周永生

內(nèi)容提要 二戰(zhàn)后日本歷屆內(nèi)閣的對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助戰(zhàn)略和政策，為安倍內(nèi)閣的援助戰(zhàn)略奠定了基礎(chǔ)。安倍內(nèi)閣的對(duì)外援助戰(zhàn)略目標(biāo)明確，特色鮮明；既有繼承性，同時(shí)在援助理念方面，也存在明顯的調(diào)整與改變，其主要體現(xiàn)在2015年的《政府開(kāi)發(fā)合作大綱》，宗旨是“為國(guó)際社會(huì)的和平、安定和繁榮發(fā)揮更積極的作用”。然而，《政府開(kāi)發(fā)合作大綱》明確包含了軍事支援的內(nèi)容，這與大綱中表述的回避軍事與地區(qū)沖突的理念相矛盾，同時(shí)也表明安倍內(nèi)閣的對(duì)外援助政策理念帶有一定的虛偽性。經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)的實(shí)踐，日本在對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助方面形成的一系列行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法，對(duì)中國(guó)有一定啟示。

關(guān)鍵詞 安倍內(nèi)閣；政府開(kāi)發(fā)援助；開(kāi)發(fā)合作；軍事援助

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.11.006

日本政府開(kāi)發(fā)援助（ODA）戰(zhàn)略是隨著日本國(guó)家總體發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整變化而不斷變化的。二戰(zhàn)結(jié)束之初，日本作為一個(gè)戰(zhàn)敗國(guó)，備受打擊和孤立。這時(shí)日本政府最大的愿望就是通過(guò)回歸國(guó)際社會(huì)，尋求外部發(fā)展空間，走向正常國(guó)家的道路。隨著二十世紀(jì)五六十年代經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，日本政府開(kāi)始調(diào)整政策，加大政府開(kāi)發(fā)援助力度，以便更好地拓展外部發(fā)展空間，獲得穩(wěn)定的資源供應(yīng)，擴(kuò)大日本工業(yè)產(chǎn)品的銷售市場(chǎng)。當(dāng)渡過(guò)兩次石油危機(jī)并成為僅次于美國(guó)和蘇聯(lián)的世界經(jīng)濟(jì)大國(guó)后，日本國(guó)家戰(zhàn)略逐漸由過(guò)去追求經(jīng)濟(jì)大國(guó)轉(zhuǎn)向以爭(zhēng)當(dāng)政治大國(guó)為主的發(fā)展方向。這種國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的調(diào)整和變化，給日本政府開(kāi)發(fā)援助戰(zhàn)略的調(diào)整變化帶來(lái)了決定性影響，而日本國(guó)內(nèi)和國(guó)際形勢(shì)的變化，則對(duì)日本政府開(kāi)發(fā)援助戰(zhàn)略發(fā)揮了輔助性的作用。

日本對(duì)外援助戰(zhàn)略的

調(diào)整變化

與其他西方國(guó)家相比，日本政府開(kāi)發(fā)援助起步較晚，初期規(guī)模也很小。這是因?yàn)閼?zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)剛剛恢復(fù)，還沒(méi)有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力用于對(duì)外開(kāi)發(fā)援助；而同時(shí)日本要想回歸國(guó)際社會(huì)，拓展本國(guó)外部發(fā)展空間，又不得不實(shí)施對(duì)外開(kāi)發(fā)援助。二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)的日本對(duì)外開(kāi)發(fā)援助戰(zhàn)略和政策，為安倍內(nèi)閣的援助戰(zhàn)略奠定了基礎(chǔ)。歷史地看，日本官方開(kāi)發(fā)援助可劃分為四個(gè)階段。

第一，日本對(duì)外援助的起步階段（1952—1977年）。1952年，日本向世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織各出資2.5億美元并加入其中。這兩大國(guó)際組織的政策具有多邊援助的性質(zhì)。1954年10月，日本以援助國(guó)的身份加入“科倫坡計(jì)劃”，開(kāi)始提供對(duì)外技術(shù)援助。20世紀(jì)50年代中后期以后，日本通過(guò)賠償外交，以經(jīng)濟(jì)合作的方式，把本國(guó)的工業(yè)物資和相關(guān)服務(wù)，輸出到東南亞市場(chǎng)。這種工業(yè)物資和相關(guān)服務(wù)的無(wú)償輸出，本質(zhì)上并不是政府開(kāi)發(fā)援助，而是一種變相的戰(zhàn)爭(zhēng)賠償，但日本政府不愿意用賠償?shù)恼f(shuō)法，而是打著經(jīng)濟(jì)合作的名義，使其成為戰(zhàn)爭(zhēng)賠償?shù)呐涮踪Y金，向東南亞國(guó)家輸出戰(zhàn)后日本的工業(yè)產(chǎn)品和相關(guān)服務(wù)。1960年3月，日本加入“開(kāi)發(fā)援助集團(tuán)”（DAG）。1961年9月，日本加入經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）所屬的發(fā)展援助委員會(huì)（DAC），成為以美國(guó)為首的西方發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)際援助體系的一員。但是直到20世紀(jì)80年代中期之前，日本官方開(kāi)發(fā)援助規(guī)模很小，數(shù)量有限。

第二，日本對(duì)外援助的擴(kuò)大階段（1977—1992年）。由于日本借助賠款與所謂“經(jīng)濟(jì)合作”活動(dòng)，向東南亞國(guó)家大規(guī)模傾銷工業(yè)品，占領(lǐng)東南亞國(guó)家市場(chǎng)，因此東南亞國(guó)家的民眾對(duì)日本出現(xiàn)了日益不滿的情緒，一些國(guó)家甚至出現(xiàn)反日游行示威，打砸日本人開(kāi)設(shè)的商店和日本出口到東南亞的汽車。這種態(tài)勢(shì)直接促使了日本領(lǐng)導(dǎo)層的反思。1977年8月初至8月中旬，日本首相福田赳夫訪問(wèn)包括馬來(lái)西亞、緬甸、印尼、新加坡、泰國(guó)、菲律賓在內(nèi)的東南亞六國(guó)，并發(fā)表演講指出：日本不做軍事大國(guó)，積極為世界繁榮做貢獻(xiàn)；建立心心相印的相互信賴關(guān)系；積極同東南亞合作，促進(jìn)相互理解與繁榮。這被稱為“福田主義”。此外，福田還承諾向東南亞提供10億美元的低息日元貸款，這是日本對(duì)外援助規(guī)模的首次擴(kuò)大。20世紀(jì)80年代中期以后，日元大幅升值，日本國(guó)家戰(zhàn)略從爭(zhēng)當(dāng)經(jīng)濟(jì)大國(guó)逐漸轉(zhuǎn)向追求政治大國(guó)。1983年7月，時(shí)任日本首相中曾根康弘首次提出日本爭(zhēng)當(dāng)“政治大國(guó)”的口號(hào)。日本追求政治大國(guó)的目標(biāo)，引起了世界的廣泛關(guān)注。對(duì)日本政府而言，政治大國(guó)的核心目標(biāo)就是爭(zhēng)當(dāng)安理會(huì)常任理事國(guó)。要實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)，必然要用政府開(kāi)發(fā)援助的手段，以贏得發(fā)展中國(guó)家的廣泛支持。因此，自20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，日本政府開(kāi)發(fā)援助的規(guī)模呈現(xiàn)逐步擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)。

第三，日本對(duì)外援助高歌猛進(jìn)的時(shí)期（1992—2005年）。冷戰(zhàn)結(jié)束后，日本爭(zhēng)當(dāng)政治大國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)日益明確，日本政府開(kāi)發(fā)援助也圍繞這一目標(biāo)加以運(yùn)作。1992年6月30日，日本內(nèi)閣會(huì)議決定通過(guò)《ODA大綱》，提出指導(dǎo)ODA發(fā)展的四條原則：一是使環(huán)境和開(kāi)發(fā)并存；二是避免用于軍事領(lǐng)域和助長(zhǎng)國(guó)際糾紛；三是在維持和強(qiáng)化國(guó)際和平穩(wěn)定的同時(shí)，充分關(guān)注發(fā)展中國(guó)家的軍事支出、大規(guī)模破壞性武器、導(dǎo)彈的開(kāi)發(fā)制造、武器的進(jìn)出口等動(dòng)向；四是促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家的民主化，發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，以及保障基本人權(quán)和自由。[1]從1992年ODA大綱制定的深意來(lái)看，日本實(shí)際上已經(jīng)瞄準(zhǔn)了政治大國(guó)的發(fā)展方向，但在政府文件的表述中并不直接，而是十分婉轉(zhuǎn)，甚至表面上看來(lái)與政治大國(guó)的目標(biāo)完全無(wú)關(guān)，更多地體現(xiàn)了日本和平國(guó)家的特色。此后，日本政府開(kāi)發(fā)援助金額逐年遞增，到1997年，日本ODA預(yù)算達(dá)到頂峰，為11687億日元（大體相當(dāng)于100多億美元）[2]，這充分表現(xiàn)了日本政府對(duì)開(kāi)發(fā)援助的高度熱情。

2003年8月29日，日本政府通過(guò)新版《ODA大綱》，這是《ODA大綱》制定以后的第一次修改。新版《ODA大綱》對(duì)ODA的理念和實(shí)施原則等做出修改和完善，對(duì)ODA在新時(shí)期的發(fā)展提出了新要求。根據(jù)新版《ODA大綱》，日本政府開(kāi)發(fā)援助的目的有二：一是為國(guó)際社會(huì)和平與發(fā)展做貢獻(xiàn)；二是通過(guò)實(shí)施ODA有助于保持本國(guó)的安全與繁榮。[3]就其第一個(gè)目的而言，任何國(guó)家都可以為國(guó)際社會(huì)和平與發(fā)展做貢獻(xiàn)，但貢獻(xiàn)有大有小。日本顯然想以大國(guó)的姿態(tài)和地位，為國(guó)際社會(huì)和平與發(fā)展作出更多更大的貢獻(xiàn)，當(dāng)然，將來(lái)?xiàng)l件一旦成熟，也有資格獲取回報(bào)，那就是躋身聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)之列，即以做貢獻(xiàn)的資格，來(lái)贏得國(guó)際社會(huì)的回報(bào)。第二個(gè)目的則表明，日本政府更加重視利用ODA這樣的政策工具和手段，保持本國(guó)安全與繁榮。ODA直接服務(wù)于本國(guó)利益的色彩更加濃重。

第四，日本對(duì)外援助的低潮時(shí)期（2005—2015年）。2005年是日本對(duì)外援助的重要轉(zhuǎn)折時(shí)期，因?yàn)樵诼?lián)合國(guó)建立60周年之際，日本的入常計(jì)劃破產(chǎn)，這對(duì)日本的國(guó)際政策帶來(lái)空前的打擊，日本對(duì)外援助的熱情從此一落千丈，援助資金急劇下滑。日本的對(duì)外援助金額曾一度超過(guò)美國(guó)，即使不超過(guò)美國(guó)，也大多位居世界第二大援助國(guó)的地位，然而這種情況在2005年后發(fā)生急劇改變。如果將日本國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)（JICA）對(duì)外日元低息貸款的資金計(jì)算在內(nèi)，2005年日本的援助金額是131.26億美元，2006年則跌落至111.36億美元[4]，一年內(nèi)急劇減少了20億美元的ODA項(xiàng)目支出。到2009年，日本援助金額下降到了94.69億美元。根據(jù)對(duì)外開(kāi)發(fā)援助規(guī)模衡量，日本已下降到西方發(fā)達(dá)國(guó)家的第五名，位于美國(guó)（288.31億美元）、法國(guó)（126.00億美元）、德國(guó)（120.79億美元）、英國(guó)（114.91億美元）之后。[5]雖然隨后幾年日本的對(duì)外開(kāi)發(fā)援助出現(xiàn)了小幅回調(diào)，但仍然沒(méi)有達(dá)到2005年以前的援助規(guī)模，在名次上依然位列西方發(fā)達(dá)國(guó)家第五名。這種情況表明，日本在政府開(kāi)發(fā)援助方面，已經(jīng)嚴(yán)重滯后于其他發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)世界的貢獻(xiàn)，也不符合日本GDP在世界的排序和比重。

第二次安倍內(nèi)閣的

對(duì)外援助戰(zhàn)略

2012年12月，到安倍第二次組閣執(zhí)政時(shí)，日本經(jīng)濟(jì)已經(jīng)蕭條了大約20多年的時(shí)間，即所謂“失去的20年”。由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)下降，日本政府即使想擴(kuò)大對(duì)外援助也感到力不從心。在此背景下，日本高舉“安倍經(jīng)濟(jì)學(xué)”旗幟，從振興經(jīng)濟(jì)入手，以圖重振大國(guó)雄風(fēng)。從國(guó)際背景上來(lái)看，由于中國(guó)的快速發(fā)展，美國(guó)日益恐懼中國(guó)的強(qiáng)勢(shì)崛起，并希望借助日本制約中國(guó)。在釣魚島爭(zhēng)端和歷史問(wèn)題影響下，日本對(duì)中國(guó)的快速發(fā)展也有所忌憚，因此在對(duì)外戰(zhàn)略上，日本選擇配合美國(guó)，利用政府開(kāi)發(fā)援助同中國(guó)爭(zhēng)奪國(guó)際影響力，爭(zhēng)奪資源和市場(chǎng)。也就是說(shuō)，在日本ODA政策中，日益加入了同中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的元素。此外，“安倍經(jīng)濟(jì)學(xué)”在一定程度上顯現(xiàn)效果，日本經(jīng)濟(jì)實(shí)力有所增強(qiáng)，使其在政府開(kāi)發(fā)援助方面，有了更大的回旋空間。在這種背景下，安倍政府出臺(tái)了新的對(duì)外開(kāi)發(fā)援助戰(zhàn)略——《政府開(kāi)發(fā)合作大綱》，不僅改變了ODA的名稱，而且也在對(duì)外援助政策方面做了很大的調(diào)整。

安倍執(zhí)政以后，追求政治大國(guó)的戰(zhàn)略路線并沒(méi)有改變，但政府開(kāi)發(fā)援助的金額也沒(méi)有增加，而是基本上與以往處于持平狀態(tài)，即每年都保持在5500億日元左右（按照2018年10月22日的匯率計(jì)算，大約為48.78億美元）。當(dāng)然，這是日本外務(wù)省的ODA預(yù)算數(shù)據(jù)，不包括日本國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)（JICA）對(duì)外日元低息貸款的資金。這并不是安倍政府不想增加政府開(kāi)發(fā)援助的金額，而是日本依然深受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢的影響。安倍經(jīng)濟(jì)學(xué)雖有所收效，但效果并不顯著。在此背景下，安倍內(nèi)閣以“政府開(kāi)發(fā)合作”代替“政府開(kāi)發(fā)援助”的概念，目的是在對(duì)外援助上發(fā)揮巧實(shí)力的作用，即在不加大投入的情況下，以少量的對(duì)外援助帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)合作，促進(jìn)日本政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2015年2月10日，日本內(nèi)閣會(huì)議通過(guò)《政府開(kāi)發(fā)合作大綱》。根據(jù)《政府開(kāi)發(fā)合作大綱》，新時(shí)期日本對(duì)外援助的理念是推進(jìn)“以發(fā)展中國(guó)家開(kāi)發(fā)為主要目的的政府間國(guó)際合作活動(dòng)”。[6]對(duì)外開(kāi)發(fā)合作的目的是“為國(guó)際社會(huì)的和平、安定和繁榮發(fā)揮更積極的作用”“為維護(hù)基于普世價(jià)值的國(guó)際秩序和國(guó)家利益做出貢獻(xiàn)”。[7]為實(shí)現(xiàn)上述目的，《政府開(kāi)發(fā)合作大綱》確定了開(kāi)發(fā)合作的基本方針：通過(guò)非軍事合作為和平與繁榮做出貢獻(xiàn)；推進(jìn)人類的安全保障；利用日本經(jīng)驗(yàn)，以對(duì)話和協(xié)商方式，促進(jìn)受援國(guó)自主性發(fā)展。[8]

根據(jù)《政府開(kāi)發(fā)合作大綱》，日本安倍內(nèi)閣還明確了開(kāi)發(fā)合作的重點(diǎn)。

第一，通過(guò)高質(zhì)量的增長(zhǎng)消滅貧困。針對(duì)脆弱國(guó)家，日本不僅要從人道角度予以支援，使其擺脫脆弱困境，更重要的是要促進(jìn)其發(fā)展。為解決貧困問(wèn)題，在支援提升人員能力、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、完善法律和制度的基礎(chǔ)上，通過(guò)民營(yíng)企業(yè)成長(zhǎng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是不可缺少的。對(duì)外援助要完善基礎(chǔ)設(shè)施，改善金融、貿(mào)易、投資環(huán)境，注重人力資源開(kāi)發(fā)，提高保健醫(yī)療、飲用水、衛(wèi)生、食品、營(yíng)養(yǎng)、商品等質(zhì)量，提升素質(zhì)教育，注重提高女性的能力，實(shí)現(xiàn)“高質(zhì)量的增長(zhǎng)”。[9]

第二，共有普世價(jià)值，實(shí)現(xiàn)和平而安全的社會(huì)。為實(shí)現(xiàn)由“高質(zhì)量的增長(zhǎng)”而帶來(lái)的安定發(fā)展，必須保障每個(gè)人的權(quán)利，使人人都能安心從事經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，使社會(huì)能公正而安定地運(yùn)作。以加強(qiáng)這種發(fā)展為前提，對(duì)自由、民主、人權(quán)、法律等普世價(jià)值的共享與和平穩(wěn)定進(jìn)行支援，實(shí)現(xiàn)安全的社會(huì)。所謂共有普世價(jià)值，包括確立法律制度，實(shí)現(xiàn)良治，促進(jìn)和鞏固民主，尊重基本人權(quán)等；所謂和平、安定及安全的社會(huì)，是指構(gòu)筑和平、緊急支援（災(zāi)害救助等）、應(yīng)對(duì)給安定和安全帶來(lái)威脅的事項(xiàng)（海上安保、恐怖主義、維持治安、國(guó)際公共產(chǎn)品等）。支援經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)發(fā)的同時(shí)，縮小貧富差距是實(shí)現(xiàn)公正而包容的社會(huì)的關(guān)鍵。此外，還需要支援完善社會(huì)法治，支援經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度整備、公務(wù)員等人才培養(yǎng)，包括支援提高應(yīng)對(duì)腐敗的行政能力等，支援構(gòu)筑選舉制度等主要民主政治體制，支援媒體傳播和民主化教育等。[10]同時(shí)支援強(qiáng)化包括海上保安能力在內(nèi)的法律執(zhí)行機(jī)關(guān)的能力。[11]顯然，這是打著和平與安全的目的，對(duì)以往日本對(duì)外援助政策的重大改變，因?yàn)檫@其中包含了軍事援助的成分。

第三，通過(guò)致力于解決全球性問(wèn)題，構(gòu)筑可持續(xù)且具有韌性的國(guó)際社會(huì)。所謂全球性問(wèn)題，包括環(huán)境破壞、氣候變化、水資源短缺、大規(guī)模自然災(zāi)害、傳染病、食品問(wèn)題、能源問(wèn)題等。這些全球性問(wèn)題不僅損害了發(fā)展中國(guó)家，而且也給整個(gè)國(guó)際社會(huì)帶來(lái)很大影響，特別是各國(guó)貧困階層受到的影響更加嚴(yán)重。日本的政府開(kāi)發(fā)合作將致力于構(gòu)筑低碳社會(huì)及適應(yīng)氣候變化、傳染病的對(duì)策，防范自然災(zāi)害，保護(hù)生物多樣性及森林、農(nóng)地和海洋資源的可持續(xù)利用，促進(jìn)健全的水循環(huán)、環(huán)境管理系統(tǒng)的建立，應(yīng)對(duì)包括老齡化在內(nèi)的人口問(wèn)題、食品安全保障和營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題，確保資源和能源的可持續(xù)利用，致力于消除信息差距。[12]

在推進(jìn)開(kāi)發(fā)合作實(shí)施方面，大綱提出了開(kāi)發(fā)合作實(shí)施的原則，包括“最具效果和效率的推薦原則”：一是加強(qiáng)開(kāi)發(fā)合作的戰(zhàn)略統(tǒng)籌性，使開(kāi)發(fā)合作政策與外交政策協(xié)調(diào)一致，加強(qiáng)政府開(kāi)發(fā)援助資金與其他資金的協(xié)調(diào)和合作，以獲得開(kāi)發(fā)合作的乘數(shù)效應(yīng)。二是推進(jìn)日本具有優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域的開(kāi)發(fā)合作，包括發(fā)揮日本所具有的人才、智慧、尖端技術(shù)、制度等優(yōu)勢(shì)來(lái)處理發(fā)展中國(guó)家面臨的問(wèn)題；積極聽(tīng)取來(lái)自民間的提案和建議；不限于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等硬件方面，在系統(tǒng)、人員能力、制度建設(shè)等軟實(shí)力方面，靈活運(yùn)用日本的見(jiàn)識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，重視發(fā)揮日本價(jià)值觀、職業(yè)文化和日語(yǔ)在內(nèi)的軟實(shí)力。三是為國(guó)際性研討做貢獻(xiàn)，包括以日本的經(jīng)驗(yàn)和見(jiàn)識(shí)為核心，在國(guó)際機(jī)構(gòu)和會(huì)議場(chǎng)合，傳播日本的價(jià)值理念；把握民主化進(jìn)程、法治及保障基本人權(quán)，不使合作用于軍事用途及加劇國(guó)際爭(zhēng)端；重視開(kāi)發(fā)對(duì)環(huán)境和氣候變化的影響，確保公正和對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的兼顧，促進(jìn)女性的參與，防止腐敗，考慮相關(guān)開(kāi)發(fā)合作者的安全等。[13]

安倍內(nèi)閣對(duì)外援助戰(zhàn)略

的特點(diǎn)

安倍內(nèi)閣的對(duì)外援助戰(zhàn)略目標(biāo)明確，特色鮮明。與以往歷屆內(nèi)閣相比，安倍內(nèi)閣的對(duì)外援助戰(zhàn)略既有繼承性，也有自身的特點(diǎn)，尤其是在援助理念方面，存在明顯的調(diào)整與改變。

第一，對(duì)外援助承擔(dān)著幫助受援國(guó)家與實(shí)現(xiàn)本國(guó)政治大國(guó)追求的雙重使命。安倍內(nèi)閣的政府開(kāi)發(fā)援助戰(zhàn)略，是在國(guó)家發(fā)展總目標(biāo)指導(dǎo)之下推進(jìn)的政府次層級(jí)戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略既要通過(guò)開(kāi)發(fā)合作的形式，幫助受援國(guó)家消除貧困，獲得發(fā)展；同時(shí)還承載著不便直接言說(shuō)的追求政治大國(guó)地位的歷史使命，肩負(fù)著傳播日本價(jià)值觀、服務(wù)日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)日本國(guó)際形象的政策任務(wù)。安倍內(nèi)閣賦予政府開(kāi)發(fā)援助政策太多的政治安排，而這些附加的政治安排，卻很難真正落到實(shí)處。因?yàn)閷?duì)外經(jīng)濟(jì)援助，或者是政府開(kāi)發(fā)合作，最主要的任務(wù)是向受援國(guó)家提供援助，或進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合作開(kāi)發(fā)。這本身就是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，而附加如此艱巨的政治使命，則會(huì)給經(jīng)濟(jì)援助或開(kāi)發(fā)合作本身增加額外的負(fù)擔(dān)，從而導(dǎo)致政治安排很難得到真正落實(shí)。

第二，相對(duì)下降的經(jīng)濟(jì)實(shí)力無(wú)法滿足其援助理念的要求，從而使日本的對(duì)外援助心有余而力不足?！墩_(kāi)發(fā)合作大綱》的總體思想是要通過(guò)開(kāi)發(fā)合作，支持受援國(guó)家減少災(zāi)害，擺脫貧困，尤其是實(shí)現(xiàn)自主性的發(fā)展。這一總體思想的目標(biāo)和精神是積極的、進(jìn)步的。如果《政府開(kāi)發(fā)合作大綱》能夠真正得到貫徹執(zhí)行，那么發(fā)展中國(guó)家也能從與日本的開(kāi)發(fā)合作中獲益。然而，由于安倍執(zhí)政以來(lái)日本的對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助金額并沒(méi)有獲得增長(zhǎng)，因此盡管《政府開(kāi)發(fā)合作大綱》中包含的理念和目標(biāo)比較積極，但廣大發(fā)展中國(guó)家在日本的對(duì)外援助當(dāng)中事實(shí)上并沒(méi)有更多地受益。日本的對(duì)外援助口惠而實(shí)不至，從根本上講是受當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)力所限。

第三，將“援助”概念更改為“開(kāi)發(fā)合作”，增加了平等、自助的內(nèi)涵，從而使財(cái)政資金發(fā)揮了四兩撥千斤的效果。將“政府開(kāi)發(fā)援助”改為“開(kāi)發(fā)合作”，并在政策上也進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和改變，表現(xiàn)了安倍政府援助理念與時(shí)俱進(jìn)的一面。一方面，將“援助”改為“開(kāi)發(fā)合作”，突出了援助國(guó)和受援國(guó)地位的平等。也就是說(shuō)，援助國(guó)和受援國(guó)是一種合作的關(guān)系，而不是由一方來(lái)施舍，另一方被動(dòng)接受。這一概念的改變?cè)诶砟钌贤怀隽似降刃?，這是進(jìn)步的。另一方面，傳統(tǒng)上的援助往往是支援國(guó)家單方面的付出，一般來(lái)說(shuō)，援助的規(guī)模越大，自身國(guó)家的財(cái)政開(kāi)支和投入就會(huì)越大，在某種程度上也意味著損失會(huì)越大，這也是一些國(guó)家輕易不肯擴(kuò)大對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助的重要原因。但是，如果將“援助”改成“開(kāi)發(fā)合作”，這不僅僅是概念的改變，而且意味著內(nèi)涵范式的調(diào)整，即由少量的政府開(kāi)發(fā)援助，帶動(dòng)本國(guó)私人資本向受援國(guó)家投資，轉(zhuǎn)讓技術(shù)，培養(yǎng)人才，加大與受援國(guó)家分享合作的成果，而不完全是單方面的財(cái)政支出和財(cái)政給予。這不僅有助于減輕援助國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且也有利于推動(dòng)受援國(guó)家獲得自主發(fā)展的能力。

第四，軍事援助的部分內(nèi)容和回避軍事與沖突的理念相矛盾。《政府開(kāi)發(fā)合作大綱》第二部分明確包含了軍事支援的內(nèi)容，這與大綱當(dāng)中表述的回避軍事與地區(qū)沖突的理念相矛盾。這表明安倍內(nèi)閣對(duì)外援助的政策理念帶有一定的虛偽性和矛盾性。《政府開(kāi)發(fā)合作大綱》試圖通過(guò)某些似是而非的表述，掩蓋其政策的真實(shí)意圖?！墩_(kāi)發(fā)合作大綱》通過(guò)后，安倍政府支援菲律賓、越南等國(guó)巡邏艦之類的武器，明顯可以劃歸到軍事援助的范疇，這和不增加地區(qū)沖突的表述前后矛盾。而安倍內(nèi)閣修改對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助政策，使其帶有軍事援助的性質(zhì)，在很大程度上是為了應(yīng)對(duì)中國(guó)不斷提高的經(jīng)濟(jì)軍事實(shí)力。尤其是針對(duì)南海地區(qū)國(guó)家進(jìn)行軍事援助，攪亂該地區(qū)局勢(shì)，鼓勵(lì)同中國(guó)爭(zhēng)奪島礁，這體現(xiàn)了日本同中國(guó)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)乃至對(duì)抗的一面。

日本對(duì)外援助的啟示

自20世紀(jì)50年代以來(lái)，日本就開(kāi)始實(shí)施對(duì)外援助政策，并經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)的實(shí)踐和發(fā)展，形成了一系列行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法。隨著自身實(shí)力的不斷增強(qiáng)，中國(guó)日益成為國(guó)際援助領(lǐng)域的重要一員。在開(kāi)展對(duì)外援助過(guò)程中，日本政府開(kāi)發(fā)援助中的經(jīng)驗(yàn)做法對(duì)中國(guó)有一定啟示。

第一，日本對(duì)外援助戰(zhàn)略有良好的形成與規(guī)范機(jī)制。日本對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助每一次大的政策調(diào)整，都要經(jīng)過(guò)充分的研究和討論。尤其是組織官產(chǎn)學(xué)相結(jié)合的審議會(huì)（或者稱為“ODA有識(shí)者之會(huì)”），要進(jìn)行長(zhǎng)期充分的醞釀和討論。審議會(huì)成員包括政府官員、企業(yè)家和經(jīng)濟(jì)界人士、大學(xué)教授或者研究機(jī)構(gòu)的學(xué)者。他們共同參與、充分討論，最后向政府提交完整的審議報(bào)告?！墩_(kāi)發(fā)合作大綱》實(shí)際上就是先經(jīng)審議會(huì)通過(guò)，最終由政府認(rèn)可確定。大綱之所以能夠由政府認(rèn)可確定，也是因?yàn)樵撜呤窃诤驼磸?fù)磋商基礎(chǔ)上形成的。即便最新的《政府開(kāi)發(fā)合作大綱》形成以后，日本外務(wù)省也依然在2018年又組織了官產(chǎn)學(xué)相結(jié)合的新的審議會(huì)，對(duì)現(xiàn)有的開(kāi)發(fā)合作政策進(jìn)行研討，以謀求政策方針的不斷改進(jìn)。顯然，日本對(duì)外開(kāi)發(fā)援助政策的制定和調(diào)整是在廣泛的社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)之上進(jìn)行的。

第二，日本對(duì)外經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)援助戰(zhàn)略和政策都有大綱等詳細(xì)完備的書面材料，便于照規(guī)操作。通過(guò)詳細(xì)完備的書面材料，政府人員可以把握相關(guān)的方針政策，從而使其行動(dòng)有規(guī)矩可循，在執(zhí)行政策的過(guò)程中也不容易產(chǎn)生大的錯(cuò)誤。同時(shí)，公開(kāi)透明的做法有利于輿論和民眾的監(jiān)督，不至于給國(guó)家利益帶來(lái)巨大的損害。

第三，日本的對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助體制比較完備。從政策的制定，到推進(jìn)實(shí)施，乃至效果的評(píng)估，日本政府的對(duì)外援助形成了一整套相對(duì)透明且有效的機(jī)制。日本政府尤其注重從民間吸取智慧和力量，傾聽(tīng)民間的呼聲，重視民間的建議。日本對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助機(jī)制給予具有民間身份的人士足夠的參與度和發(fā)言機(jī)會(huì)，這對(duì)日本不斷調(diào)整和完善對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助政策大有裨益。

第四，日本將政府援助和民間投資相結(jié)合。這樣可以較少的財(cái)政資金，推動(dòng)民間對(duì)受援國(guó)家進(jìn)行投資和經(jīng)濟(jì)合作，利用有限的對(duì)外援助資金，發(fā)揮最大的援助效果。就日本自身利益而言，政府援助和民間投資相結(jié)合可以實(shí)現(xiàn)國(guó)家與民間利益的雙贏。對(duì)任何國(guó)家而言，政府的對(duì)外援助資金都是有限的，不可能無(wú)限制擴(kuò)大。在這種情況下，以政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助，引導(dǎo)民間力量參與投資和合作，可以發(fā)揮更大效果。筆者認(rèn)為，如何使民間投資合作與政府的對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助相互配合、相得益彰，是今后中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助政策需要思考和實(shí)踐的重要課題。

【本文是外交學(xué)院中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)“日本21世紀(jì)安全保障戰(zhàn)略”項(xiàng)目（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：3162016ZYKA03）的階段性成果】

（作者系外交學(xué)院國(guó)際關(guān)系研究所教授，日本研究中心副主任）

（責(zé)任編輯：張凱）

[1] [日]外務(wù)省編：『ODA白書·本編 > 第II部 > 第3章 > 2 舊·政府開(kāi)発援助大綱（1992年6月閣議決定）』（2004年版），日本外務(wù)省網(wǎng)站，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/hakusyo/04_hakusho/ODA2004/html/honpen/hp203020000.htm。

[2] 《日本ODA援助大綱修改》，http：//www.sino-jp.com/techintrod-25-17-71.html。

[3] [日]外務(wù)省編：『ODA白書·本編 > 第II部 > 第3章 > 1 政府開(kāi)発援助大綱（2003年8月閣議決定）』（2004年版），日本外務(wù)省網(wǎng)站，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/hakusyo/04_hakusho/ODA2004/html/honpen/hp203010000.htm。

[4] [日] 『外交青書2011（HTML）目次> 平成23年版外交青書（外交青書2011）要約·第3章 分野別に見(jiàn)た外交 第2節(jié) 國(guó)際協(xié)力の推進(jìn)と地球規(guī)模課題への取組> 1日本の國(guó)際協(xié)力』，日本外務(wù)省網(wǎng)站，http：//www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/2011/html/chapter3/chapter3_02_01.html#01_01。

[5] [日]『外交青書2011（HTML）目次> 平成23年版外交青書（外交青書2011）要約·第3章 分野別に見(jiàn)た外交 第2節(jié) 國(guó)際協(xié)力の推進(jìn)と地球規(guī)模課題への取組> 1日本の國(guó)際協(xié)力』，日本外務(wù)省網(wǎng)站，http：//www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/2011/html/chapter3/chapter3_02_01.html#01_01。

[6] [日]『開(kāi)発協(xié)力大綱』，日本外務(wù)省網(wǎng)站，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou_201502.html。

[7] [8] [9] [10] [11] [12] [13] 同[6]。