王 建，陳 君

（江蘇省防汛防旱指揮部辦公室，210029,南京）

一、水旱災害基本情況

江蘇地處長江、淮河兩大流域下游，又處南北氣候過渡帶，上游近200萬km2的來水經(jīng)過省內(nèi)，防洪設計水位以下地區(qū)面積占全省的80%以上，是典型的洪水廊道省份。特殊的地理位置和氣候條件，決定了江蘇“上有流域洪水壓境、中有區(qū)域突發(fā)性雨澇、下有海潮頂托”的防汛特點，也決定了江蘇是一個水旱災害發(fā)生范圍廣、種類多、頻率高、應急處置任務重的省份。

新中國成立69年來，江蘇省有60年發(fā)生水旱災害，其中25年是洪澇、14年是干旱、21年是旱澇交錯。以時間為序，對江蘇歷史上水旱災害處置能力與損失情況概述如下：

①新中國成立前，江蘇水利工程頹敗，洪澇災害嚴重，人民生命財產(chǎn)損失巨大。由于水利工程殘缺不全、堤身矮小，每遇洪澇，極易漫決成災。洪水漫溢時，洪流滾滾，汪肆浩渺。每次洪澇災害死亡人數(shù)少則數(shù)百人到數(shù)千人，多則上萬人乃至十幾萬人之眾。

②新中國成立后至2000年，江蘇大興水利建設，因災死亡人口減少，但經(jīng)濟損失依然很大。20世紀五六十年代，江蘇大力興建擋潮閘，修筑蘇北海堤、蘇南海塘，基本結束了鹵水倒灌大面積成災的歷史。特別是1991年大水后，江蘇掀起了第三次治水高潮，逐步實施江海堤防達標工程，興建防洪除澇工程，并采取一些非工程措施，全省防洪除澇能力大增。但這一時期抗洪搶險、抗旱救災仍主要采取人海戰(zhàn)術，依靠廣大干群和部隊官兵的群策群力、團結抗災，同時由于排澇工程體系不健全，因洪致澇問題未根本解決。

③2000年后，水旱災害處置能力顯著增強，災害損失大幅度下降，人員傷亡數(shù)量小。進入21世紀后，江蘇持續(xù)加大水利建設力度，全省流域、區(qū)域防災減災工程標準普遍提高，水庫除險加固任務基本完成，城市防洪骨干工程基本建成，防洪、排澇、抗旱、供水、防污、降漬等工程體系日臻完善，防汛預案、物資儲備、隊伍建設和決策指揮系統(tǒng)等非工程措施更加健全，防汛防旱工程能力、調度能力、控制能力和對災害規(guī)律的認知能力都顯著提高，防災抗災救災進入科學防控階段，現(xiàn)代化的防災減災體系正在加快建成，為保證江蘇省糧食生產(chǎn)連年增長和促進全省經(jīng)濟社會平穩(wěn)較快發(fā)展提供了強有力的支撐和保障。

表1、表2可以清楚說明，隨著水利基礎設施的不斷完善，江蘇水旱災害處置能力逐步增強，災害損失大幅度下降。

二、應急處置的關鍵環(huán)節(jié)

1.預防到位

①人員。健全機構、落實人員，加強各級防汛抗災組織機構能力建設。保證所涉地區(qū)防汛責任人尤其是各級行政領導和技術責任人要上崗到位，逐級落實責任，層層履職盡責。汛情緊張時，應提前組織巡堤查險和抗洪搶險隊伍待命。各級防汛機構加強應急值班值守，24小時在崗，保證信息傳遞暢通。

②物資。充足的物資儲備是實施災害處置的重要保障。各級各地應根據(jù)實際情況，汛前抓緊更新補充防汛抗旱物資，加強物資應急調運演練，保證物資儲備充分，運輸快捷。一旦發(fā)生突發(fā)災害，最短時間、最大程度滿足搶險需求。

③預報。及時聽取氣象、水文部門的天氣變化趨勢、降雨和洪水預報，并加強滾動預報，尤其是河道、水庫高水位和前期降雨較多時的降雨預報，做到定時定點定量。充分考慮預報的不確定性可能對防御洪災產(chǎn)生的復雜性和困難程度，把問題考慮得嚴重、全面一些。

④檢查。水庫、堤防和穿堤建筑物等防洪工程是檢查重點，防洪預案、物資儲備、規(guī)章制度也不容忽視。檢查應認真細致，不流于形式，發(fā)現(xiàn)問題及時督促有關部門整改到位。

⑤預案。各類預案是做好防災減災的基礎和依據(jù)。上級防指應督促下級防指和有關部門抓緊編制各類預案，預案做到“橫向到邊、縱向到底”，科學合理、可操作性強。同時要下功夫熟悉一些主要預案，比如重點水庫、重要江河、重要設施和重要區(qū)域等，做到心中有數(shù)。

2.科學調度

調度主要有防洪調度和人員、物資等調度，準確的降雨和洪水預報是做好防洪調度的前提。

①調度原則。堅持防洪第一、統(tǒng)一指揮、服從指令、局部利益服從整體利益；汛期，河湖庫水位要提前降低到汛限水位以下，為可能到來的暴雨、洪水預留調蓄空間。

表1 1954—2016年主要年份耕地絕收面積占總耕地面積比例

表2 1954—2016年主要年份因水旱災害造成直接經(jīng)濟損失占地區(qū)生產(chǎn)總值比例

②考慮因素。根據(jù)生命至上、進出洪水量、降雨情況、工程承受度、下游安全等進行綜合考量，權衡利弊，如汛情嚴重，為保障安全需要，關鍵時刻可先放棄一些次要工程堤防，最大程度降低災害損失。

③注意事項。調度實施過程中特別注意泄洪對洪水所過地區(qū)的防洪安全影響。水庫泄洪要提前通知下游地區(qū)作業(yè)人員、群眾及時轉移，蓄滯洪區(qū)蓄洪前要確保人員已全部轉移，并通知沿河有關部門加強堤防防守，還要特別注意泄量減小時的堤防防守。加強對大壩等建筑物的觀測，發(fā)現(xiàn)異常及時調整調度方案。

3.全力搶險

①防洪工程的險情主要有散浸、管涌、脫坡、跌窩、漏洞、岸坡崩塌、漫溢等。許多險情發(fā)現(xiàn)時往往已發(fā)展到一定程度，如不及時搶護，可能造成潰決。很多防洪工程都不同程度出現(xiàn)過險情，尤其是高水位或長時間較高水位運行時，在接到險情報告后，行政領導應根據(jù)情況立即趕赴出險現(xiàn)場，實地查看險情，組織技術專家會商研判，確定險情性質、程度、發(fā)展趨勢和搶險措施，重大險情及時上報。

②制訂方案。險情搶護方法因險情種類不同而不同，險情發(fā)生后，要迅速調集專家組趕赴現(xiàn)場，組織專家會商分析研究，制定針對性、操作性強的搶護方案，同時調動相關搶險隊伍、公安、武警等人員和物資、機械等隨時準備投入搶險。搶險方案的制定首先要確保人民群眾生命安全。

③實施搶險。搶護方案一旦確定應抓緊組織實施，開展搶險時搶險隊員要特別注意人身安全，在技術專家指導下，按照搶護方案要求嚴格實施，遇有考慮不足出現(xiàn)問題的要迅速組織專家商討完善方案，需為下一步搶險預留空間的一定要預留出來；實施搶險過程中，要做好相關物資、機械保障及后勤保障，讓搶險隊員輪班休息、恢復體力。

④專人盯守。在險情有效搶護處置后，一段時間內(nèi)應明確專人24小時巡查值守，決不能不管不問，尤其對一些會引發(fā)潰壩、決堤的險情要保持高度重視。

4.及時避救

水旱臺風災害發(fā)生前，能轉移避險的要以避為主，提前轉移群眾和財產(chǎn)，減少災害帶來的損失；災害發(fā)生時，堅持避救相結合，能緊急轉移的要緊急轉移，能搶救的要搶救；災害發(fā)生后，應全力開展搶險救災，救援受困人員、救治受傷人員，并做好受災群眾的安置，提供必要的食品和住宿，保持社會秩序穩(wěn)定。

5.有效修復

水旱臺風災害破壞性強、造成損失大，不僅對群眾生命財產(chǎn)造成損失，而且對水利、交通、農(nóng)業(yè)、電力、通信等基礎設施造成損壞。據(jù)不完全統(tǒng)計，水利設施的直接經(jīng)濟損失一般約占洪澇災害直接經(jīng)濟總損失的20%~30%。災后迫切需要迅速采取措施，加大投入力度，加快水毀工程設施的修復進度，讓其早日恢復防洪減災功能，補齊防災“短板”，為應對新一輪災害做好準備。

三、實踐運用案例分析

1.“11·8”崩岸險情

2017年11月8日凌晨5時30分，長江江蘇揚中市三茅街道指南村二墩港下游段發(fā)生崩岸險情，11時20分主江堤開始坍失，至18時基本趨于穩(wěn)定。此次崩岸共坍失岸線長度540 m，坍失面積 146 畝（1 畝=1/15 hm2），最大坍進尺度190 m，主江堤坍斷長度約440 m，坍失房屋9戶，共轉移群眾300余人，無人員傷亡。險情發(fā)生后，江蘇省分管領導立即作出批示，要求省防指密切關注、全力支持揚中做好搶險工作，確保江堤穩(wěn)固、周邊安全。省防指、省水利廳領導迅速趕赴現(xiàn)場指導搶險。

2.原因分析

（1）河勢變化較大

坍江段所處位置2000—2015年右側河床沖淤變化較大，左側河床變化較小，2000—2008年河床以淤積為主，平均淤高5 m左右，2008—2015年右岸河床大幅沖刷，沖刷幅度5～10 m，深泓部位刷深約13 m。加上近期長江航道整治左岸泰州段護岸加固，主流挑向二墩港下游。河勢沖刷演變是造成本次崩岸險情的主要原因。

（2）上游來水偏多

2015—2017年長江來水較大，最大流量均在6萬m3/s以上，2016年及2017年最大流量均超過7萬m3/s。連續(xù)幾年的大洪峰過境，為崩岸險情發(fā)展創(chuàng)造了條件。

（3）不良地質狀況

該段江岸上部為粉質黏土層、下部為深厚的飽和粉砂層，這種地質結構是崩岸形成的必要地質條件。

3.應急處置過程

（1）核實險情及時上報

8日上午8時接險情上報，揚中市防辦立即組織人員赴現(xiàn)場查看，8時至9時通過乘船江上巡查、陸上巡回查看，確認屬于典型崩岸，且險情有加大趨勢，現(xiàn)場人員立即將險情上報揚中市防指，并請示啟動揚中市防御洪水Ⅱ級應急響應。同時將險情第一時間上報揚中市應急辦、鎮(zhèn)江市防指、江蘇省防指。

（2）及時啟動應急響應

9時20分揚中市防指及三茅街道主要領導到達現(xiàn)場，并立即組織疏散群眾，控制現(xiàn)場，同時在8日10時啟動揚中市防御洪水Ⅱ級應急響應指令。

（3）迅速組建搶險指揮部

險情發(fā)生后，揚中市防指立即成立“11·8”崩岸搶險救災指揮部，由市委、市政府主要領導擔任總指揮，下設應急搶險、巡查監(jiān)測、綜合保障、群眾工作、輿情處理等5個工作組。

（4）果斷實施應急搶險

①緊急疏導控制現(xiàn)場。9時20分現(xiàn)場指揮部第一時間組織群眾撤離，當天撤離群眾300余人，現(xiàn)場拉起警戒線、設立安全區(qū)，同時切斷交通、水、電，完全控制險情現(xiàn)場，確保無一人傷亡。

②果斷決策搶筑子堤?，F(xiàn)場預判，晚高潮水位在20時到達5.40 m左右，將超過地面0.7~0.8 m，必須在18時漲潮前完成子堤搶筑。8日14時，指揮部根據(jù)現(xiàn)場實際情況，統(tǒng)一調度指揮，30余臺大型挖掘機調集到位，分組、分作業(yè)段施工，省防指緊急調請武警水電五支隊200名官兵趕赴現(xiàn)場參與圍堤，現(xiàn)場專業(yè)隊伍、武警部隊、干部群眾達2000人，通過共同努力，17時子堤成功合龍。當日晚高潮出現(xiàn)在20時27分，潮位達5.39 m，高出地面0.89 m。由于圍堤搶筑及時，成功抵御了高潮水位侵襲。

③通力協(xié)作保障搶險。省、市、縣三級聯(lián)動，組織公安、武警、三茅街道各村強勞力、企業(yè)職工參與搶險；公安部門及時實施交通管制，確保險工地段周邊道路暢通；中國移動應急通信、供電部門應急電源、中石化揚中分公司應急供油等，為搶險提供重要保障。

④耐心細致安置群眾。千方百計保障受災群眾生命財產(chǎn)安全，采用村集中安置和親屬分散安置相結合辦法，妥善安置受災群眾，并積極研究后續(xù)安置方案。加強安全教育，做好心理疏導和宣傳解釋工作，防止受災群眾擅自返家。

4.水毀修復

經(jīng)過專家組對水下地形變化的研判，提出窩塘搶護、主江堤修復和崩岸段上下游2000 m護岸的水毀修復方案。截至2018年5月底，窩塘搶護和主江堤修復工程已完工，具備了防御高潮位及設計洪水威脅的條件。護岸工程按序時計劃穩(wěn)步推進。

四、啟示與建議

1.牢固樹立以人民為中心、生命至上的理念

防汛抗洪、防災減災最終目標是保障人民生命安全，因此，在應對任何水旱災害時，都要確立以人民為中心的理念，把保障群眾生命安全放在第一位；在大洪水、強臺風等易造成人員傷亡的情況下，要全力防控，提前轉移受威脅地區(qū)人員；在面對少雨干旱災害時，要加強水源調度和抗旱服務，重點保證群眾生活用水需要，同時妥善安排好受災地區(qū)群眾生產(chǎn)活動。

2.始終堅持以防為主、防抗救相結合的防災抗災方針

水旱災害具有突發(fā)性、頻發(fā)性，新時代防汛防旱面臨新形勢新任務，必須貫徹以防為主、防抗救相結合方針，加快轉變防汛防旱減災工作思路，加強防汛防旱應急處置和風險管理；加大防災減災工程建設，強化薄弱環(huán)節(jié)建設，補齊補足防汛防旱減災體系的短板；健全完善防災減災體制機制，強化組織領導、責任落實、預案完善、搶險隊伍、物資保障等方面建設，加快建成與防汛防旱現(xiàn)代化相適應的水旱災害綜合防御體系。

3.建立健全統(tǒng)一指揮、部門聯(lián)動工作機制

水旱災害應急處置涉及面廣、關聯(lián)度高、協(xié)同性強，需要樹立“一盤棋”思想，加強組織領導，強化工作責任，密切協(xié)作配合，增強工作凝聚力和戰(zhàn)斗力。健全防汛防旱組織體系，加強各級防汛防旱指揮機構建設，大力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)級防汛防旱組織機構建設，設立村、居委會防汛防旱聯(lián)系人；完善防指成員單位，加強團結協(xié)作、密切配合，形成在黨委、政府領導下，由防汛防旱指揮部統(tǒng)一指揮的防汛防旱聯(lián)動聯(lián)防機制，同時積極加強與駐地解放軍、武警部隊的聯(lián)系、聯(lián)合，建立水旱災害信息共享和聯(lián)動機制，必要時請求部隊的支持和參與。

4.加強水旱災害專業(yè)隊伍建設和物資增儲

強化軍地聯(lián)防應急搶險機制，加強防汛機動搶險隊伍和抗旱服務組織建設，增加防汛抗旱搶險物資儲備數(shù)量，引進先進技術和裝備，加快推進防汛機動搶險隊、抗旱服務隊和物資儲備倉庫“兩隊一庫”綜合建管模式建立。

5.推進防汛防旱社會化管理

堅持以強化水旱災害風險防控為目標，按照“防重于搶、主動避險”的原則，全面推行風險管理理念和方法，提升全社會防災減災能力。推行洪水風險管理，編制并發(fā)布重點地區(qū)洪水風險圖，推進洪水風險圖管理辦法的出臺和洪水風險圖的推廣應用，加強洪水影響評價。建立健全災害補償機制，推進適合地方實際的災害保險制度，研究制定蓄滯洪區(qū)補償辦法。加強防汛防旱新聞宣傳，普及防災避險常識，提前發(fā)布災害預警信息，增強公眾防災避險、自救互救能力。 ■