代化程度，除了要運(yùn)用好經(jīng)濟(jì)杠桿和教育宣傳手段之外，更多的要運(yùn)用好法治手段，實(shí)現(xiàn)依法治市。目前我國(guó)在城市治理方面的法律法規(guī)還存在覆蓋不全面、可操作性不夠、碎片化嚴(yán)重等問題，下一步需要在這些方面進(jìn)一步進(jìn)行補(bǔ)充和完善，讓城市治理真正能夠有法可依。用法治去減少城市治理中的侵權(quán)、越界現(xiàn)象，懲治城市治理中的各類腐敗問題，特別是打擊各類建設(shè)、規(guī)劃中的違法違規(guī)行為，逐步消除“朝令夕改”“以權(quán)代法”等突出問題[11]。在城市治理法律實(shí)施方面，要更加注重法律的執(zhí)行和落實(shí)，強(qiáng)化對(duì)各類執(zhí)法行為的監(jiān)督，減少執(zhí)法過(guò)程中的隨意性。通過(guò)有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)來(lái)確立和維護(hù)城市治理法律法規(guī)的權(quán)威性、公平性、穩(wěn)定性、嚴(yán)肅性及有效性。

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