上海社會科學(xué)院法學(xué)所研究員

自黨的十八屆四中全會將“形成完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”作為全面依法治國的目標(biāo)之一寫進《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》以來，黨內(nèi)法規(guī)即引發(fā)了學(xué)術(shù)界前所未有的關(guān)注，相關(guān)的研究成果大量涌現(xiàn)。這對于人們了解、認識和把握黨內(nèi)法規(guī)，推進全面從嚴(yán)治黨，無疑具有重要意義。然而另一方面，就目前來看，人們對于黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的認識顯然還沒有達成一致。這導(dǎo)致很多人將黨內(nèi)法規(guī)與國法混淆在一起，對全面依法治國帶來了不小的負面影響。如何定性黨內(nèi)法規(guī)，已經(jīng)成為我國全面推進依法治國戰(zhàn)略中亟待解決的問題。

作為我國社會主義法治體系的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)是一種不同于國家法的法現(xiàn)象，盡管也是法，卻是一種軟法。理論界一般認為，軟法是指那些原則上沒有法律拘束力但有實際效力的行為規(guī)則。作為管黨治黨的制度保障，黨內(nèi)法規(guī)完全符合軟法的特征。首先，黨內(nèi)法規(guī)不具有法律約束力，它不是國家法，不以國家強制力為后盾。其次，它具有實際效力，只不過該效力只及于黨員及各級黨組織，且其發(fā)揮并不像國家法律那樣依賴于監(jiān)獄、警察等國家機關(guān)。再次，黨內(nèi)法規(guī)是一種行為規(guī)則，這種行為規(guī)則盡管只針對黨員和各級黨組織，但卻能夠發(fā)揮行為規(guī)則所應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用，使廣大黨員產(chǎn)生同于法規(guī)則的敬畏。

法治是規(guī)則之治。法治之法既包括作為硬法的國家法，也包括作為軟法的各類規(guī)則。國家法與軟法盡管都屬于法治體系，但卻是不同的兩個法體系。國家法是體現(xiàn)國家意志，由國家強制力保障實施的一種社會行為規(guī)范。以國家強制力為后盾是國家法的基本特征。而軟法盡管也具有約束力，但卻并不是依賴于國家強制力而產(chǎn)生的約束力。以此為基點，判斷一種社會規(guī)范是不是軟法，實際上不能依據(jù)這種規(guī)范自身約束力的強弱，而是要看這種社會規(guī)范約束力產(chǎn)生的根源是否在于國家強制力。凡是以國家強制力作為后盾，依靠國家強制力保證實施的行為規(guī)范——無論其在執(zhí)行過程中有多軟、有多不盡如人意——都是國家法，是與軟法相區(qū)別的硬法。反過來，凡是客觀上具有約束力且該約束力的產(chǎn)生不是源自國家強制力的，都屬于軟法。就是說，軟法實際上是對應(yīng)國家法而提出的一個概念，并不是如其名稱上所顯示的那樣，本身就是一種“軟”的法。從社會治理的實踐來看，盡管軟法被冠以“軟法”之名，但其執(zhí)行力卻并不一定差，軟法不一定“軟”！而黨內(nèi)法規(guī)就是一種盡管被納入軟法范疇但實際上卻并不“軟”的軟法，是軟法中的“硬法”。

就其對于黨員的要求來說，黨內(nèi)法規(guī)在要求上顯然要高于國家法，在內(nèi)容上要嚴(yán)于國家法。黨員違反黨內(nèi)法規(guī)需要承擔(dān)黨紀(jì)責(zé)任，而這些黨紀(jì)責(zé)任絲毫不乏嚴(yán)厲性，如嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看和開除黨籍等。對于黨員來說，這類責(zé)任可能會直接影響其政治生命，其嚴(yán)厲程度并不遜于國家法。

黨內(nèi)法規(guī)之所以會成為一種“堅硬的軟法”，其主要原因在于中國共產(chǎn)黨作為國家領(lǐng)導(dǎo)者以及唯一執(zhí)政黨的特殊政治與法律地位以及全面從嚴(yán)治黨的客觀現(xiàn)實需要。然而，盡管黨內(nèi)法規(guī)很“硬”，由于其并不倚賴于國家強制力保障實施，因而并不能被劃入作為國家法的硬法之列，而只能是一種軟法。對黨內(nèi)法規(guī)的這一性質(zhì)定位，我們必須保持明確且清醒的認識，切忌因為其實施效能的偏硬而誤將其作為國家法，否則會很容易在認識上出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致將其混同為國家法。