摘 要 在處理行政案件中，雖然法律并未明確規(guī)定是否可以采用雙方協(xié)調(diào)和解的制度來解決糾紛，但在實(shí)踐中，法官們?yōu)榱私Y(jié)案率，通過庭外和解以及居中協(xié)調(diào)使得原告撤訴的做法已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，但原告撤訴后自己的權(quán)益往往得不到保障，因此法院是否能介入行政訴訟和解從而達(dá)到息訴的目的值得探討。

關(guān)鍵詞 行政訴訟 和解 積極效應(yīng) 負(fù)面后果

作者簡介：張慧姍，揚(yáng)州大學(xué)法學(xué)院法學(xué)專業(yè)（訴訟法學(xué)）。

中圖分類號(hào)：D926.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.173

隨著行政案件的日益增多，傳統(tǒng)的解決糾紛的方式已經(jīng)無法滿足大量的行政訴求，與此同時(shí)，社會(huì)生活日趨多元以及行政權(quán)的不斷擴(kuò)張，使得在實(shí)踐中“弱司法、強(qiáng)行政“的特點(diǎn)越來越明顯，行政糾紛也日益呈現(xiàn)多樣、復(fù)雜的特點(diǎn)。

一、行政訴訟和解的定義

什么是行政訴訟和解？因立法的滯后性，并沒有將其列入法律框架，而在學(xué)界對于行政訴訟和解的研究相比于調(diào)解來說，研究甚少，并沒有形成統(tǒng)一權(quán)威的概念，總體上有兩種觀點(diǎn)：一部分學(xué)者認(rèn)為，行政訴訟和解主體只包含爭議雙方，因?yàn)榉ü僭诤徒猱?dāng)中自由裁量權(quán)利很大，容易為了裁判率而主動(dòng)去聯(lián)系當(dāng)事人雙方促成和解，不利于當(dāng)事人行使處分權(quán)，或者容易經(jīng)受不住金錢、人情誘惑與當(dāng)事主體一方串通，給予其權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)，所以他們反對法院介入行政訴訟和解中；反之，另一部分學(xué)者基于行政糾紛雙方往往有一方處于弱勢地位的考量，支持法院參與協(xié)調(diào)和解中，一方面可以事先審查雙方的和解協(xié)議有無在雙方自愿、平等的基礎(chǔ)上產(chǎn)生，另一方面也可基于法院的中立地位，不會(huì)對當(dāng)事人徇私舞弊的特點(diǎn)，排除行政機(jī)關(guān)行政權(quán)的干涉。

雖然兩種學(xué)說基于不同角度對行政和解下定義，但總體上只在行政訴訟和解主體是否需要法院介入產(chǎn)生了歧義，因而在構(gòu)建這一制度的首要問題是確立法院的地位。

二、法院介入的積極效應(yīng)

需要說明的是，筆者贊同行政訴訟和解制度與行政訴訟調(diào)解制度共存的觀點(diǎn)，因?yàn)槎咴谶m用的基本原則上是一致的，都是在遵循合法、平等、自愿的原則下展開，二者的達(dá)成都需要當(dāng)事人雙方協(xié)商、達(dá)成合意，且都需要當(dāng)事人對訴訟標(biāo)的有處分權(quán)，其最終目的也都是為了解決行政糾紛，實(shí)現(xiàn)更加充分的司法救濟(jì)，法院在遇到具體案件時(shí)，可以向當(dāng)事人釋明行政訴訟和解與調(diào)解的不同，讓當(dāng)事人自由選擇。其中行政訴訟調(diào)解必須是由法院主導(dǎo)的，而對于和解，法院若是消極的則可能會(huì)有些弊端，具體來說：

首先，法院只能基于雙方是否自愿、合法而對和解協(xié)議進(jìn)行形式審查，對協(xié)議的實(shí)質(zhì)內(nèi)容不加干預(yù)，而這樣就會(huì)導(dǎo)致雙方惡意串通的情形發(fā)生，主要包括：第一種是虛構(gòu)糾紛。即雙方為達(dá)到自己的利益故意虛構(gòu)現(xiàn)實(shí)中不存在的糾紛，由一方向法院起訴，后“同意”達(dá)成“和解協(xié)議”，法院一旦認(rèn)可和解協(xié)議的合法性，行政機(jī)關(guān)就可以“合法”的向原告方支付金錢利益或者做出某種權(quán)利讓渡，而作為回報(bào)，原告方事后也必定給予好處。 第二種是增益糾紛。與前一種情形最大的區(qū)別在于該糾紛是現(xiàn)實(shí)存在的。行政機(jī)關(guān)的工作人員在面對不斷上訪、上訴的原告，為避免纏訴以及想要達(dá)到自己在位期間仕途上的平和，就可能通過犧牲國家和社會(huì)公共利益為代價(jià)，私底下與原告達(dá)成某種交易來使得原告“自愿”撤訴。 這無疑浪費(fèi)了大量的司法資源，所以這兩種惡意串通的模式的利益流向都是從國家利益、社會(huì)利益到原被告雙方。因而如果不加強(qiáng)管控，行政訴訟和解甚至可能會(huì)為官員以權(quán)謀私提供尋租空間、導(dǎo)致司法腐敗的情形發(fā)生，這給國家和社會(huì)帶來負(fù)面的司法效應(yīng)，也無法使每個(gè)人在案件中感受到公平正義。

其次，法官自由裁量權(quán)的存在可以為行政訴訟和解提供理論上的空間，我們可以借鑒在行政訴訟調(diào)解中法院主動(dòng)在雙方之間調(diào)解，并且提出調(diào)解方案的方式，這有利于法官能夠依據(jù)具體案情具體處理，探討適合個(gè)案的具體解決模式，雙方當(dāng)事人也可以在法律允許的幅度之內(nèi)選擇雙方都可接受的解決方案，就可以在和諧的氛圍中解決了糾紛，實(shí)現(xiàn)了個(gè)案效果和社會(huì)效果的平衡。這種在人民法院主導(dǎo)下的行政訴訟和解體現(xiàn)出人民法院行使國家審判權(quán)與行政主體履行行政職責(zé)相結(jié)合的特點(diǎn)，因此法院不管是事中（由法院主導(dǎo)行政訴訟和解）還是事后（由法院審查和解協(xié)議，并準(zhǔn)予原告撤訴）介入行政訴訟和解都是有必要的。

三、法院介入的負(fù)面后果

“司法是最后一道防線”，理論上說司法權(quán)與行政權(quán)是相互獨(dú)立，互不干涉的但在實(shí)踐中，往往會(huì)出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)干預(yù)司法判案，甚至向法院施壓、合謀的情形：第一種是法院和行政機(jī)關(guān)的合謀。即公權(quán)力機(jī)關(guān)“共同努力”讓行政訴訟的原告撤訴，若這種合謀沒有給社會(huì)公益及他人的合法權(quán)益受到任何損失，就可以作為解決行政糾紛新型模式的范本，但若只是為了公權(quán)力機(jī)關(guān)自身的利益而使得原告在不得已的情況下撤訴，那么必然就是不合法的行為。 第二種是法院、被告、原告的三方的合謀，這種合謀的方式主要出現(xiàn)于共同訴訟中，例如有關(guān)行政征收、補(bǔ)償?shù)染唧w行政行為可能涉及多個(gè)行政相對人的合法權(quán)益，若某個(gè)行政相對人在其他行政相對人不知情的情況下提起訴訟，而其一旦為一己之利，想要獲得被告在和解協(xié)議之外單獨(dú)承諾自己的利益，就會(huì)給予法院和行政機(jī)關(guān)某些權(quán)力的讓步或者直接放棄本身共同訴訟參與人所擁有的權(quán)利，或者三方合謀達(dá)成的和解協(xié)議內(nèi)容并不適用于共同訴訟的其他權(quán)利人，那么其他權(quán)利人的權(quán)利就會(huì)遭受侵害，無法達(dá)成相應(yīng)的救濟(jì)。

若合謀形成，原告一旦撤訴，之后無強(qiáng)制執(zhí)行效力的和解協(xié)議，行政機(jī)關(guān)利用他所擁有的行政權(quán)優(yōu)勢而反悔，原告的訴請未能得到及時(shí)而全面的履行或原告認(rèn)為補(bǔ)償少了，就會(huì)額外要求行政機(jī)關(guān)進(jìn)行補(bǔ)償，這又會(huì)形成新一輪的僵局，此時(shí)原告在“無計(jì)可施”，尋找不出有其他救濟(jì)方式保障自己利益的情況下，就會(huì)采取極端方式來維護(hù)自己的權(quán)利，甚至可能會(huì)誘發(fā)群體性事件。之后與行政機(jī)關(guān)更加不可能輕易達(dá)成和解協(xié)議，從而案件的實(shí)質(zhì)問題不會(huì)得到最終解決，案了事不了。并且在合謀的情況下，法官在行政訴訟和解過程中，對原告撤訴的原因就不會(huì)加以審查，即對原被告雙方達(dá)成的和解協(xié)議是否存在脅迫、無效的內(nèi)容不加以規(guī)制，甚至對原被告是否是在自愿的情況下達(dá)成和解協(xié)議也不加以證實(shí)，就會(huì)侵害社會(huì)乃至國家的合法權(quán)益，更有甚者有些法院為了結(jié)案率，介入原被告和解程序中勸誘原告撤訴，就違背了行政訴訟和解制度的宗旨目標(biāo)，從而不利于法治的建設(shè)，司法的公信力也蕩然無存。

所以法院介入行政訴訟和解中是有一定危害的。

四、筆者認(rèn)為

《行政訴訟法》的首要原則是合法性原則， 即“法無授權(quán)即禁止”，任何司法、行政行為都不能凌駕于法律之上。雖然某些地區(qū)法院普遍利用和解、調(diào)解方式結(jié)案， 或者采取撤訴的方式變相結(jié)案，但我國《憲法》明確規(guī)定“國家司法制度應(yīng)由基本法律來規(guī)定”。因此，在《行政訴訟法》尚未修改的情況下， 法院主動(dòng)提出和解行政訴訟案件，顯然是違法行為。

另一方面，原告一旦“自愿”撤訴，法院也給予準(zhǔn)許的話，之后行政機(jī)關(guān)并未按照和解協(xié)議的內(nèi)容履行自己職責(zé)時(shí)，根據(jù)一事不再理原則，若原告不能提出新的事實(shí)和理由而重新起訴，人民法院一般不予受理，但原告若能向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行和解協(xié)議，人民法院準(zhǔn)許固然也是一種理想的解決糾紛的方式，然而在實(shí)踐中，這種情形并不多見，換言之，在存在合謀因素作用下，行政機(jī)關(guān)并不能完全承擔(dān)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。

所以若法院不在事中或事后介入行政訴訟中去，只要雙方當(dāng)事人能夠就爭議達(dá)成一致意見，就可以解決糾紛，若一方事后不履行則對方就可以向法院起訴，將司法權(quán)作為最后一道防線，法院這時(shí)就可以起著司法監(jiān)督的作用， 即監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，并且如果司法機(jī)關(guān)過多運(yùn)用和解、調(diào)解來結(jié)案， 有變相干涉行政權(quán)力之嫌，也會(huì)導(dǎo)致司法監(jiān)督功能弱化，更有違依法治國的基本理念，因此法院介入行政和解訴訟或者通過撤訴結(jié)案的做法是不合理的。

五、完善機(jī)制

當(dāng)法院不介入行政訴訟和解中，可能會(huì)出現(xiàn)協(xié)議無法得到有效審查、當(dāng)事一方處于弱勢地位或者和解協(xié)議本身就是個(gè)無效的協(xié)議等問題，針對諸如此類的案件必須采取有效的措施加以規(guī)制。

（一）避免合謀現(xiàn)象

若法院不介入行政訴訟和解，則如前文所述原被告雙方可能會(huì)合謀，給社會(huì)利益帶來損失，而避免這種情形就必須：一是加強(qiáng)信息公開，即若雙方是采取行政和解的方式解決糾紛，就可以通過和解筆錄上網(wǎng)等方式，將行政訴訟和解的全過程置于公眾眼前， 讓公眾能夠看到和解協(xié)議的具體內(nèi)容（但對隱私信息或不能公開的信息保密），雖然調(diào)解制度不能公開上網(wǎng)，但筆者認(rèn)為正是由于它的不公開性才導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中沒有指導(dǎo)性案例，也為法官權(quán)力尋租提供了機(jī)會(huì)。二是規(guī)制和限縮行政訴訟和解的范圍，并不是所有的案件都可通過和解程序解決問題，可采取列舉的方式對其限縮，例如規(guī)定“行政訴訟和解不適用于共同訴訟案件”， 為防止合謀的不利因素，以及對法律明令禁止的不可進(jìn)行調(diào)解的行政行為（如羈束行政行為等），不得進(jìn)行協(xié)調(diào)和解，這樣就保證了審理案件的效率，規(guī)范了分流機(jī)制。三是可以對惡意串通的行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人與原告采取警告、訓(xùn)誡、罰款等措施，有利于一定的法律威懾形象，讓公權(quán)力機(jī)關(guān)的工作人員切實(shí)履行自己的職責(zé)，公正辦事。

（二）確保和解協(xié)議的嚴(yán)格執(zhí)行

在實(shí)踐中行政相對人（原告）撤訴后，由于處于弱勢地位，行政機(jī)關(guān)（被告）反悔的情形時(shí)有發(fā)生，因而應(yīng)當(dāng)規(guī)范行政和解協(xié)議的內(nèi)容，如若不能一次性履行完，則需要提供一定的保證金或用其它等價(jià)物做抵押，這有助于行政機(jī)關(guān)能夠快速承擔(dān)責(zé)任，給予原告補(bǔ)償，保障原告的利益?；蛘邔⒅V之法院，由法院來出面強(qiáng)制執(zhí)行其所要履行的內(nèi)容，有助于司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)，不至于當(dāng)行政機(jī)關(guān)反悔后無計(jì)可施。

（三）提起再審之訴

面對和解協(xié)議后之后的救濟(jì)，學(xué)界上主要有兩種觀點(diǎn)，即通過再審之訴亦或是通過請求繼續(xù)審理來實(shí)現(xiàn)，而兩者的區(qū)別在于前者是對原實(shí)質(zhì)審查廢除后重新進(jìn)行另一實(shí)質(zhì)審，而后者限于對原程序?qū)彽膹U除后進(jìn)行實(shí)質(zhì)審理， 如我國臺(tái)灣地區(qū)對和解協(xié)議之后的救濟(jì)就是采用繼續(xù)審理的制度，但在調(diào)解制度中，針對調(diào)解書中違反了合法與自愿原則的，通過再審之訴救濟(jì)，這對違反和解協(xié)議的后續(xù)程序有一定的借鑒意義，再者訴訟是對實(shí)體權(quán)利的實(shí)質(zhì)審查，所以一旦協(xié)調(diào)程序存在瑕疵，應(yīng)該是對已終結(jié)訴訟行為的審查，而非延續(xù)，因此和解協(xié)議達(dá)成后，兩方不履行就應(yīng)該提起再審之訴，更有利于保障雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益。

六、結(jié)語

雖然我國并未在行政訴訟中引入和解程序，但這并不意味著行政訴訟和解程序在我國實(shí)施是不可行的，現(xiàn)如今各種糾紛層出不窮，光通過訴訟、調(diào)解已無法應(yīng)對大量的實(shí)踐案件中的訴求，而行政訴訟和解的提出，給予了原被告雙方溝通協(xié)調(diào)的時(shí)間，只需保障后續(xù)程序的實(shí)施就可以解決糾紛，這與構(gòu)建和諧社會(huì)的理念并無矛盾，也是非常具有可行性的。

注釋：

陳伯禮.行政訴訟和解的合謀隱患及其消解.北京理工大學(xué)學(xué)報(bào).2007（5）.

姜明安.協(xié)調(diào)和解：還需要完善法律依據(jù).法制日報(bào).2007（4）.

張淑芳.行政訴訟和解問題探討.行政法學(xué)研究.2004（3）.

沈?？?中國行政救濟(jì)程序論.北京大學(xué)出版社.2008.56.

張玉平.關(guān)于行政訴訟和解制度的思考.法制與社會(huì).2008（12）.

賀榮.行政爭議解決機(jī)制.中國人民大學(xué)出版社.2008.48-55.

參考文獻(xiàn)：

[1]高長思.行政訴訟和解研究.重慶大學(xué).2017.

[2]曲海月.論行政訴訟和解制度.商.2015（23）.

[3]呂林.行政和解研究.西南政法大學(xué).2014.