美國積極老齡化政策和實踐及其對我國的啟示

凌 莉

（上海工程技術(shù)大學(xué)，上海 201600）

所謂積極老齡化，其基本含義是指為了提高老年人的生活質(zhì)量，創(chuàng)造健康、參與和保障（安全）的最佳機(jī)遇。其中，“積極”一詞不僅是指老年人身體的活動能力或參與體力勞動的能力，還包含老年人不斷參與政治、經(jīng)濟(jì)、文化活動的能力，同時，參與、健康和保障是實現(xiàn)積極老齡化的三大支柱。作為率先進(jìn)入老齡社會的美國，其在促進(jìn)積極老齡化的措施方面有很多值得我國借鑒的地方。因此，本文通過研究美國在積極老齡化在“健康”“參與”“保障”三方面的實踐，以期對我國推行積極老齡化提供有益借鑒。

一、美國推進(jìn)積極老齡化的實踐

第一，“健康”是積極老齡化的基礎(chǔ)。健康是從事其他一切活動的基礎(chǔ)。美國針對日漸擴(kuò)大的老齡群體，在保障老年人健康方面構(gòu)建了多層次、多類型的老年健康保障體系。美國的健康保險由政府和私人部門提供。由政府提供的醫(yī)療保險主要為醫(yī)療照顧計劃（Medicare）和醫(yī)療救助計劃（Medicaid）。這兩項醫(yī)療計劃為美國老人和殘疾人基本的生活提供了保障，為他們能夠有所作為提供了健康保障[1]。隨著美國公民對健康保險的需求也越來越大，單靠政府的保障遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足公民需求。因此，在美國，私人健康保險成為其主要的健康保險形式，到2016年已經(jīng)覆蓋了將近17.3億名雇員。美國私人健保中不僅僅補(bǔ)充了政府部門提供的健保的不足和提高了醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量，而且也大大提高了醫(yī)療資源利用效率，節(jié)約了成本。

美國是較早發(fā)展長期護(hù)理保險的國家。除了美國的社會保險中的醫(yī)療照顧計劃能夠提供給老年人基本的護(hù)理服務(wù)外，20世紀(jì)70年代美國的商業(yè)護(hù)理保險逐漸發(fā)展起來[2]。為規(guī)范商業(yè)長期護(hù)理保險，美國制定了《長期護(hù)理保險示范法規(guī)》，規(guī)定了保險公司在制定長期護(hù)理保險條款時所要遵守的最低標(biāo)準(zhǔn)和投保方應(yīng)享有的權(quán)利，促進(jìn)了長期護(hù)理保險逐漸向標(biāo)準(zhǔn)化的方向發(fā)展。

第二，“參與”是核心。美國對于退休年齡的調(diào)整措施最早是在1978年，美國總統(tǒng)卡特簽署了一項法律規(guī)定，禁止對私營企業(yè)部門70歲以下的職工實施強(qiáng)制性退休。1983年美國對《社會保障法案》重新進(jìn)行了修訂，提出要實行彈性退休制度。目前美國的退休制度規(guī)定為：退休年齡一般集中在62～70歲，62歲為領(lǐng)取退休金的最早年齡，但是只能領(lǐng)取70%～75%的公共養(yǎng)老金，越推遲退休領(lǐng)取的養(yǎng)老金越多[3]。這樣一來，就能起到鼓勵晚退休的作用。

與此同時，美國還通過退休返聘政策來吸引退休老人繼續(xù)工作，老人可以回到原崗位，也可以重新選擇新行業(yè)。達(dá)到退休年齡又接受返聘的老人不僅可以獲得正常的養(yǎng)老金收入，還能獲得相應(yīng)的工資收入。

考慮到老年人再就業(yè)技能的需要，美國政府有針對性地實施了技能培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)，以幫助其提高再就業(yè)技能。早在20世紀(jì)60年代，美國勞工部就制定實施了一項老年群體就業(yè)服務(wù)規(guī)劃（SCSEP），該規(guī)劃主要是給年齡在55歲以上的退休人員提供免費(fèi)的多方位就業(yè)培訓(xùn)與服務(wù)[4]。除了對公民進(jìn)行技能培訓(xùn)，教育培訓(xùn)在美國也頗受重視。伴隨著人口老齡化發(fā)展以及對終身學(xué)習(xí)理念的廣泛接受，美國早在20世紀(jì)50年代就開始在社區(qū)開展包括老年人教育在內(nèi)的成人教育活動了，60年代以老年人為對象的教育項目迅速發(fā)展，學(xué)習(xí)和教育逐漸成為美國提升老年人能力的重要途徑。

第三，“保障”是根本保證。美國自1935年開始建立現(xiàn)代社會保障制度，社會保障制度建立時間早，經(jīng)過近八十年的發(fā)展，社保體系逐漸發(fā)展完善。同時，雇員退休后除了社會保障提供公共養(yǎng)老金之外，美國的私人養(yǎng)老金和個人儲蓄賬戶都為老年人老年生活提供了保障。因此，其退休制度又被稱為“三條腿的凳子”。

美國在法律制度上也不斷修訂完善，加強(qiáng)對美國老年人參與政治、經(jīng)濟(jì)、社會生活等方面的安全和保障。美國政府每十年召開一次白宮老齡會議，探討老齡問題，制定相應(yīng)法律。1965年美國制定《美國老年人法》，在這一法律基礎(chǔ)上，美國隨后相繼在1990年出臺了《反老年人就業(yè)歧視法》、1974年《職工退休所得保障法》、2010年《老年人公平法案》等。

二、美國積極老齡化政策實踐對我國的啟示

人口老齡化不是個別國家的問題，隨著經(jīng)濟(jì)和全球化的發(fā)展，它已成為全球性的問題，如果仍只將老人看作是需要照顧和幫扶的對象，將會制約一個國家勞動力資源的提供，不僅降低了社會生產(chǎn)力和創(chuàng)造力，而且也不利于老人健康老齡化的實現(xiàn)。鑒于中美兩國在國情方面的差異，在學(xué)習(xí)借鑒美國積極老齡化的同時，我國要結(jié)合實際狀況做出調(diào)整。

第一，建立系統(tǒng)的健康保險。健康老齡化是實現(xiàn)積極老齡化的基礎(chǔ)，積極老齡化反過來又會促進(jìn)健康老齡化的實現(xiàn)。美國在開發(fā)老年資源時十分注重老年人的健康問題，增加了老年人的就業(yè)機(jī)會。在我國，健康保險是由社會保險和商業(yè)保險提供，但主要還是由社會醫(yī)療保險提供，商業(yè)健康保險發(fā)展速度緩慢，系統(tǒng)的多層次健康保險體系并未形成。因此，為了更好地促進(jìn)積極老齡化的實現(xiàn)，保障老年人的健康，我國可以通過稅收優(yōu)惠政策鼓勵企業(yè)和個人參加商業(yè)健康保險及多種形式的補(bǔ)充保險。另外，必須認(rèn)識到，積極老齡化中的“健康”是一個動態(tài)的、全生命過程的概念[5]，因此我國要做好全生命周期養(yǎng)老準(zhǔn)備，關(guān)口前移，從預(yù)防做起。

第二，改變觀念，鼓勵老有所為。隨著人均壽命的延長，延遲退休年齡在發(fā)達(dá)國家興起，美國通過實施彈性退休制度和退休返聘政策來鼓勵老年人繼續(xù)參與社會工作，促進(jìn)老年人力資源的開發(fā)，不僅為美國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了生產(chǎn)力，也帶動了國內(nèi)的消費(fèi)。盡管全球的人均壽命在延長，但在我國退休年齡沒有變化，仍比發(fā)達(dá)國家要早。鑒于我國國情和老人自身身體健康狀況的不同，延遲退休制度在我國短期內(nèi)不易強(qiáng)制推行[6]。但是在觀念上，我國應(yīng)該改變將老年人還認(rèn)為是需要照顧的弱勢角色的刻板印象。退休老年人是一筆巨大的老年人力資源，對于退休后仍想就業(yè)的老年人，可以通過退休返聘政策鼓勵老年人回到原崗位或者其他適合他們身體狀況又能夠發(fā)揮自身資源的崗位上。

第三，立法先行，為實施積極老齡化政策提供法律保障。為了保障老年人的利益，解決老年人再就業(yè)的后顧之憂，美國頒布了一系列的法律法規(guī)并進(jìn)行修訂和完善。我國目前尚缺乏專門地針對老年人再就業(yè)的政策，僅在幾部法律法規(guī)中提到保障老年人的利益，但是并沒有專門一章針對老年人再就業(yè)進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)定，如在近兩年的“十三五”規(guī)劃中，要求用人單位與受聘老年人依法簽訂書面協(xié)議，依法保障老年人在生產(chǎn)勞動過程中的合法收入、安全和健康權(quán)宜。在這些法律法規(guī)中，對老年人的權(quán)利僅較為粗略地帶過，有關(guān)老年人具體利益問題并未涉及。因此，我國需要在《勞動法》或者相關(guān)行政立法中，建立專章或?qū)９?jié)規(guī)定老年人就業(yè)以及其他有關(guān)老年人的各種保障問題。