PPP模式在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的應(yīng)用研究

徐可 馬光德 李朋飛

[摘 要]目前，我國特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目發(fā)展迅速，而政府部門的財(cái)政資金不足將是影響其發(fā)展的最大阻礙，采用PPP模式可有效解決資金短缺問題。本文將探討特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目PPP模式的可行性，并分析PPP模式下各方的職責(zé)以及運(yùn)作框架，希望能夠?yàn)槲覈厣℃?zhèn)項(xiàng)目融資提供借鑒。

[關(guān)鍵詞]特色小鎮(zhèn)；項(xiàng)目融資；PPP模式

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.18.090

[中圖分類號(hào)]F283；F299.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2018）18-0-02

1 特色小鎮(zhèn)的相關(guān)理論

特色小鎮(zhèn)的概念，最早是由浙江省政府提出的，其內(nèi)涵是具有當(dāng)?shù)靥厣?，并且提供旅游、文化、社區(qū)功能等為一體的發(fā)展平臺(tái)。而后國家發(fā)改委指出，特色小鎮(zhèn)是一個(gè)包含多個(gè)領(lǐng)域共同發(fā)展的區(qū)域載體，并非傳統(tǒng)行政單位上“鎮(zhèn)”的概念。居住功能、產(chǎn)業(yè)功能、旅游功能是特色小鎮(zhèn)的3大基礎(chǔ)功能，不是單純的房地產(chǎn)開發(fā)，不是某一個(gè)特定景區(qū)，也不是單一的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，而是三者有機(jī)結(jié)合的統(tǒng)一體。簡言之，特色小鎮(zhèn)建設(shè)要充分考慮當(dāng)?shù)氐奶厣诰虍?dāng)?shù)氐奈幕瘍?nèi)涵，以創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展為原則，精確定位產(chǎn)業(yè)模式，科學(xué)規(guī)劃發(fā)展前景，深度打造當(dāng)?shù)靥厣?，打造集“產(chǎn)、城、人、文”四位一體的融合性平臺(tái)。圖1為特色小鎮(zhèn)的內(nèi)涵示意圖。

真正的特色小鎮(zhèn)能夠?qū)a(chǎn)業(yè)融入旅游，充分挖掘區(qū)域產(chǎn)業(yè)的特色，從而延伸產(chǎn)業(yè)發(fā)展，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)下的居住發(fā)展與配套設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)。特色小鎮(zhèn)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)的活力帶動(dòng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)，不僅是要加快特色小鎮(zhèn)的發(fā)展，還要保持其實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展?；诖?，要調(diào)動(dòng)區(qū)域內(nèi)的人參與到產(chǎn)業(yè)中去，通過大家的參與、服務(wù)及傳播帶動(dòng)特色小鎮(zhèn)全面發(fā)展。

2 特色小鎮(zhèn)的開發(fā)模式

2.1 政府主導(dǎo)模式

在這種模式下，特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目全部由政府出資開發(fā)，通過公開招標(biāo)的方式，確定特色小鎮(zhèn)的建設(shè)方案和運(yùn)營方案，在項(xiàng)目生命周期內(nèi)由政府全權(quán)負(fù)責(zé)，建設(shè)方和運(yùn)營商扮演的角色為代建和代運(yùn)營。該模式適用于財(cái)政實(shí)力雄厚的政府，同時(shí)要有良好的運(yùn)營和管控能力。

2.2 政府與企業(yè)共同發(fā)展模式

政府與企業(yè)合作開發(fā)，即我們常說的Public-private partnership（PPP）模式。該模式下，政府確定項(xiàng)目立案，并選擇私人企業(yè)共同合作建設(shè)特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目。政府和選定的企業(yè)談判，磋商最終的合作方案，簽訂協(xié)議，雙方共同成立項(xiàng)目公司，政府根據(jù)資金情況可選擇占股比例，企業(yè)負(fù)責(zé)前期開發(fā)建設(shè)，項(xiàng)目建設(shè)完畢后在一定時(shí)間段內(nèi)擁有經(jīng)營權(quán)，通過經(jīng)營收入得到投資回報(bào)，到期后再歸還政府或者長期合作運(yùn)營。

2.3 企業(yè)主導(dǎo)模式

由社會(huì)企業(yè)完成投資建設(shè)運(yùn)營，可由一家或多家企業(yè)組成，通過用戶付費(fèi)獲取收益，適合于擁有強(qiáng)大運(yùn)營能力、有經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)。優(yōu)勢是項(xiàng)目由企業(yè)開發(fā)，政府無須投資和管理，減輕了政府的各種負(fù)擔(dān)，同時(shí)通過市場化運(yùn)作能夠激發(fā)私有資本的活躍度。劣勢是項(xiàng)目要有持續(xù)的盈利模式，否則企業(yè)不愿意開發(fā)。

3 PPP模式

3.1 相關(guān)理論基礎(chǔ)

PPP作為政府和私企之間的合作模式，已被廣泛應(yīng)用到基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，如機(jī)場、高鐵、城市污水系統(tǒng)、能源系統(tǒng)和公眾健康設(shè)施等。許多國家和地區(qū)都越來越依賴PPP模式來完善城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一方面可以為政府減輕財(cái)政壓力，另一方面可以讓社會(huì)企業(yè)從中獲取一定的商業(yè)利潤，有利于企業(yè)的長期發(fā)展，有利于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)能夠?yàn)閺V大人民群眾謀福祉，增加人們的幸福感。所以，采取PPP模式是一舉多得的方法。

3.2 特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的可行性

筆者針對國內(nèi)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展現(xiàn)狀以及PPP模式的特點(diǎn)，探討PPP模式引入特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的可行性。

3.2.1 政策環(huán)境

2016年10月，國家發(fā)改委提出將PPP模式應(yīng)用到特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目建設(shè)中去，在推進(jìn)政策性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知中鼓勵(lì)政企合作，鼓勵(lì)銀行等金融機(jī)構(gòu)加大投資強(qiáng)度，鼓勵(lì)政府和社會(huì)資本合作，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極加入特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的建設(shè)中。同時(shí)，政府對采用PPP模式建設(shè)開發(fā)的特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目給予稅收等相關(guān)優(yōu)惠政策，從而吸引私有資本投入特色小鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)。

3.2.2 經(jīng)濟(jì)環(huán)境

特色小鎮(zhèn)的項(xiàng)目需要巨大資金作保障，通過PPP模式引入社會(huì)資本能夠有效解決建設(shè)前期的投資問題，減輕政府財(cái)政壓力。2014年，國務(wù)院開始加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，從而使地方政府債務(wù)受限，以政府為主導(dǎo)的融資模式不再適用。因此，政府在特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目中采用PPP模式，不僅解決了政府資金短缺的問題，而且社會(huì)資本投入也得到了相應(yīng)回報(bào)。

3.2.3 社會(huì)環(huán)境

社會(huì)資本通過PPP模式參與投資特色小鎮(zhèn)，除了可以獲得基本利潤外，還可獲得其他經(jīng)濟(jì)收入。閑置的民間資本、社會(huì)資本與政府合作參與特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目，通過PPP模式來推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，既可以完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又能保證民生的基本需求，從而使政府以有限的資金滿足民生，提升社會(huì)民眾的幸福感和認(rèn)同感。

3.2.4 技術(shù)環(huán)境

從我國開始引入PPP模式以來，PPP模式在我國得到了廣泛應(yīng)用，各地紛紛成立PPP主管機(jī)構(gòu)（PPP中心等），國家也出臺(tái)了相應(yīng)PPP規(guī)范性文件。經(jīng)過多年的探索研究，我國多項(xiàng)大型項(xiàng)目中也開始引入PPP模式，而且國外的經(jīng)驗(yàn)也可供我國參考，同時(shí)PPP從業(yè)人員也在不斷增加。因此在技術(shù)層面上，我國特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目引入PPP模式是可行的。

4 基于PPP模式的運(yùn)作框架

針對特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目，政府應(yīng)完善政策做好引導(dǎo)工作，堅(jiān)持市場化運(yùn)作機(jī)制，在項(xiàng)目前期立項(xiàng)、規(guī)劃等方面發(fā)揮積極作用，并依靠社會(huì)資本的資源整合能力、招商引資能力、運(yùn)營管理能力來盤活項(xiàng)目，為特色小鎮(zhèn)提供全生產(chǎn)鏈服務(wù)。

PPP模式下的特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目參與方主要包括政府、開發(fā)運(yùn)營商（社會(huì)資本）、金融機(jī)構(gòu)。政府部門負(fù)責(zé)前期整體方向指引、政策支持和專項(xiàng)基金補(bǔ)貼，主要負(fù)責(zé)前期通過招投標(biāo)選擇最佳合作方，授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營權(quán)，部分項(xiàng)目的付費(fèi)與補(bǔ)貼。社會(huì)資本可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體，與政府合作成立特別項(xiàng)目的公司（SPV）作為PPP項(xiàng)目實(shí)施主體。在特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目中，金融機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目資金方面尤為關(guān)鍵，大部分資金來自金融機(jī)構(gòu)。由于特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)匱乏，可以成立服務(wù)其項(xiàng)目的咨詢機(jī)構(gòu)，承擔(dān)政策咨詢、運(yùn)營管理服務(wù)、技術(shù)支持等重要職能。PPP模式下的特色小鎮(zhèn)組織結(jié)構(gòu)圖如2所示。

（1）地方政府。政府會(huì)給予政策扶持等優(yōu)惠措施，然后通過公平公正的招投標(biāo)方式選擇最佳的合作方，授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營權(quán)，在全過程做好監(jiān)督工作，為保證社會(huì)公眾利益做好公共產(chǎn)品定價(jià)監(jiān)督，最終保證項(xiàng)目順利進(jìn)行。

（2）金融機(jī)構(gòu)。特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目資金需求大，社會(huì)資本以及政府資金短缺，因此SPV需要通過融資來滿足特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目建設(shè)，通過與國際金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行、信托投資機(jī)構(gòu)等金融機(jī)構(gòu)以項(xiàng)目為融資對象獲取開發(fā)建設(shè)資金。

（3）開發(fā)運(yùn)營商。特色小鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)完畢后，其后期長達(dá)20～30年的運(yùn)營情況是項(xiàng)目成功與否的關(guān)鍵，因此在特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目中應(yīng)引入專業(yè)的運(yùn)營商，開發(fā)運(yùn)營商通常由兩家或多家企業(yè)組成的聯(lián)合體。

（4）咨詢機(jī)構(gòu)。由于我國特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目起步較晚，而PPP項(xiàng)目建設(shè)期長，且運(yùn)營期長達(dá)20年甚至30年，風(fēng)險(xiǎn)較大，因此需要咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行全生命周期的服務(wù)與指導(dǎo)，為項(xiàng)目解決融資難題、提供技術(shù)支持。

5 結(jié) 語

建設(shè)特色小鎮(zhèn)的目的在于合理規(guī)劃利用當(dāng)?shù)匚幕?、旅游、社區(qū)功能等資源，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況，促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目不僅能夠?qū)崿F(xiàn)最初的建設(shè)目標(biāo)，而且能夠減輕政府財(cái)政壓力，為社會(huì)企業(yè)提供盈利平臺(tái)，提高人們的生活水平，加速城鎮(zhèn)化發(fā)展。

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