“放管服”政策背景下北京市營商環(huán)境研究述評

李明陽

（中共北京市海淀區(qū)委黨校，北京 100193）

當(dāng)前我國全方位改革不斷深入拓展，改革轉(zhuǎn)型升級步入深水區(qū)。轉(zhuǎn)變政府職能，進一步加大改革創(chuàng)新力度，不斷提高為企業(yè)服務(wù)的能力和水平成為政府工作的重點。在這其中，營商環(huán)境的優(yōu)劣，對企業(yè)經(jīng)營效益、投融資活動以及高端要素資源的流向與聚集有著深刻的影響，成為一個地區(qū)能否有效開展國際合作、在全球經(jīng)濟技術(shù)競爭中獲勝的關(guān)鍵因素。在2015年的政府工作報告中，李克強總理表示，各級政府都要建立簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的推進機制，給企業(yè)松綁，便利創(chuàng)業(yè)條件，建立公開公平的競爭體制，打造透明可預(yù)期的營商環(huán)境。2017年7月17日，習(xí)總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會議中強調(diào)，要改善投資和市場環(huán)境，加快對外開放步伐，降低市場運行成本，營造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營商環(huán)境，加快建設(shè)開放型經(jīng)濟新體制，推動我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。在黨的十九大報告中提出，轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

在這樣一個政策背景下，多省份出臺政策舉措，就深入推進“放管服”改革、著力改善營商環(huán)境進行了部署。例如，云南省推出降低企業(yè)稅費、用能成本、融資成本等75條措施；重慶市則從優(yōu)化營改增政策、擴大企業(yè)所得稅優(yōu)惠范圍、減征金融機構(gòu)農(nóng)戶小額貸款利息收入等9個方面入手，將為實體經(jīng)濟減稅800多億元；上海自貿(mào)區(qū)沒有土地優(yōu)惠，也沒有稅收減免，四年卻吸引了4．8萬家企業(yè)入駐，得益于其法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境。

北京市正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵階段，通過尋求科技創(chuàng)新提供新的經(jīng)濟增長動力。北京建設(shè)全球有影響力的科技創(chuàng)新中心是建設(shè)世界科技強國的重要支撐，是首都發(fā)展的新引擎，是北京創(chuàng)新發(fā)展的主要抓手。為了加快建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，北京市一直以來致力于營造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的營商環(huán)境，為創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展提供重要保障，取得了一定的成效。

一、營商環(huán)境的概念、內(nèi)涵及分類的理論界定

營商環(huán)境概念來自世界銀行集團的營商環(huán)境項目（Doing Business Project），該項目啟動于2002年，旨在對一個國家內(nèi)部的中小企業(yè)進行考察，并對企業(yè)經(jīng)營周期內(nèi)所使用的法規(guī)進行評估，主要就改善或者阻礙企業(yè)經(jīng)營活動的法律法規(guī)問題進行了調(diào)查，探討企業(yè)法律監(jiān)管和調(diào)控對社會生產(chǎn)力、事業(yè)、經(jīng)濟增長和貧困等問題的效應(yīng)。

世界銀行對營商環(huán)境的定義是一個企業(yè)在開辦企業(yè)、經(jīng)營、貿(mào)易活動、納稅、企業(yè)破產(chǎn)及執(zhí)行合約等方面遵循政策法規(guī)所需要的時間和成本等條件，這種定義便于制作世界各國營商環(huán)境指標(biāo)，更便于營商環(huán)境的量化和比較。

隨著營商環(huán)境的概念傳入我國，國內(nèi)對于營商環(huán)境的概念也進行了研究與界定。彭文心（2015）指出，營商環(huán)境是一個地區(qū)或國家推動和限制商業(yè)活動的法律法規(guī)，一個好的營商環(huán)境是法律制度有力和監(jiān)管程度簡單且費用低的結(jié)合。與此同時，他還將營商環(huán)境因素歸納為監(jiān)管程序的復(fù)雜程度、法律制度的完善程度以及政府的透明度。倪鵬飛（2008）將營商環(huán)境概括為市場和基礎(chǔ)設(shè)施等硬環(huán)境，以及政府的政策、服務(wù)和司法、行政、稅收體系等軟環(huán)境。岳俠、錢曉萍（2015）用營商便利度來對中亞五國的營商環(huán)境進行綜合排名，從而分析與中國有競爭力的國家最近幾年吸引外資的狀況。

基于以上國內(nèi)外對于營商環(huán)境的研究，筆者認為，營商環(huán)境是指伴隨企業(yè)從登記、設(shè)立、運營、變更到終結(jié)整個活動過程的各種條件、需求以及周圍環(huán)境的總和，它涵蓋了影響企業(yè)投資和經(jīng)營的法律法規(guī)、經(jīng)濟政策、政治文化以及自然和社會環(huán)境。

關(guān)于營商環(huán)境的分類，邵學(xué)軍（2017）認為，營商環(huán)境可分為微觀營商環(huán)境和宏觀營商環(huán)境。所謂微觀營商環(huán)境是指與企業(yè)本身緊密相連，且直接影響企業(yè)正常運作的各種參與者，這種參與者包括企業(yè)本身、顧客、競爭者、公眾等。所謂宏觀營商環(huán)境，是指人口環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、自然資源環(huán)境、科學(xué)技術(shù)環(huán)境、政治法律環(huán)境、社會文化環(huán)境等，這些環(huán)境都會從某種程度上直接或間接地影響一個企業(yè)的正常運營。

二、關(guān)于營商環(huán)境的指標(biāo)體系構(gòu)建的研究

營商環(huán)境指標(biāo)是世界銀行為衡量各國中小企業(yè)運營的客觀環(huán)境而設(shè)計的，指標(biāo)排名代表了改過企業(yè)營商的難易程度。Doing Business Project自成立以來，運用標(biāo)準(zhǔn)化方式制定出評估和衡量國家或地區(qū)企業(yè)發(fā)展環(huán)境的指標(biāo)體系，其目的是在于評價該區(qū)域內(nèi)商業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，促進國家或地區(qū)間橫向的比較，為營造良好的商業(yè)發(fā)展空間提供科學(xué)客觀的具體數(shù)據(jù)支持。營商環(huán)境項目每年發(fā)布《營商環(huán)境報告》，報告的形成擁有可靠的數(shù)據(jù)調(diào)查和收集，多達8 200多民政府官員、咨詢顧問、律師、會計師等專家，通過數(shù)據(jù)采集和互動，幾經(jīng)測試修改完成。10月31日，世界銀行發(fā)布了《2018全球營商環(huán)境報告》，中國營商環(huán)境便利度列第78位。從2003年發(fā)布的首份報告中包括5套指標(biāo)133個經(jīng)濟體，到2018年的報告擴展到10套指標(biāo)190個經(jīng)濟體?？梢哉f，《全球營商環(huán)境報告》的研究體系也在日漸完善?！?018全球營商環(huán)境報告》的10套指標(biāo)分別包括了創(chuàng)辦企業(yè)、辦理施工許可、電力供應(yīng)、注冊財產(chǎn)、獲得信貸、保護少數(shù)股東、納稅、跨境交易、合同執(zhí)行和破產(chǎn)處理的情況。營商環(huán)境指標(biāo)體系不斷完善，以促進各國營商環(huán)境的改善和企業(yè)經(jīng)營效率的提升。

下表為2004—2018年《全球營商環(huán)境報告》的主題。

年份主題2004 理解監(jiān)管（Understanding Regulation）2005 排除增長的障礙（Removing the Obstacles of Growth）2006 創(chuàng)造就業(yè)崗位（Creating Jobs）2007 如何改革（How to Reform）2008 比較178個經(jīng)濟體的監(jiān)管（Comparing Regulations in 178 Economies）2009 比較181個經(jīng)濟體的監(jiān)管（Comparing Regulations in 181 Economies）2010 艱難時期的改革（Reforming through Difficult Times）2011 企業(yè)家的差異（Making Difference to Entrepreneurs）2012 在更透明的世界里營商（Doing Business in A More Transparent World）2013 對中小企業(yè)實行更為明智的管制（Smarter Regulations for Small and Medium-Size Enterprises）2014 了解對中小企業(yè)的法規(guī)（Understanding Regulations for Small and Medium-Size Enterprises）2015 質(zhì)量效率與質(zhì)量并重（Going Beyond Efficiency）2016 衡量監(jiān)管質(zhì)量和有效性（Measuring Regulatory Quality and Efficiency）2017 人人機會平等（Equal Opportunity for All）2018 改革創(chuàng)造就業(yè)（Reforming to Create Jobs）

此外，國內(nèi)學(xué)者基于我國的國情，對營商環(huán)境的指標(biāo)體系的構(gòu)建也進行了研究和探討。楊濤（2014）依據(jù)世界銀行營商環(huán)境指標(biāo)體系，以魯蘇浙粵四省中小企業(yè)為調(diào)查對象進行問卷調(diào)查研究，結(jié)合中國企業(yè)經(jīng)營發(fā)展特點，通過數(shù)據(jù)的因子分析歸納出的影響目前中小企業(yè)營商環(huán)境的主要因素為：市場發(fā)展環(huán)境、行政環(huán)境、法律監(jiān)管環(huán)境3個一級指標(biāo)，其二級營商環(huán)境指標(biāo)包括18個細分指標(biāo)體系。王紹樂（2014）基于中國自身情況，從四個方面提出考察中國稅務(wù)營商環(huán)境的研究思路。指標(biāo)體系構(gòu)建的理論基礎(chǔ)：協(xié)調(diào)、公平的可持續(xù)發(fā)展理念，基于制度、政策、環(huán)境的公共產(chǎn)品理論，從銷量和公平角度考慮的最優(yōu)在稅制結(jié)構(gòu)理論；指標(biāo)體系構(gòu)建的基本原則：科學(xué)性、系統(tǒng)性、通用可比性、層次性、可度量原則等構(gòu)建了中國稅務(wù)營商環(huán)境指標(biāo)體系，一級指標(biāo)包括稅收法律監(jiān)管指數(shù)、稅收發(fā)展效率指數(shù)、稅負營業(yè)成本指數(shù)和稅收滿意度指數(shù)4項指標(biāo)，每項指標(biāo)又分為主管指標(biāo)和客觀指標(biāo)，共28項二級指數(shù)體系。

此外，關(guān)于指標(biāo)體系的研究，一些學(xué)者將視角鎖定在關(guān)井指標(biāo)的國際比較上，如張波（2006），提出了我國企業(yè)營商環(huán)境指標(biāo)與發(fā)達國家企業(yè)營商環(huán)境指標(biāo)之間的差距，提出改善我國企業(yè)營商環(huán)境指標(biāo)的思路。

三、關(guān)于營商環(huán)境運行有效性與其他影響因素的研究

經(jīng)過多年的發(fā)展，世界銀行營商環(huán)境指標(biāo)不斷受到各國企業(yè)關(guān)注，然而基于各國不同政治制度、文化條件、營商理念等問題，再加上營商環(huán)境調(diào)查小組在實際評估和測驗中，受限于指標(biāo)本身考慮范圍較窄、調(diào)查研究假定較多、資料收集困難等因素，也引發(fā)了各國學(xué)者基于國家自身經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和文化特性等因素進行有針對性的研究。

Snezana Radukic，Jovica Stankovic（2012）采用聚類分析和方差分析法，基于營商環(huán)境指標(biāo)，在塞爾維亞17所認證城市基礎(chǔ)上的，建立了包含12條標(biāo)準(zhǔn)的城市商務(wù)友好省市認證體系，以促進高效、透明的地方行政標(biāo)準(zhǔn)：提高執(zhí)政當(dāng)局給企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量、戰(zhàn)略發(fā)展；支撐經(jīng)濟的組織能力；與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)定期溝通與合作；高效發(fā)放建筑許可證；建立相關(guān)業(yè)務(wù)信息數(shù)據(jù)庫；主動促進投資市場營銷；關(guān)注信譽度和金融穩(wěn)定；支持就業(yè)和人力資源開發(fā)；促進公司伙伴關(guān)系；足夠的基礎(chǔ)設(shè)施和可靠的公共服務(wù)；建立透明的激勵機制和刺激政策。Hanil Jeong等（2012）指出，企業(yè)的整體經(jīng)營環(huán)境有不同的部分組成，每一部分在企業(yè)發(fā)展過程中都有著特定作用，在企業(yè)不同發(fā)展階段都單獨影響著企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。在某種程度上，相比較企業(yè)內(nèi)部的各種因素影響，企業(yè)周圍的環(huán)境從長遠來看對企業(yè)的影響程度和范圍將更大、更廣。

在國內(nèi)研究中，很多研究都對營商關(guān)系的相關(guān)變量進行了分析，目前比較有代表性的是營商環(huán)境對經(jīng)濟發(fā)展水平的影響研究（董志強等，2012），對大學(xué)生創(chuàng)業(yè)意向的影響研究（裴志強，2017），與外商投資的關(guān)系的實證研究（衛(wèi)士加，2017），對跨國公司在化投資意愿的影響研究（朱芮，2016），對電子商務(wù)發(fā)展的影響研究（盧洪雨，2016）等等。

四、基于“放管服”政策背景下我國營商環(huán)境的運行現(xiàn)狀研究

基于中國國情，學(xué)者們從各個視角對于各地區(qū)營商環(huán)境的討論非常廣泛。龔唯平（2014）基于公共政策的角度，對澳門中小微型企業(yè)營商環(huán)境進行研究，認為澳門中小微企業(yè)面臨著嚴峻營商環(huán)境主要體現(xiàn)在市場環(huán)境、融資環(huán)境、人才環(huán)境和政策環(huán)境四個方面。澳門地區(qū)政府已經(jīng)確立扶助中小微企業(yè)發(fā)展的基本政策導(dǎo)向，并實施了一系列的傾斜性政策支持的，但是未形成完整的政策體系。黃振繞（2015）從“一帶一路”視野出發(fā)，探索廣西省營商環(huán)境的建設(shè)問題，從廣西參與“一帶一路”建設(shè)，打造開放型經(jīng)濟新優(yōu)勢的角度，分析廣西營商環(huán)境的現(xiàn)狀和面臨的任務(wù)，從而提出一些具體的建議。朱磊（2015）以湖北漢江生態(tài)經(jīng)濟帶城市的營商環(huán)境為研究對象，歸納總結(jié)國內(nèi)外有關(guān)專家學(xué)者對企業(yè)營商環(huán)境研究的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了湖北漢江生態(tài)經(jīng)濟帶城市營商環(huán)境指標(biāo)體系模型，對漢江生態(tài)經(jīng)濟帶主要城市營商環(huán)境總體情況做出分析并排序。

李克強總理曾經(jīng)提出，“營商環(huán)境就是生產(chǎn)力”，“政府出臺政策一定要出到點子上，關(guān)鍵還是要扎實推進‘放管服’改革，創(chuàng)造良好的營商環(huán)境。”近年來，隨著我國深化行政體制改革不斷推進，從政府職能轉(zhuǎn)變、深化“放管服”改革的視角的研究逐漸凸顯，并顯示出了它的研究價值和意義。尤其是近兩年，很多學(xué)者順應(yīng)政策形勢在，以推進“放管服”改革為背景，探討了怎樣進行營商環(huán)境的構(gòu)建。滕春生（2017）以淄博市張店區(qū)為研究對象，提出了六大機制來深入推進放管服改革，優(yōu)化營商環(huán)境。這六大運行機制是：建立服務(wù)指標(biāo)動態(tài)完善機制，做到見證放權(quán)到位；推行“兩集中兩到位”監(jiān)管機制，做到行政審批服務(wù)到位；建立政策宣傳引導(dǎo)機制，做到主動服務(wù)到位；建立營商環(huán)境調(diào)研機制，做到按需調(diào)整到位；建立督導(dǎo)落實聯(lián)動機制，做到問題處理到位；建立嚴密監(jiān)督管理機制，做到放管結(jié)合大偉。韓曉琴等（2017）總結(jié)了稅務(wù)系統(tǒng)在推進“放管服”改革的實踐經(jīng)驗，分析了稅務(wù)系統(tǒng)在落實“放管服”工作中遇到的問題，并提出相關(guān)政策建議。葛玉御（2017）同樣研究了稅收體系的營商環(huán)境改善路徑探尋，認為面對主要發(fā)達國家和地區(qū)在營商環(huán)境上的差距，我們除了在簡化開辦企業(yè)等方面發(fā)力外，更需要深化稅收治理，推進“放管服”改革，促進稅收轉(zhuǎn)型升級，著眼于稅收治理現(xiàn)代化。毛超峰（2017）以海南省為例，在市場監(jiān)管的角度闡釋了為了營造良好的國家化營商環(huán)境，怎樣進行改革創(chuàng)新市場監(jiān)管體制機制。

五、北京市營商環(huán)境構(gòu)建的相關(guān)研究

2014年2月26日，習(xí)近平總書記視察北京工作時提出：“北京作為首都，是我們偉大祖國的象征和形象，是全國各族人民向往的地方，是向全世界展示中國的首要窗口，一直備受國內(nèi)外高度關(guān)注?！北本┦性?017年，以電子信息、醫(yī)藥制造、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等為代表的高端產(chǎn)業(yè)，繼續(xù)領(lǐng)跑上半年工業(yè)增長，提升了區(qū)域經(jīng)濟增長的質(zhì)量和效益，這與營商環(huán)境的優(yōu)化與改善緊密相連。

通過知網(wǎng)查閱文獻，針對于北京市營商環(huán)境的研究期刊文獻目前比較缺乏，在學(xué)術(shù)界很多問題值得研究與探討。2017年7月17日召開的中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會議指出，要改善投資和市場環(huán)境，加快對外開放步伐，降低市場運行成本，營造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營商環(huán)境，加快建設(shè)開放型經(jīng)濟新體制，推動我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。北京與上海、廣州、深圳等特大城市要率先加大營商環(huán)境改革力度。2017年11月9日，粵港澳大灣區(qū)研究院發(fā)布的《2017年中國城市營商環(huán)境報告》（以下稱“報告”）指出，廣州、北京、深圳、上海、重慶營商環(huán)境位居前五名。從城市營商環(huán)境來看，北京、上海等一線城市營商環(huán)境優(yōu)勢明顯，形成了對人才、資源、資金、技術(shù)等長期的磁石效應(yīng)。這些地區(qū)經(jīng)濟活躍，投資創(chuàng)業(yè)需求旺盛，社會對開辦企業(yè)便利化要求更高。對于發(fā)達地區(qū)而言，特別是北京，人均GDP已經(jīng)達到發(fā)達國家和地區(qū)的水平，單靠加大投資等很難刺激經(jīng)濟持續(xù)快速增長，這些地區(qū)需要找到發(fā)展的新路子，同時需要盡快疏解一般產(chǎn)業(yè)，加快城市群建設(shè)步伐，形成對周邊地區(qū)輻射，帶動經(jīng)濟平穩(wěn)快速增長。

綜上，基于北京市的營商環(huán)境的學(xué)術(shù)研究有待加強，目前很多研究都是處于描述層面，基于北京市市情的營商環(huán)境的具體運行模式、運作機制、監(jiān)管機制等十分值得探討。

六、現(xiàn)有研究缺陷與研究趨勢評析

第一，在研究方法上，研究大多是采用橫截面數(shù)據(jù)，也使得研究缺乏一定的連續(xù)性。考慮到近年來各國都加強制度改革和政策環(huán)境的改善，本研究將研究年限更新至最新，這也使得該研究具有更強的時效性。

第二，在研究范圍上，就營商環(huán)境問題，國內(nèi)外學(xué)者普遍對企業(yè)營商環(huán)境的一個或幾個方面研究。大部分學(xué)者對企業(yè)的金融借貸、服務(wù)體系、政府扶持、企業(yè)文化、企業(yè)人力等方面進行單獨研究，而把這些內(nèi)容綜合起來研究的人較少。另外，學(xué)界僅從理論方面研究的比較多，換句話說，就是單獨的定型分析比較多，定量分析比較少。大部分學(xué)者對企業(yè)營商環(huán)境的研究主要針對一個國家或者一個省份，而從一個較小范圍的地區(qū)出發(fā)研究營商環(huán)境的較少。

第三，在研究內(nèi)容上，目前我國大部分文獻是總結(jié)現(xiàn)有營商環(huán)境改革在治理、補償、運行和管理等方面的經(jīng)驗和存在的不足，并提出政策建議。尤其是針對于政府“放管服”改革的研究，研究層次有待深入，對于營商環(huán)境本質(zhì)與內(nèi)部運行邏輯研究并不是很透徹。而對于國內(nèi)外營商環(huán)境經(jīng)驗描述也仍處于描述階段，沒有過多涉及實質(zhì)理論問題，對于營商環(huán)境的本質(zhì)屬性以及期望實現(xiàn)的目標(biāo)研究得并不是很明確。