民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化進程中政府治理轉型問題探討*

宋才發(fā) 郭 婧

在民族地區(qū)“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化進程中，廣西壯族自治區(qū)既隸屬全國14個集中連片特困地區(qū)，也是鄉(xiāng)村貧困向城市轉移較為典型的地區(qū)。本文擬以廣西壯族自治區(qū)的實際情況為例，就民族地區(qū)在新型城鎮(zhèn)化進程中，政府如何實現(xiàn)治理能力和治理方式轉型問題展開探討，以請教于大家。

一、民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化進程中政府治理面臨的主要問題

（一）鄉(xiāng)村貧困向城市轉移的問題

廣西是農(nóng)村勞務輸出的大?。▍^(qū)）。在民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)民工進城務工是農(nóng)村貧困向城市轉移的集中體現(xiàn)。這主要是由三個基本因素決定的：1．農(nóng)民工基本上被排斥在城市戶籍之外；2．農(nóng)民工城市邊緣化特征突出；3．農(nóng)民工醫(yī)療保障和社會保障程度較低。廣西大量由鄉(xiāng)村轉移到城市的青壯年勞動力，由于文化素質和技能熟練程度普遍較低，通常多從事勞動密集型行業(yè)。這類行業(yè)的勞動收入水平最低，他們在透支生命和健康之后所獲得的勞動報酬，除了維持一家人的基本生活開支外，基本上所剩無幾。這類農(nóng)民工即使進城安家落戶，也只能說是由“鄉(xiāng)村貧困”轉變?yōu)椤俺鞘胸毨А?，其家庭成員的生存和發(fā)展狀況，基本上隸屬于城市的弱勢群體之列。［1］地方政府要治理這個由鄉(xiāng)村貧困向城市轉移的問題，必須高度重視民族地區(qū)“普遍教育貧困”狀況，從根本上解決勞動者“能力貧困”問題，扎實提升他們的自我自主就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。要實施以政府組織培訓為主導，進行有重點、有差別化的崗前培訓；要充分利用先進的信息技術，實現(xiàn)外出務工人員勞動技能培訓模式和培訓方式創(chuàng)新；支持和鼓勵參與培訓的務工人員堅持學用結合、學以致用，切實提高培訓的含金量；尤其要根據(jù)務工人員就業(yè)去向實際，在農(nóng)民工主要輸出地構建培訓基地，采取“走出去”或“培訓戰(zhàn)線前移”的靈活多樣方式。此外，目前我國有2．8億農(nóng)民工，4000萬留守老人、4300萬留守婦女、6000萬留守兒童，共有4．1億人口處于家庭分離狀態(tài)。［2］地方政府要建立關愛農(nóng)村留守人員的長效機制，營造全社會關注農(nóng)村留守人員的良好氛圍，盡可能地為外出務工人員化解家庭風險、解決后顧之憂；要重視和發(fā)揮非政府組織的作用，通過多種途徑專項援助，幫助解決農(nóng)民工在就業(yè)、居住及生活救助方面的制度短缺；要發(fā)揮社團組織對農(nóng)民工技能培訓、科技知識教育方面的作用，將其納入政府購買服務范圍，鼓勵社會組織承包或參與城市扶貧性質的項目，為遭遇自然災害、突生疾病而陷入絕對貧困的家庭提供救助；要相應地劃定預警貧困線、建立城市貧困預警機制，對陷入絕對貧困的高風險農(nóng)民工家庭，以及城市絕對貧困家庭在工傷保險、大病健康保險、失業(yè)救助諸多方面提供政策支持和政府救助；要采取地方立法的形式予以規(guī)定，夯實地方政府服務農(nóng)民工的公共服務基礎；尤其要通過制定地方法規(guī)的途徑，最大限度地保障農(nóng)民工的合法權益，擴大農(nóng)民工的醫(yī)療保險和社會保險，健全和實施城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場和就業(yè)服務體系。

（二）傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化遺留的治理問題

城鎮(zhèn)化通常是指人口由農(nóng)村向城鎮(zhèn)集中的過程。城鎮(zhèn)化有兩種基本表現(xiàn)方式和基本特點：一是在一定時期內(nèi)城鎮(zhèn)數(shù)目不斷增多；二是各個城市內(nèi)的人口規(guī)模不斷擴大。譬如，1978-2013年，我國城鎮(zhèn)常住人口由1．7億猛增到7．3億，建制鎮(zhèn)的數(shù)量從2173個猛增到20113個，50萬以上人口城市由64個猛增到278個，城鎮(zhèn)化率也由17．9%提升到53．7%。［3］據(jù)《2017年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》數(shù)據(jù)顯示，2017年農(nóng)民工總量達到28652萬人，比2016年增加481萬人，增長1．7%，增速比2016年提高0．2個百分點，其中：屬于外出務工的農(nóng)民工17185萬人，比2016年增加251萬人，增長1．5%；本地農(nóng)民工11467萬人，比2016年增加230萬人，增長2．0%；在外出務工的農(nóng)民工當中，進城農(nóng)務工的民工13710萬人，比2016年增加125萬人，增長0．9%。［4］盡管傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設取得了驕人的成就，但仍有成百萬乃至上千萬長年累月掙扎在城市里的農(nóng)民工因戶籍問題被擋在享受城市化成果之外，他們是“被城鎮(zhèn)化”或“偽城鎮(zhèn)化”的受害者。與此相適應的在政府治理方面，存在著三大突出問題：1．治理理念落后。新型城鎮(zhèn)化建設要求“以人為本”，政府善治的基本目標就是實現(xiàn)公共利益最大化。而在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設背景下，往往是“土地城鎮(zhèn)化”優(yōu)于或快于“人口城鎮(zhèn)化”，這是典型的“物本”高于或優(yōu)于“人本”的陳舊理念。地方政府在城鎮(zhèn)化的過程中，大多追求城鎮(zhèn)人口的絕對數(shù)量、城鎮(zhèn)建設的數(shù)量和規(guī)模，嚴重忽略了政府應當提供的公共服務。2．治理主體單一。新型城鎮(zhèn)化祈求政府治理最佳狀態(tài)，是通過政府和其他參與主體的協(xié)同合作，達到一種“行政成本低、執(zhí)行效率高和公共服務佳”的良好狀態(tài)。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化長期以來受傳統(tǒng)行政文化的影響，地方黨委和政府成為唯一的治理主體，沒有動員公民、社會組織力量參與到社會治理中來，而且，政府提供的服務“唯上不唯下”，帶有濃厚的行政主導和主觀主義色彩。這種政府治理方式從本質上說，是不符合“多元共治”和“共治共享”原則的，是“本末倒置”和違背“治理原則”的。3．治理能力較弱。政府治理能力通常是指政府依據(jù)憲法和法律規(guī)定，按照法定程序調(diào)動公民、社會組織等多元主體力量，依法制定并組織實施民主、公正、科學、合理的公共政策，滿足社會公眾的公共物品和公共服務需求，以達到促進國家和諧穩(wěn)定以及持續(xù)健康發(fā)展的綜合能力。［3］從一定意義上講，地方政府的治理能力就是將既定的政府治理目標和治理任務，依據(jù)法定程序將其轉化為現(xiàn)實的一種能力。而在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化背景下的地方政府治理能力，基本上停留在對某一特殊時期、某一件具體事情的應急處置上，嚴重忽視了各類群體對社會治理的期待和需求，通常表現(xiàn)為偏好使用行政手段，不習慣或忽略使用法治手段和法治方式解決實際問題，極大地降低了政府治理社會的效益和效率。這種軟弱低效的政府治理狀態(tài)，在城鎮(zhèn)化建設中的突出表現(xiàn)，就是在周而復始的“窮折騰”惡性循環(huán)中，耗費了國家和地方大量寶貴的人力、物力和財力。這些在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化時期遺留下來的痼疾，并沒有隨著新型城鎮(zhèn)化建設的到來而徹底終止，治理能力上的惰性思維和慣性反映，暴露出民族地方政府機構和政府官員在協(xié)調(diào)不同區(qū)域、不同利益群體利益關系上能力的欠缺。

（三）新型城鎮(zhèn)化凸顯的治理問題

新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比較，是一個構建“以人為本”“人與自然和諧共生”的城鎮(zhèn)化狀態(tài)，它具有發(fā)展理念的人本性、發(fā)展方式的集約性、發(fā)展過程的整合性，以及發(fā)展任務的艱巨性等特點?！耙匀藶楸尽钡男滦统擎?zhèn)化是人們在中國特色社會主義新時代，重新認識農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的總坐標。盡管農(nóng)民并不是生來就具有現(xiàn)代性，但是農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式、生活經(jīng)歷可以促使他們逐漸向現(xiàn)代化轉變。促使傳統(tǒng)農(nóng)民向現(xiàn)代農(nóng)民轉變的核心內(nèi)容和根本任務，用一句簡明的話來說就是“能力發(fā)展”。地方政府有責任通過“理論灌輸”和“知識技能培訓”等途徑，幫助傳統(tǒng)農(nóng)民轉變思想觀念，為他們轉變?yōu)椤艾F(xiàn)代農(nóng)民”提供契機。地方政府要率先轉變思維方式和思想觀念，充分認識到農(nóng)村勞動力進城務工的經(jīng)歷，必將帶來他們視野的開闊和觀念的更新，不僅有利于提高他們采納新技術、新技能的積極性，而且有利于他們?yōu)閯?chuàng)造新生活而必須具備的非農(nóng)就業(yè)概率和能力。尤其要看到隨著近年來遷移勞動力回流和勞務人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)高潮的到來，一方面通過外出務工經(jīng)歷和家庭稟賦的結合，有利于這部分人突破在農(nóng)村就業(yè)和創(chuàng)業(yè)中的資源約束；另一方面，也為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了一條“城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展”的新思路。要達到和實現(xiàn)這個目標，地方政府必須進行治理模式轉型，創(chuàng)新治理方式，即使看農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民也要有新的理念，不能再局限于一村一地、一人一事。政府所具有的新思維、新理念，必然帶來治理能力的新突破和治理視野的新格局，實現(xiàn)治理成本更低、治理效率更高、公共服務更好的善治目標。

（四）農(nóng)村人口市民化的治理問題

新型城鎮(zhèn)反映了由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉向第二、第三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民轉變?yōu)槭忻竦谋厝贿^程。農(nóng)村人口市民化在新型城鎮(zhèn)化背景下，最主要的途徑是依靠市場解決問題，地方政府既要積極參與其中，為市民化的新市民就業(yè)提供制度支持和公共服務，但又不能喧賓奪主地取代市場機制，也不能盲目地發(fā)揮“主導作用”，政府對農(nóng)村人口市民化“不作為”或“亂作為”都是不可取的。在民族地方政府行為目標體系中，核心內(nèi)容是公平、效率和穩(wěn)定。這里的“公平”主要體現(xiàn)為起點公平、橫向公平、縱向公平、規(guī)則公平和終點公平；“效率”主要體現(xiàn)為用最低的成本、快捷高效的行為，為市民化的新市民就業(yè)提供公共服務；“穩(wěn)定”主要體現(xiàn)在政治上保障新市民各項權益，在經(jīng)濟上保障充分就業(yè)率和保持物價穩(wěn)定。地方政府在農(nóng)村人口市民化問題上，一定要消除對農(nóng)村轉移人口的各種歧視性政策規(guī)定，對“新市民”和“老市民”一視同仁。地方政府為市民化的新市民提供就業(yè)服務，一定要堅持三條原則：一是該由市場去辦的事情政府不得干預；二是該由市場去完成可以降低成本的事情必須由市場去辦；三是必須由政府去完成的事情一定要于法有據(jù)。［5］地方政府在農(nóng)村人口市民化的過程中，一定要尊重農(nóng)民的真實意愿，不能強奸民意，尤其不能繼續(xù)搞“被城鎮(zhèn)化”那一套。應當依據(jù)中共十九大和全國人大十三屆一次會議提出的要求，加快戶籍制度改革，力爭在2020年以前形成以合法穩(wěn)定住所、合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移條件的、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、以人為本的新型戶籍制度；依據(jù)中共十九大和全國人大十三屆一次會議的新部署，加快推進農(nóng)村土地制度改革，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，實行城鄉(xiāng)一體的建設用地“同等入市、同權同價”，允許農(nóng)民在一定期限內(nèi)帶著承包土地進城落戶，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權，促使農(nóng)民成為市民化的真正受益者；加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社保制度、養(yǎng)老保險制度，逐步實現(xiàn)新農(nóng)保和城保制度的統(tǒng)一，全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度；建立規(guī)范的政府公共品供給制度，政府在公共品供給的問題上，一定要避免政府管制的低效率和無效率，避免公共資源浪費和官員尋租問題的發(fā)生。

二、民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化進程中政府治理轉型的重大舉措

（一）完善農(nóng)村土地產(chǎn)權全能制度

農(nóng)村土地是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的物質載體，是推進民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要場地，城鎮(zhèn)化的快速推進，必將帶來土地所有權、承包權和經(jīng)營權“三權分置”的深層次改革。當下在土地產(chǎn)權立法方面，存在著產(chǎn)權主體不明確、產(chǎn)權權能不完整、產(chǎn)權內(nèi)容不充分的問題。現(xiàn)行的《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)，至今沒有就農(nóng)村集體土地資產(chǎn)如何管理、如何依法處置做出統(tǒng)一的規(guī)定；政府土地主管部門出臺的農(nóng)村土地管理政策，基本上是政出多門、各自為政。譬如，在土地權屬管理登記問題上，往往出現(xiàn)多頭登記、多部門管理的問題，各部門對于土地分類的標準不統(tǒng)一，導致政府共享的土地信息混亂，農(nóng)民辦理土地確權證書，要分別在不同的管理部門之間來回奔跑，既給服務對象帶來諸多麻煩，也影響了政府的形象和公信力。要完善民族地區(qū)農(nóng)村土地產(chǎn)權全能制度，必須從三個方面狠下功夫：1.完善農(nóng)村土地產(chǎn)權登記管理法規(guī)和具體政策。建議在國家立法層面，盡快推進人大對《中華人民共和國土地管理法》的修改，允許各地依據(jù)土地位置、土地用途、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、土地地租差和交易價格等，確定對被征地農(nóng)民的補償標準，為進城落戶農(nóng)民提供“宅基地換住房，承包地換社?！钡姆煞?；建議推動修改土地承包法、物權法等法律，依法明晰農(nóng)民土地承包經(jīng)營權可以抵押，賦予農(nóng)民更多的土地財產(chǎn)權；建議推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記辦法的制定，以利于規(guī)范農(nóng)村農(nóng)民土地承包經(jīng)營權取得、變更或注銷等法律程序，依法確立土地承包經(jīng)營權證書在土地征用、土地流轉中的法律效力，增強農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權證安全系數(shù)的信心。同時要加強民族地區(qū)地方立法及配套政策的制定，具體地說，就是要盡快出臺規(guī)范民族地區(qū)土地確權和流轉的地方性法規(guī)，出臺推進農(nóng)民市民化的配套政策措施，制定和完善農(nóng)村社會保障規(guī)范。2.加快推進農(nóng)村土地確權辦證工作。要建立統(tǒng)一的、權威的農(nóng)村土地確權登記部門，避免多部門確權、多部門登記，提高農(nóng)村土地確權登記效率，促使農(nóng)村土地確權登記、頒證工作更加合法規(guī)范。3.提升農(nóng)村土地產(chǎn)權權能。要明晰和完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權的權能，依法擴大農(nóng)村集體組織對農(nóng)村土地的處分權，提升農(nóng)村土地的使用價值，讓農(nóng)民持續(xù)享有村集體資產(chǎn)股份收益權；推進農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的產(chǎn)權流通市場，促進農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代市場的對接；推進農(nóng)村土地產(chǎn)權化、資本化和物權化，讓農(nóng)民的土地承包權變?yōu)橘Y產(chǎn)權，農(nóng)民擁有對承包地流轉、融資的定價權和收益權；推進農(nóng)村非農(nóng)用地資本化，允許農(nóng)民將經(jīng)營性非農(nóng)用地作為生產(chǎn)要素資本投入，以級差地租促使土地經(jīng)濟收益逐年增長；依法推進農(nóng)村房屋物權化，使農(nóng)民真正成為農(nóng)村房屋處置權的所有者，依法享有城市房屋所有者同樣的權利。［6］

（二）健全社會利益矛盾化解機制

新型城鎮(zhèn)化是在社會矛盾的凸顯期，尤其是在“傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化”遇到棘手問題的關鍵時期提出來的，因而它是實現(xiàn)“中國夢”的物化載體，也是“中國道路”的實踐化、空間化和時代化。據(jù)統(tǒng)計，2015年底，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到56.1%，城鎮(zhèn)的常住人口突破7.71億人，表明我國城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達到了國際化水平。［7］但隨著新型城鎮(zhèn)化建設步伐的加快，社會利益矛盾的沖突也顯現(xiàn)出來了，如果不能及時健全社會利益矛盾化解機制，勢必要影響新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。為此，民族地方政府需要從五個方面常抓不懈：1.培育市場主導型的城鎮(zhèn)化機制。一是要牢固樹立民生導向發(fā)展理念，即政府不僅要關注城鎮(zhèn)面積的擴大、城鎮(zhèn)人口比例的增加，還要關注和重視化解社會利益矛盾，把民生的改善作為工作的出發(fā)點和落腳點，確保把“改善民生”貫穿于新型城鎮(zhèn)化建設的全過程；二是要牢固樹立協(xié)調(diào)發(fā)展理念，密切關注城鎮(zhèn)不同利益主體發(fā)展權的均等性，凸顯發(fā)展在經(jīng)濟、社會、文化等領域的均衡與統(tǒng)一，最終實現(xiàn)公平與效率在整個新型城鎮(zhèn)化進程中的一致性；三是牢固樹立共享發(fā)展理念，在城鎮(zhèn)化的政策設計與制度安排上，要堅持“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”的價值取向，在實際工作中時刻關注維護絕大多數(shù)人的利益，做到利益分配公平合理，凸顯對社會弱勢群體和特困群體的權益保護。2.構建利益協(xié)調(diào)整合機制。只有充分運用法治思維和法治手段，注重綜合應用利益協(xié)調(diào)機制，才能防止出現(xiàn)工作中的顧此失彼，促使整個社會在新型城鎮(zhèn)化進程中全面發(fā)展進步；只有構建法律約束機制并強化對利益主體的法律約束，才能減少社會利益矛盾的沖突，引導人們通過誠實勞動、合法經(jīng)營獲取利益，而且還要建立對政府機關、政府官員的法紀約束機制；只有實現(xiàn)法律約束、剛性協(xié)調(diào)和道德教化相結合，才能有效地平衡復雜的社會利益關系；只有建立通暢的利益表達渠道和對話協(xié)商機制，鼓勵現(xiàn)代社會媒體對侵害人民利益現(xiàn)象及時披露，才能暢通各方利益訴求的表達渠道，達到化解和減少社會利益矛盾沖突的目的；只有建立創(chuàng)新成果公平分享機制，完善產(chǎn)業(yè)利益分享機制、公共投資利益公平分享機制以及勞動就業(yè)利益公平機制，才能確保城鎮(zhèn)化發(fā)展成果惠及全體人民。3.形成公正、公平的利益分配機制。一是要盡快推動戶籍制度改革，取消對農(nóng)民進城的戶口限制，消除農(nóng)民進城的后顧之憂，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、公共服務均等化；二是要推進農(nóng)村土地制度改革，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元的利益保護機制，建立兼顧各方利益的土地增值收益分配機制，切實增加農(nóng)民的土地合法收益；三是要推進社會保障制度改革，在提升城鎮(zhèn)最低生活保障線的同時，促進社會養(yǎng)老保險機制符合外來務工人員的需求，對城鄉(xiāng)老弱病殘人員實行適度“普惠型福利”政策。4.構建農(nóng)民市民化社會支持機制。一是要明確新型城鎮(zhèn)新生群體的正確定位，增強城鎮(zhèn)新居民和流動人口的主人公意識；二是要引導流動人口構建社會關系網(wǎng)絡，通過各種平臺幫助流動人口順暢就業(yè)、安居樂業(yè)，為其生存和發(fā)展能力提供雄厚的社會資源；三是要進一步提高農(nóng)村基礎教育質量，在解除進城務工人員后顧之憂的同時，全面提升新生代農(nóng)民的整體科技文化素質。［7］5.推進發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)是指在新型城鎮(zhèn)化過程中，涌現(xiàn)出來的具有吸納人口多、經(jīng)濟實力強、基礎設施和服務設施好、二三產(chǎn)業(yè)發(fā)達的建制鎮(zhèn)。要充分發(fā)揮經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)對周邊的輻射帶動作用，吸納農(nóng)村勞動力就近轉移，加快推進城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌發(fā)展。當下經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)要抓緊進行如下改革：一是要進一步擴大經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)經(jīng)濟社會管理權，明晰鎮(zhèn)政府為各項權利實施主體，為經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)管理提供法律依據(jù)；二是構建經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)簡約精干的組織框架，加強行政執(zhí)法和綜合服務機構建設，整合內(nèi)部各項制度規(guī)范，為前臺工作提供后臺保障；三是建立務實高效用人制度，賦予經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)靈活用人自主權；四是推進集中審批服務和綜合行政執(zhí)法，明確由經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)統(tǒng)一管理實施綜合行政執(zhí)法；五是創(chuàng)新基層服務管理方式，健全基層綜合服務管理體系，促進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。［8］

（三）完善農(nóng)民工就業(yè)轉型協(xié)同治理機制

理論界所論及的“穩(wěn)步城鎮(zhèn)化”，指的就是高質量的新型城鎮(zhèn)化，產(chǎn)業(yè)、就業(yè)居民安居樂業(yè)的城鎮(zhèn)化。這就需要地方政府協(xié)同解決不同層次、不同領域的問題，完善農(nóng)民工就業(yè)轉型協(xié)同治理機制。這里所論及的“協(xié)同治理機制”的主體，既包括宏觀主體，也包括微觀主體。宏觀主體通過構建產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境、法規(guī)政策環(huán)境、農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境，引導和影響微觀主體的行為。作為宏觀主體的地方政府，必須追求城市公共利益最大化；作為微觀主體農(nóng)民工的最大追求，就是通過勞動所得實現(xiàn)家庭效用的最大化。為此，就需要從兩個方面完善和優(yōu)化“協(xié)同治理機制”：一方面，構建與新型城鎮(zhèn)化相適應的“宜人、宜居、宜業(yè)”環(huán)境。要協(xié)同推進產(chǎn)業(yè)空間布局與城市功能優(yōu)化，采取“全產(chǎn)業(yè)口徑、全空間布局”思路，確定城市空間布局和功能優(yōu)化，整合產(chǎn)業(yè)布局與城市整體功能；在商業(yè)區(qū)和居民居住區(qū)分散設置文體教衛(wèi)產(chǎn)業(yè)，完善城市服務功能；以山水田園為要素，依托城市厚重的人文歷史，保護和傳承城市文明，打造具有人文特色、綠色創(chuàng)意的現(xiàn)代文明城市；以交通為主線整合土地功能，按照“宜人、宜居、宜業(yè)”的要求，構建交通用地、濕地、景觀和公園互補的用地模式，最終實現(xiàn)居民生活、工作和休閑的統(tǒng)一。另一方面，加快落實財政轉移支付與市民數(shù)量相適應的農(nóng)民工市民化政策。有關財政轉移支付與市民數(shù)量掛鉤的政策是經(jīng)過試點驗收具有推廣價值的重要舉措。當下的重要任務是盡快以法規(guī)的形式，規(guī)定在民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化進程中，中央財政和地方財政各自所應當分擔的比例，出臺農(nóng)民工市民化的具體標準，制定落實財政轉移支付與市民數(shù)量掛鉤的實施辦法。與此同時，民族地區(qū)地方政府要進一步降低農(nóng)民工市民化的門檻，一攬子考慮為農(nóng)民工提供素質技能培訓、農(nóng)民工子女入學讀書的問題。

（四）構建各民族和諧發(fā)展的利益共享機制

“利益共享”是一個在特定時期、具有特定含義的概念。譬如，從社會發(fā)展目標上看，就是在尊重各利益主體利益享有權的基礎上，社會共同利益公平地惠及全部利益主體，進而推動社會公共目標的實現(xiàn)。所以，共建共享是辯證統(tǒng)一的關系，即全體社會成員共同參與建設、共同承擔義務和責任，在此基礎上全體社會成員共同分享建設成果。就民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化而言，進城落戶農(nóng)民和進城務工農(nóng)民工的利益共享，說到底就是依托和運用新型城鎮(zhèn)化帶來的積極成果，改善進城落戶農(nóng)民和進城務工農(nóng)民工的就業(yè)條件，將他們統(tǒng)一納入新型城鎮(zhèn)的民生保障工程。地方政府要建立農(nóng)民工就業(yè)質量評價指標體系，為進城落戶農(nóng)民和進城務工農(nóng)民工提供必需的就業(yè)服務，定期檢查他們的住居條件、工資支付情況、生產(chǎn)環(huán)境和社會保險諸方面的落實情況；定期開展對城鎮(zhèn)新生代農(nóng)民工就業(yè)質量調(diào)查，為新型城鎮(zhèn)新生代農(nóng)民工就業(yè)質量管理提供依據(jù)，促使新生代農(nóng)民工依靠自身的科技實力實現(xiàn)就業(yè)轉型。［9］要構建民族地區(qū)各民族和諧發(fā)展的利益共享機制，迫切需要地方政府扎實抓好如下幾項工作：1．破除在基本公共服務方面存在的制度和政策壁壘，改革和完善戶籍、社會福利等與公共服務密切相關的制度，為進城落戶農(nóng)民和進城務工農(nóng)民工提供制度保障。2．要在全面深化制度改革、機構改革的前提下，轉變政府職能、變更治理理念，為新型城鎮(zhèn)化建設和農(nóng)民市民化提供動力支持。3．要針對流動人口的特殊利益需求，創(chuàng)新政府的服務理念、服務機制、服務內(nèi)容和服務方式，為進城落戶農(nóng)民和進城務工農(nóng)民工提供高效快捷的服務。4．要注重民族文化傳承，培育適應新型城鎮(zhèn)化的民族社會資本，實現(xiàn)民族文化間的良好互動和民族關系的善治。5．構建各民族共生的發(fā)展機制，搭建民族群眾異地就業(yè)的信息平臺，實現(xiàn)民族地區(qū)就業(yè)資源共享。除此之外，還需要特別關注特困群體因大病致貧、脫貧后又返貧的問題。建議在共享新型城鎮(zhèn)積極成果的前提下，整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，實現(xiàn)民族地區(qū)居民公平共享基本醫(yī)療保障的積極成果。城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險和新農(nóng)合在政策上的差異，既是開展醫(yī)療體制機制改革和整合的根本原因，也是消除差異，實現(xiàn)協(xié)同推進、利益共享的關鍵所在。民族地區(qū)政府要在落實國務院《關于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》的基礎上，精準把脈在基本醫(yī)療保險制度方面存在的實際問題，在覆蓋范圍、籌資政策、基金管理、保障待遇諸方面實現(xiàn)統(tǒng)一，促使醫(yī)保、醫(yī)療、醫(yī)藥領域的改革協(xié)同推進。［10］