協(xié)同治理視角下的精準(zhǔn)扶貧研究

周 潔

（山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，太原 030006）

2014年1月，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作意見》，對我國的扶貧機(jī)制進(jìn)行了頂層設(shè)計，要求各地政府認(rèn)真制定具體扶貧方案，切實做到扶真貧、真扶貧。2014年4月，國務(wù)院扶貧辦下發(fā)了《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實施方案》，再次對精準(zhǔn)扶貧的實施方案做了明確規(guī)定。2015年10月，十八屆五中全會中提出實施脫貧攻堅工程和精準(zhǔn)扶貧，將精準(zhǔn)扶貧上升為國家戰(zhàn)略。2017年10月18日，習(xí)近平總書記在十九大中回顧總結(jié)了過去五年我國扶貧工作取得的成果，并對新時期的扶貧工作做出了部署：“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，確保到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧?！盵1]由此可以看出，國家對扶貧高度重視。在脫貧攻堅進(jìn)入決勝階段的關(guān)鍵時期，扶貧資源的供給成效直接關(guān)系著農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的可持續(xù)發(fā)展。

一、精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵

從2014年起，精準(zhǔn)扶貧研究就成為了我國學(xué)界的研究熱點。當(dāng)前，對精準(zhǔn)扶貧研究的熱度仍不減。學(xué)界對精準(zhǔn)扶貧的研究角度眾多，學(xué)者們也從不同角度對精準(zhǔn)扶貧下了定義。左停（2015）、汪三貴和郭子豪（2015）沿用了精準(zhǔn)扶貧的傳統(tǒng)定義，認(rèn)為，“精準(zhǔn)扶貧是針對真正的貧困家庭和人口，通過對貧困人口有針對性的幫扶，從根本上消除導(dǎo)致貧困的各種因素和障礙，達(dá)到可持續(xù)脫貧的目標(biāo)。”[2～3]莫光輝（2016）在傳統(tǒng)定義的基礎(chǔ)上對精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵做了進(jìn)一步細(xì)化，他從扶貧進(jìn)程的時間維度和扶貧開發(fā)頂層設(shè)計的視角對精準(zhǔn)扶貧下了定義，指出精準(zhǔn)扶貧是中國特色社會主義扶貧開發(fā)體系的建構(gòu)要素，分析了精準(zhǔn)扶貧和傳統(tǒng)扶貧模式的區(qū)別[4]。馬尚云（2014）基于政府、市場、社會“三位一體”的視角提出了精準(zhǔn)扶貧的概念：“精準(zhǔn)扶貧，就是通過新的‘三位一體’大扶貧格局的運行，最大限度地動員全社會的各類資源，其中重點是運用專項扶貧政策措施，實現(xiàn)對貧困人口的精確性識別、針對性扶持、動態(tài)化管理、精確性考評，真正做到‘真扶貧、扶真貧’?！盵5]以上是當(dāng)前學(xué)界使用較為普遍的幾種定義。本文中，筆者采用了馬尚云的精準(zhǔn)扶貧概念，分析了政府、社會、貧困群體在精準(zhǔn)扶貧中是如何協(xié)調(diào)配合，實現(xiàn)消除貧困的。

二、多元協(xié)同扶貧的理論基礎(chǔ)

治理理論發(fā)端于20世紀(jì)90年代，羅茨、羅西瑙及俞可平等眾多國內(nèi)外學(xué)者從不同的視角對治理的內(nèi)涵進(jìn)行了界定，盡管學(xué)界對治理沒有形成統(tǒng)一的概念，但能歸納出治理具備這幾個共同特征：主體多元化、規(guī)則互補(bǔ)性、過程合作性和目標(biāo)互惠協(xié)商性等。協(xié)同理論最早在1971年由德國物理學(xué)家赫爾曼·哈肯提出，他將協(xié)同定義為一種系統(tǒng)的各個組成部分之間相互協(xié)作而產(chǎn)生的集體效應(yīng)或者整體效應(yīng)[6]。他認(rèn)為，無論是自然界還是人類社會都處于由若干元素組成的特定系統(tǒng)，在這個系統(tǒng)內(nèi)，各個元素相互作用。若各個元素相互協(xié)調(diào)相互協(xié)作，就會形成“有序狀態(tài)”，從而使整體功能大于部分功能的總和。反之，就會陷入“無序狀態(tài)”，會弱化整體功能?！坝行驙顟B(tài)”對應(yīng)的就是協(xié)同，“無序狀態(tài)”對應(yīng)的就是混沌。多元主體協(xié)同扶貧是協(xié)同治理理論在精準(zhǔn)扶貧研究領(lǐng)域的新應(yīng)用?！岸嘣獏f(xié)同精準(zhǔn)扶貧是指在現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的支持下，由政府、社會組織、私營組織和公眾等多元參與主體，針對不同貧困地域環(huán)境和不同貧困人口狀況，運用科學(xué)有效的方法，采取一系列合作行動對貧困人口精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)治理，最終達(dá)到消滅貧困之目的。”[7]我國精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略背景決定了精準(zhǔn)扶貧必須實行多元主體協(xié)同扶貧。從扶貧主體來看，精準(zhǔn)扶貧涉及的協(xié)同不僅包括不同行政區(qū)域政府部門之間的互相配合，也包括政府與社會與市場的協(xié)調(diào)，以及社會與公眾的協(xié)同等等。

三、精準(zhǔn)扶貧的多元主體參與

1.政府。精準(zhǔn)扶貧的主導(dǎo)力量。相對于其他主體而言，政府具有很大的權(quán)威性，對公共財政享有支配權(quán)，對社會公共管理資源具有合法性壟斷控制權(quán)。為貧困地區(qū)和貧困人口提供扶貧資源，是政府應(yīng)履行的公共職能之一。精準(zhǔn)扶貧作為我國一項重要的戰(zhàn)略政策，主要是通過自上而下的科層體制來推行的。省級政府結(jié)合國家扶貧文件制定符合本省實際情況的指導(dǎo)文件；市級政府在省級下發(fā)的指導(dǎo)性文件基礎(chǔ)上對扶貧政策實施做進(jìn)一步細(xì)化；縣級政府和鄉(xiāng)級政府主要負(fù)責(zé)扶貧政策的落地執(zhí)行。作為精準(zhǔn)扶貧的主導(dǎo)力量，政府不但要充分履行其服務(wù)職能，加強(qiáng)和改善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大對貧困地區(qū)的政策優(yōu)惠和資金幫扶，加大對貧困人口的轉(zhuǎn)移支付幫扶力度；而且也應(yīng)充分發(fā)揮其指導(dǎo)作用，在精準(zhǔn)扶貧過程中，積極動員企業(yè)、合作社等社會組織參與到扶貧中，全方位提高貧困人口的生存能力和發(fā)展能力。

2.企業(yè)、合作社。精準(zhǔn)扶貧的助推力量。企業(yè)作為一個以營利為目的的組織，企業(yè)在發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)的同時，也應(yīng)肩負(fù)起社會責(zé)任。當(dāng)前，全國積極開展精準(zhǔn)扶貧，不少企業(yè)也主動加入了扶貧的行列，主動聯(lián)系貧困戶，將貧困戶納入企業(yè)幫扶對象。資料顯示，我國絕大多數(shù)貧困村是集體經(jīng)濟(jì)空殼村，村莊整體經(jīng)濟(jì)落后，缺乏帶動力量。因此，亟須補(bǔ)充新鮮的血液注入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而企業(yè)在運營等各方面已經(jīng)趨于成熟，能直接帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，其所具有的獨特優(yōu)勢是政府等其他組織無法比擬的。合作社作為一個中介組織，在國家和農(nóng)民間起著鏈接的作用。農(nóng)民合作社是在鄉(xiāng)土社會和熟人社會的背景下，由農(nóng)民自發(fā)組織而成，將貧困戶吸納進(jìn)合作社，有助于運用鄉(xiāng)土邏輯幫扶需要幫扶的貧困戶。在精準(zhǔn)扶貧的背景下，我國利用合作社的這一性質(zhì)，將扶持合作社的專項資金同精準(zhǔn)扶貧結(jié)合起來，使二者促成精準(zhǔn)幫扶的合力，激發(fā)貧困戶脫貧致富的內(nèi)生動力。

3.貧困戶。精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)生動力。精準(zhǔn)扶貧需要內(nèi)外力共同協(xié)作，貧困戶作為精準(zhǔn)扶貧的重點幫扶對象，其自身的能力素質(zhì)對扶貧工作的開展有著重要的影響。但在既有研究中發(fā)現(xiàn)，貧困戶脫貧的內(nèi)生動力依然較為缺乏。唐麗霞等（2015）指出。貧困戶在精準(zhǔn)扶貧中參與積極性不高[8]，邢成舉、李小云[9]（2013），鄭瑞強(qiáng)等[10]（2015）指出，貧困人口發(fā)展能力不足。葛志軍、邢成舉（2015）談到了精準(zhǔn)幫扶過程中部分貧困戶脫貧意識不高，行為上懶惰[11]。貧困戶內(nèi)生動力不足直接影響幫扶成效，也容易滋生貧困戶“等靠要”的思想?！柏毨敉ǔ＞哂薪逃潭容^低、獲取信息能力差、風(fēng)險脆弱性顯著、被社會排斥等特點?！盵12]因此，需要從轉(zhuǎn)變貧困人口的觀念和提高貧困人口的能力上著手，激發(fā)貧困人口的內(nèi)生動力，使貧困戶積極主動地參與到精準(zhǔn)扶貧中來，由此帶動貧困戶在精準(zhǔn)扶貧中充分發(fā)揮主體作用。

四、多元協(xié)同扶貧的運作機(jī)制

1.發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用。在精準(zhǔn)扶貧實行過程中，政府對扶貧資源主要實行規(guī)?？刂坪椭笜?biāo)分配，這主要是基于減少貧困人口識別錯誤率和防止扶貧資源浪費考慮的，從而達(dá)到對精準(zhǔn)扶貧的全局把控。對貧困指標(biāo)的層層分解，有助于及時了解貧困人口和脫貧人口的數(shù)量，便于動態(tài)監(jiān)管貧困人口的變化。政府幫扶在另外一個層面的體現(xiàn)是派駐村工作隊和駐村干部到各村定點幫扶。干部駐村幫扶，一方面能將國家關(guān)于扶貧的政策更為科學(xué)有效地傳遞給群眾，有助于動員貧困人口積極參與扶貧，增強(qiáng)政府和群眾的聯(lián)系；另一方面有助于整合政府資源，形成幫扶的強(qiáng)大合力，帶動貧困人口脫貧。政府的主導(dǎo)作用主要從兩個方面得到體現(xiàn)：一是通過駐村干部直接聯(lián)系貧困戶，二是加強(qiáng)對企業(yè)、合作社等組織的引導(dǎo)。政府通過給予企業(yè)優(yōu)惠政策和資金扶持，鼓勵企業(yè)、合作社積極參與到精準(zhǔn)扶貧中。

2.采用“企業(yè)/合作社+貧困戶”模式。為進(jìn)一步增強(qiáng)貧困戶的內(nèi)生動力，企業(yè)采取的措施主要是通過發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)幫助貧困戶脫貧。企業(yè)對貧困地區(qū)的帶動主要體現(xiàn)在部分企業(yè)將有能力的貧困人口吸收進(jìn)企業(yè)上班；或者在貧困地區(qū)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品特色加工業(yè)，與貧困戶簽訂協(xié)議，由貧困戶種植農(nóng)產(chǎn)品，企業(yè)負(fù)責(zé)收購加工銷售，增加農(nóng)產(chǎn)品的附加值。合作社作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者，對貧困戶的幫扶主要有兩種形式：一是合作社主動將貧困戶吸納進(jìn)來，由技術(shù)能人指導(dǎo)貧困戶發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高貧困戶的生產(chǎn)效率，激發(fā)貧困戶的生產(chǎn)積極性，增加貧困戶的經(jīng)濟(jì)收入；二是采用土地流轉(zhuǎn)的形式，喪失勞動力的貧困戶將土地流轉(zhuǎn)給合作社統(tǒng)一經(jīng)營，年底參與合作社股份分紅。合作社從資金收益分配和技術(shù)帶動兩層面幫扶貧困戶，既保證無勞動能力增加收益，又激發(fā)了有勞動能力的貧困戶生產(chǎn)發(fā)展的積極性。

與傳統(tǒng)的扶貧模式不同，多元協(xié)同扶貧是一種將外部輸入和內(nèi)源式發(fā)展相結(jié)合的方式，更加注重激發(fā)貧困戶的內(nèi)生動力。幫扶主體也由以往的單一主體走向了多元主體協(xié)同，政府與企業(yè)、社會組織之間主要是依靠信任合作共同消除貧困。在這一多元主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中，政府充分發(fā)揮宏觀調(diào)控和指導(dǎo)作用，企業(yè)、合作社等社會組織承擔(dān)起社會責(zé)任助力扶貧，貧困戶作為精準(zhǔn)扶貧的直接受益者，在接受外力幫助的同時，增強(qiáng)自身能力達(dá)到長久脫貧。

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