朱蕙楨，王夢(mèng)真，周志航

（中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872）

一、研究背景

2016年3月，分享經(jīng)濟(jì)首次被寫入《政府工作報(bào)告》，明確要“支持分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高資源利用效率，讓更多的人參與進(jìn)來(lái)、富裕起來(lái)”。同時(shí)提出：“以體制機(jī)制創(chuàng)新促進(jìn)共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！绷?xí)近平總書記在十九大報(bào)告中把“共享經(jīng)濟(jì)”提升為深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，培育新增長(zhǎng)點(diǎn)，形成新動(dòng)能的重要領(lǐng)域。線上信用基礎(chǔ)設(shè)施的完善，為人們?cè)诠蚕斫?jīng)濟(jì)中與他人在短時(shí)間內(nèi)建立關(guān)系提供可能；移動(dòng)支付、社交、分享上形成的觀念認(rèn)同是網(wǎng)約車得以發(fā)展的心理基礎(chǔ)。算法與大數(shù)據(jù)技術(shù)、云計(jì)算與云引擎和人工智能的發(fā)展有利于打破信息不對(duì)稱、重構(gòu)資源閑置?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)、智能手機(jī)大眾化、無(wú)線寬帶網(wǎng)絡(luò)有利于網(wǎng)約車精準(zhǔn)匹配人車資源。2014年，網(wǎng)約車市場(chǎng)曾迎來(lái)一次大爆發(fā)，用戶規(guī)模增長(zhǎng)率達(dá)559.4%。2016年，受網(wǎng)約車新政影響，用戶規(guī)模有所下滑。網(wǎng)約車在為人們提供便利的同時(shí)，也存在改善空間。網(wǎng)約車作為新生業(yè)態(tài)，既需規(guī)范也需包容，政策尺度如何把握，考驗(yàn)著政府的治理能力，未來(lái)的監(jiān)管之路又應(yīng)走向何方，才能使網(wǎng)約車這一新業(yè)態(tài)真正釋放出分享經(jīng)濟(jì)的紅利？

司乘關(guān)系是網(wǎng)約車這一新業(yè)態(tài)發(fā)展過(guò)程中極為重要的元素，其背后的信用體系建構(gòu)與維護(hù)是亟待優(yōu)化的問(wèn)題。協(xié)調(diào)好司機(jī)與乘客這兩大主體，營(yíng)造良好的司乘生態(tài)，涉及到供給側(cè)、需求側(cè)以及監(jiān)管側(cè)三方面的配合。然而目前的網(wǎng)約車信用體系監(jiān)管的覆蓋面不夠，質(zhì)量也有待提高，這造成了治理工具無(wú)法充分發(fā)揮作用。為有效實(shí)現(xiàn)政府治理目標(biāo)與政策目標(biāo)，政府必須對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行良好監(jiān)管；而要實(shí)現(xiàn)良好監(jiān)管的目標(biāo)，政府必須選擇有效的監(jiān)管模式，這也是本文的重點(diǎn)所在。

二、網(wǎng)約車的發(fā)展現(xiàn)狀

中國(guó)的出租車行業(yè)起步于改革開放初期，20世紀(jì)80年代，車輛投入成本高，出租車數(shù)量少，整個(gè)行業(yè)處于自發(fā)發(fā)展階段。20世紀(jì)90年代初，中國(guó)很多地方都相繼實(shí)施了促進(jìn)出租車行業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠措施，而且減少了行業(yè)進(jìn)入的限制，該行業(yè)的發(fā)展非?？?。中國(guó)很多地方從1993年開始將出租車作為“城市公共資源”并按照特許經(jīng)營(yíng)的方式進(jìn)行管理，對(duì)符合條件的經(jīng)營(yíng)主體發(fā)放經(jīng)營(yíng)權(quán)指標(biāo)，政府對(duì)出租汽車經(jīng)營(yíng)模式和經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行規(guī)范，鼓勵(lì)公司經(jīng)營(yíng)，限制個(gè)體進(jìn)入，進(jìn)行統(tǒng)一定價(jià)。1998年建設(shè)部公安部聯(lián)合發(fā)布了《城市出租管理辦法》，正式確立了“經(jīng)營(yíng)權(quán)限制、數(shù)量控制、價(jià)格和準(zhǔn)入管制”模式。

出租車行業(yè)為城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)做出了巨大的貢獻(xiàn)，然而長(zhǎng)期以來(lái)，“份子錢”高、收入低在出租車行業(yè)成為“老大難”的問(wèn)題。黑車是出租車行業(yè)的另一大頑疾，盡管政府頻頻出手嚴(yán)查但黑車市場(chǎng)卻在“一收就緊”與“一放就亂”之間保持增長(zhǎng)。此外，出租車供不應(yīng)求，“叫車難”是出租車行業(yè)尤其是大城市的一個(gè)難題。然而2011年10月，北京市交通委的新聞發(fā)言人透露，北京每輛出租車每天大約運(yùn)行400公里，日均空駛120公里，空駛率達(dá)30%～40%。

在這種背景下，網(wǎng)約車應(yīng)運(yùn)而生。優(yōu)步是一家全球領(lǐng)先的移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)公司，通過(guò)創(chuàng)新科技為乘客和合作司機(jī)高效即時(shí)匹配。其于2014年2月進(jìn)入中國(guó)網(wǎng)約車市場(chǎng)，設(shè)立了優(yōu)步中國(guó)。易到用車針對(duì)高端商務(wù)出行專車市場(chǎng)，每輛車都配有專職的司機(jī)，神州專車是由港股上市公司神州租車聯(lián)手優(yōu)車科技。神州專車定位于中高端群體，主打中高端商務(wù)用車服務(wù)市場(chǎng)。神州專車采用“專業(yè)車輛，專業(yè)司機(jī)”的B2C運(yùn)營(yíng)模式。滴滴在中國(guó)400余座城市為近3億用戶提供出租車召車、專車、快車、順風(fēng)車、代駕、試駕、巴士和企業(yè)級(jí)等全面出行服務(wù)。有數(shù)據(jù)顯示，滴滴在中國(guó)占有87%以上的專車市場(chǎng)份額，99%以上的網(wǎng)約出租車市場(chǎng)份額。

乘客只需要在手機(jī)等移動(dòng)終端的打車軟件上輸入相應(yīng)的指令，約車信息就會(huì)傳遞到搭載該軟件的司機(jī)處，信息傳遞范圍廣、速度快，叫車成功率大大提高。北京交通委的信息顯示，北京市擁堵指數(shù)大幅增加的時(shí)間段與當(dāng)時(shí)滴滴專車在北京大規(guī)模出現(xiàn)的時(shí)間段吻合。受網(wǎng)絡(luò)私家車高額補(bǔ)貼的低價(jià)傾銷模式、公共交通票制票價(jià)改革及非首都功能疏解等因素影響，公共交通出行量有所下降，帶來(lái)的是“潮汐交通”現(xiàn)象嚴(yán)重，道路供需矛盾日益突出。

一邊是網(wǎng)約車增加了交通擁堵，另一邊是出租車司機(jī)“罷運(yùn)”、乘客人身安全受到威脅的社會(huì)事件在各地頻頻上演。另外，一些輿論指向了網(wǎng)約車業(yè)態(tài)的本質(zhì)。如果一位平臺(tái)司機(jī)每天接30—35單，按每單運(yùn)行20分鐘計(jì)算，那么該司機(jī)每天需要工作10—12個(gè)小時(shí)，這背離了共享經(jīng)濟(jì)所具有的輕資產(chǎn)模式。而以B2C模式為主的公司如神州專車采用自有車輛和自有司機(jī)的重資產(chǎn)模式，即車輛自買，司機(jī)全職雇傭，被炮轟為“典型的偽共享經(jīng)濟(jì)”，本質(zhì)上跟傳統(tǒng)的出租車公司差別不大。

2016年8月1日，滴滴出行宣布與Uber全球搭乘戰(zhàn)略協(xié)議，滴滴出行將收購(gòu)優(yōu)步中國(guó)的品牌、業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)等，全部資產(chǎn)在中國(guó)大陸運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，雙方將全球相互持股，成為對(duì)方的少數(shù)股權(quán)股東。滴滴和優(yōu)步這兩大巨頭的“聯(lián)姻”引發(fā)了極大關(guān)注，有人質(zhì)疑網(wǎng)約車正在從打破壟斷走向建立新的壟斷。

2016年中央和地方針對(duì)網(wǎng)約車的管理都出臺(tái)了相關(guān)的政策。中央的主要內(nèi)容包括了平臺(tái)公司許可條件和程序、車輛報(bào)廢管理、勞動(dòng)合同管理、車輛和駕駛員許可申請(qǐng)、價(jià)格機(jī)制。2015—2016年，對(duì)網(wǎng)約車平臺(tái)企業(yè)的限制放寬了，但對(duì)于人身安全、信息安全方面的規(guī)定存在信息公開主體不明確的問(wèn)題，在實(shí)際落實(shí)中存在相互推諉的障礙。

地方針對(duì)中央的辦法制定具體細(xì)則主要解決網(wǎng)約車的“合法化”，大部分細(xì)則都在車輛方面、司機(jī)戶籍方面設(shè)置了較多的限制性要求，這相當(dāng)于為網(wǎng)約車準(zhǔn)入設(shè)置了高門檻。盡管部分地方新政朝著更加合理與寬松的地方修改，但網(wǎng)約車市場(chǎng)的發(fā)展依然讓很多司機(jī)憂心。

三、網(wǎng)約車監(jiān)管政策的變遷

以問(wèn)題為導(dǎo)向，目前在網(wǎng)約車監(jiān)管方面存在以下幾點(diǎn)矛盾：第一，網(wǎng)約車司機(jī)和乘客間，存在人身安全問(wèn)題和信息安全問(wèn)題。專車消費(fèi)者受侵害的新聞不時(shí)見諸媒體。目前各專車軟件都能查到每一接單司機(jī)的車牌、姓名、車型、電話等，乘客的信息司機(jī)也能看到。據(jù)《2016年專車消費(fèi)安全狀況調(diào)查報(bào)告》，有12.87%的受訪者在乘坐專車時(shí)或之后，遭遇過(guò)專車司機(jī)語(yǔ)言、電話或短信騷擾。第二，乘客與網(wǎng)約車平臺(tái)間，網(wǎng)約車平臺(tái)對(duì)乘客的個(gè)人信息保護(hù)不力。有74.75%的受訪者在《2016年專車消費(fèi)安全狀況調(diào)查報(bào)告》認(rèn)為，專車公司有必要隱藏乘客的真實(shí)手機(jī)號(hào)碼，改用虛擬號(hào)碼以保護(hù)乘客的個(gè)人信息。第三，政府和網(wǎng)約車平臺(tái)間，存在政府提高準(zhǔn)入門檻和國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全存在隱患的問(wèn)題。新政以后，某網(wǎng)約平臺(tái)只有4%不到的車輛符合要求，平臺(tái)上95%的車輛和司機(jī)將退出，使車輛接單距離和時(shí)間也大幅上升。平臺(tái)集聚數(shù)以億計(jì)的用戶資料，每天都在收集出行和支付等相關(guān)數(shù)據(jù)。一些涉密單位和軍事設(shè)施在打車出行過(guò)程中被有意無(wú)意地泄露。第四，平臺(tái)間沒有形成充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而且服務(wù)質(zhì)量參差不齊差距大。2015年10月底，中消報(bào)聯(lián)合30省市消協(xié)組織發(fā)布《專車服務(wù)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益狀況調(diào)查報(bào)告》，神州專車得到91.5分的行業(yè)最高分，而其余專車均未超80分?，F(xiàn)運(yùn)用倡議聯(lián)盟框架ACF，將監(jiān)管政策從放任到嚴(yán)打再到寬松的過(guò)程分析如下：

（一）從放任到嚴(yán)打

租車公司代駕和出租車網(wǎng)約車沒有引發(fā)傳統(tǒng)出租車與網(wǎng)約車之間的沖突，政府部門沒有對(duì)其采取過(guò)多監(jiān)管。但私家網(wǎng)約車出現(xiàn)后，與傳統(tǒng)出租車矛盾產(chǎn)生，政府對(duì)其監(jiān)管逐漸加強(qiáng)。2015年10月，交通運(yùn)輸部公布的《征求意見稿》是這一過(guò)程監(jiān)管政策變動(dòng)軌跡的終點(diǎn)。在這一次政府政策的變動(dòng)中，支持網(wǎng)約車聯(lián)盟的力量以提供和接受網(wǎng)約車服務(wù)的人員為主，主要包括：一是網(wǎng)約車平臺(tái)公司（構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)，從事網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)服務(wù)的企業(yè)法人，如滴滴、優(yōu)步），他們從網(wǎng)約車的發(fā)展過(guò)程中獲利，同時(shí)認(rèn)為網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)模式靈活便利，方便市民出行，兼具經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益。二是網(wǎng)約車司機(jī)，主要是指私家車車主，即兼職網(wǎng)約車從業(yè)人員。他們認(rèn)為，相比傳統(tǒng)出租車，網(wǎng)約車收入較高，可兼職，更自由。三是民眾。網(wǎng)約車訂單增長(zhǎng)迅速，社會(huì)公眾接受網(wǎng)約車的人數(shù)越來(lái)越多。

支持網(wǎng)約車聯(lián)盟的關(guān)鍵是經(jīng)濟(jì)便捷。通過(guò)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，網(wǎng)約車極大解決了信息不對(duì)稱問(wèn)題，從而在很大程度上改善了打車市場(chǎng)的供需失衡。而這種改善既不需要政府投入更多財(cái)力，也沒有加重乘客的出行成本，反而降低了租車費(fèi)用，正是共享經(jīng)濟(jì)在公共交通方面應(yīng)用的成功范例。其次，網(wǎng)約車往往能夠提供更為優(yōu)質(zhì)周到的服務(wù)，滿足不同層次用戶的需求，為公眾出行提供了多元選擇。

資源方面，網(wǎng)約車平臺(tái)公司財(cái)力雄厚。目前大眾比較熟知的一些網(wǎng)約車平臺(tái)公司背后都有強(qiáng)大的資金支持。例如，滴滴快的公司半個(gè)月就成功融資20億美元。其次，由于原本就是互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的產(chǎn)物，網(wǎng)約車與網(wǎng)絡(luò)媒體有著天然的親近關(guān)系，且使用網(wǎng)約車平臺(tái)的多為使用互聯(lián)網(wǎng)頻繁的青年用戶，在網(wǎng)上有積極的話語(yǔ)權(quán)，故支持網(wǎng)約車聯(lián)盟在媒體和互聯(lián)網(wǎng)方面也占據(jù)較大優(yōu)勢(shì)。

反網(wǎng)約車聯(lián)盟主要以傳統(tǒng)出租車行業(yè)的管理和從業(yè)人員為主，分別是：其一，交通運(yùn)輸?shù)胤街鞴懿块T，包括各地交通運(yùn)輸主管部門或政府指定的其他出租汽車行政主管部門。他們認(rèn)為“專車服務(wù)屬于未取得運(yùn)營(yíng)資格擅自從事非法運(yùn)營(yíng)”。其二，出租車公司，是出租車牌照的擁有者，擁有出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)。他們將出租車承包給出租車司機(jī)，并向其收取一定數(shù)額的承包費(fèi)，這也是出租車公司主要的收入來(lái)源。自網(wǎng)約車出現(xiàn)后，牌照價(jià)格大幅縮水，很多出租車司機(jī)轉(zhuǎn)行。因此，他們是網(wǎng)約車出現(xiàn)后的主要利益受損方，也是抵制網(wǎng)約車的中堅(jiān)力量。他們認(rèn)為傳統(tǒng)出租車在平臺(tái)管理、車輛報(bào)廢、人員資質(zhì)，價(jià)格、稅收等方面都受到相關(guān)法規(guī)的嚴(yán)格管理，而網(wǎng)約車卻尚未受到同等規(guī)則的束縛，所以能夠提供更低的價(jià)格，屬于不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。其三，出租車司機(jī)，包括出租車牌照的私人持有者和司機(jī)。出租車牌照的私人持有者與出租車公司類似，是網(wǎng)約車的堅(jiān)定反對(duì)者。而出租車司機(jī)則比較復(fù)雜。一方面，他們由于要上交“份子錢”，負(fù)擔(dān)沉重，在與網(wǎng)約車的競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，對(duì)網(wǎng)約車的“不公平競(jìng)爭(zhēng)”非常不滿。但由于大量出租車司機(jī)與出租車公司只是合同關(guān)系，并不是出租車牌照的持有人，合同期滿便可以自由選擇去留。因此他們一旦跳槽到網(wǎng)約車，就成了受益者。

反網(wǎng)約車聯(lián)盟的關(guān)鍵是秩序。網(wǎng)約車的出現(xiàn)，一反傳統(tǒng)出租車服務(wù)模式，難以套用現(xiàn)行法規(guī)予以規(guī)約，實(shí)際上挑戰(zhàn)了出租車行業(yè)的管理秩序。而反對(duì)網(wǎng)約車聯(lián)盟依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，認(rèn)為未取得營(yíng)運(yùn)資質(zhì)的私家車通過(guò)第三方商業(yè)召車軟件平臺(tái)從事道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)行為，均屬于非法營(yíng)運(yùn)，主張將網(wǎng)約車作為“黑車”進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。反對(duì)聯(lián)盟的第二層次信仰是安全。他們認(rèn)為網(wǎng)約車司機(jī)的資質(zhì)無(wú)法得到平臺(tái)的嚴(yán)格監(jiān)管，存在巨大的安全隱患，一旦乘客遭遇人身或財(cái)產(chǎn)損失，可能無(wú)法得到賠付，沒有保險(xiǎn)保障。

在資源方面，交管部門對(duì)法規(guī)制定有較大影響力，甚至有權(quán)制定部門規(guī)章；他們對(duì)出租車也有數(shù)量和價(jià)格管制的權(quán)力；他們還可以對(duì)非法運(yùn)營(yíng)車輛進(jìn)行處罰。此外，傳統(tǒng)的出租車行業(yè)發(fā)展多年，出租車司機(jī)通過(guò)現(xiàn)代通訊手段，易聯(lián)絡(luò)、易組織，故各地經(jīng)常出現(xiàn)出租車司機(jī)組織的罷工停運(yùn)事件。

在第一階段，從兩個(gè)聯(lián)盟的實(shí)力對(duì)比分析，雖然支持網(wǎng)約車聯(lián)盟在財(cái)力和媒體資源上占據(jù)優(yōu)勢(shì)，但反對(duì)網(wǎng)約車聯(lián)盟與公權(quán)力聯(lián)系更為緊密，對(duì)政策變遷能夠產(chǎn)生更為直接、有力的影響。因此，在外部事件的推動(dòng)下，政策發(fā)生了有利于反對(duì)網(wǎng)約車聯(lián)盟的變化。

根據(jù)媒體報(bào)道和各地交管部門的通報(bào)，自2015年起，由于受到網(wǎng)約車沖擊，各地出租車罷運(yùn)和暴力沖突事件層出不窮。出租車司機(jī)所組織的多地罷工停運(yùn)事件越發(fā)密集，沖突的對(duì)抗性越來(lái)越強(qiáng)，影響也越來(lái)越大，對(duì)政策的制定者形成一定壓力，促使政策發(fā)生了有利于反對(duì)外租聯(lián)盟的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)了傾向于嚴(yán)格規(guī)制網(wǎng)約車的管理辦法出臺(tái)。

（二）相對(duì)寬松政策出臺(tái)

交通運(yùn)輸部聯(lián)合公安部等七部委于2016年7月28日發(fā)布《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》，明確了網(wǎng)約車的地位，被媒體和公眾稱為“網(wǎng)約車新政”。相比2015年10月的兩份征求意見稿，正式出臺(tái)的《暫行辦法》有不少改動(dòng)。此前的征求意見稿中曾要求網(wǎng)約車登記為出租車，新政明確私家車符合條件可轉(zhuǎn)化為網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)，給予網(wǎng)約車合法身份，將其車輛登記為“預(yù)約出租客運(yùn)”。新政還放寬了對(duì)網(wǎng)約車平臺(tái)企業(yè)的限制，不要求自有車輛，私家車可以通過(guò)一定條件轉(zhuǎn)化為合法的網(wǎng)約車。

這次博弈中，聯(lián)盟力量發(fā)生了變化。支持者聯(lián)盟的數(shù)量有所增加：首先，民眾。有將近八成網(wǎng)友支持合法化。2016年3月19日滴滴出行日訂單突破1 000萬(wàn)，2016年春節(jié)前夕滴滴出行覆蓋的城市從200多個(gè)擴(kuò)展到400多個(gè)。隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)打車的便捷性日益凸顯，網(wǎng)約車適用人群迅速擴(kuò)大。其次，政府。2016年政府工作報(bào)告明確提出，“以體制機(jī)制創(chuàng)新促進(jìn)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！?016年5月中國(guó)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)峰會(huì)上，李克強(qiáng)總理指出：“一個(gè)新事物誕生的時(shí)候，我們確實(shí)不能上來(lái)就管死了，而要先看一看，這既是給它一個(gè)成長(zhǎng)的機(jī)會(huì)，也是為了暴露監(jiān)管漏洞，讓隨后出臺(tái)的監(jiān)管政策更加公平有效。”國(guó)家在政策取向?qū)用鏋榫W(wǎng)約車新政的發(fā)展鋪平了道路。再次，專家和媒體，包括專家學(xué)者、政策研究者、媒體評(píng)論員等?！墩髑笠庖姼濉钒l(fā)布以后，他們質(zhì)疑《征求意見稿》的合法性、批評(píng)交通部扼殺“共享經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展。不少專家指出，“征求意見稿”違反上位法，有私設(shè)許可之嫌。經(jīng)濟(jì)學(xué)專家也認(rèn)為，網(wǎng)約車管理應(yīng)當(dāng)順應(yīng)“共享經(jīng)濟(jì)”的新業(yè)態(tài)發(fā)展，不能用傳統(tǒng)的方式加以監(jiān)管。最后，網(wǎng)約車司機(jī)。網(wǎng)約車的火爆提供了大量的靈活就業(yè)機(jī)會(huì)，一線城市的虹吸效應(yīng)明顯。最火的時(shí)候，僅在北京，就有超過(guò)150萬(wàn)的注冊(cè)司機(jī)，活躍數(shù)量遠(yuǎn)超出租車。相比之下，反對(duì)網(wǎng)約車的力量沒有什么變化。支持網(wǎng)約車發(fā)展的力量明顯占有優(yōu)勢(shì)。

公共輿論也對(duì)政策變動(dòng)產(chǎn)生了一定影響。《征求意見稿》一經(jīng)發(fā)布，便引發(fā)社會(huì)廣泛爭(zhēng)論。據(jù)交通運(yùn)輸部的分析報(bào)告顯示，在征求意見的一個(gè)月的時(shí)間里，交通部“通過(guò)網(wǎng)站、電子郵件、信函、電話、座談會(huì)等多種渠道，在對(duì)多人或者多渠道提交的完全相同意見進(jìn)行歸并后，共收到有效意見5 008件”。這在以往法律法規(guī)征求修改意見的情況中是不多見的。居于主導(dǎo)地位的意見是要求有關(guān)部門本著促進(jìn)網(wǎng)約車發(fā)展、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的角度加強(qiáng)和改善監(jiān)管，而不是禁止私家車車主兼職從事網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)，這種外部輿論對(duì)有關(guān)部門出臺(tái)相關(guān)政策造成很大影響。

網(wǎng)約車的發(fā)展前景得到了廣泛關(guān)注，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)和分享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為其提供了良好條件，國(guó)家從宏觀政策上采取了有利于支持網(wǎng)約車聯(lián)盟發(fā)展的方向?！稌盒修k法》雖未像《征求意見稿》明確規(guī)定數(shù)量和價(jià)格限制，卻將管制的權(quán)力交予地方政府，使地方交管部門可以根據(jù)情況制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則，這就為地方政府嚴(yán)格限制網(wǎng)約車留出了政策空間。

四、我國(guó)網(wǎng)約車信用監(jiān)管對(duì)策

（一）既有模式借鑒

1.學(xué)習(xí)海外。共享經(jīng)濟(jì)通過(guò)政府或者商業(yè)組織提供的平臺(tái)進(jìn)行信息和資源共享，充分利用社會(huì)閑置資源，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供新形態(tài)。共享經(jīng)濟(jì)離不開兩大支撐，一個(gè)是互聯(lián)網(wǎng)為其提供技術(shù)平臺(tái)，另一個(gè)則是信任保證其可持續(xù)的發(fā)展?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是建立在法治基礎(chǔ)上的信用經(jīng)濟(jì)，建立健全信用體系在調(diào)節(jié)市場(chǎng)資源配置方面發(fā)揮著積極的作用。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，信用體系的建設(shè)主要從以下幾個(gè)方面入手。首先，法律法規(guī)。完善的法律制度是企業(yè)發(fā)展的必然條件。美國(guó)是世界上信用管理行業(yè)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，在20世紀(jì)70年代就實(shí)施了《公平信用報(bào)告法》，對(duì)于信用信息的采集和共享，以及消費(fèi)者個(gè)人信息的使用做出了明確的規(guī)定。在這個(gè)經(jīng)濟(jì)共享時(shí)代，信息共享是其進(jìn)行的一個(gè)重要前提，而信息保護(hù)則成為整個(gè)交易系統(tǒng)良性循環(huán)的重要條件。所以，立法進(jìn)行信用管理是有必要的。其次，信息技術(shù)。根據(jù)信息的性質(zhì)可以將其劃分為正面數(shù)據(jù)和負(fù)面數(shù)據(jù)，各個(gè)國(guó)家對(duì)于共享的規(guī)定不一致。如美國(guó)、加拿大等國(guó)允許正面信息和負(fù)面信息共享；西班牙不能共享正面經(jīng)濟(jì)。由于每個(gè)國(guó)家的國(guó)情不同，信息收集和使用的范圍也有所不同。信用數(shù)據(jù)庫(kù)的建立有利于消費(fèi)者和平臺(tái)之間的匹配，例如當(dāng)某個(gè)企業(yè)在經(jīng)營(yíng)時(shí)侵犯了消費(fèi)者的權(quán)益，消費(fèi)者便可進(jìn)行投訴，這便會(huì)被記錄到數(shù)據(jù)庫(kù)中，其他消費(fèi)者進(jìn)行選擇時(shí)，可以將其作為參考。最后，組織機(jī)構(gòu)。英國(guó)、加拿大、澳大利亞等都設(shè)有信用中介機(jī)構(gòu)，有直接規(guī)制信用行業(yè)的基本法。美國(guó)有關(guān)政府和法院發(fā)揮著信用監(jiān)督和執(zhí)法的作用。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的重要法則就是優(yōu)勝劣汰，一個(gè)沒有良好信譽(yù)的企業(yè)是很難在美國(guó)業(yè)界生存的，信用記錄差的個(gè)人在消費(fèi)、貸款方面也會(huì)受到很大的限制。

根據(jù)英國(guó)、德國(guó)和美國(guó)對(duì)網(wǎng)約車的信用監(jiān)管政策，我們提出了幾點(diǎn)本土化設(shè)想（如下表所示）。

國(guó)外網(wǎng)約車的信用監(jiān)管政策借鑒

2.學(xué)習(xí)同業(yè)態(tài)。網(wǎng)約車與共享單車都是互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，其產(chǎn)生、發(fā)展及當(dāng)下境遇都有相似之處。故可通過(guò)類比，以共享單車作為分析模板，通過(guò)分析共享單車發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題、利益沖突及政府對(duì)共享單車的政策規(guī)劃，尋找網(wǎng)約車與共享單車共同的問(wèn)題，借鑒政府及專家對(duì)共享單車發(fā)展的合理規(guī)劃，從而為網(wǎng)約車的良性發(fā)展提出合理建議。

總體來(lái)說(shuō)，共享單車發(fā)展過(guò)程中存在用戶與企業(yè)及企業(yè)發(fā)展與政府管理這兩大矛盾。針對(duì)共享單車發(fā)展模式特點(diǎn)，我國(guó)為鼓勵(lì)共享單車?yán)^續(xù)在緩解城市交通擁堵、構(gòu)建綠色出行體系方面發(fā)揮積極作用，曾出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》，意圖通過(guò)實(shí)施鼓勵(lì)發(fā)展政策、規(guī)范運(yùn)營(yíng)服務(wù)行為、保障用戶資金和網(wǎng)絡(luò)信息安全營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境等措施，緩解共享單車企業(yè)與用戶、政府管理間存在的矛盾，推進(jìn)共享單車良性發(fā)展。

但共享單車的市場(chǎng)性決定了上述矛盾沖突不可避免，針對(duì)共享單車完全由市場(chǎng)配置資源的發(fā)展特點(diǎn)，諸多學(xué)者提出了不同的建議：政府和其他公共部門可以考慮如何決定融資模式，如何選擇生產(chǎn)方式和融資手段，如何建立問(wèn)責(zé)監(jiān)管和誠(chéng)信機(jī)制，如何做好其他的基礎(chǔ)配套，如何提供制度規(guī)范、運(yùn)行環(huán)境或運(yùn)用財(cái)稅等手段引導(dǎo)之等。政府、企業(yè)、社會(huì)三方面合作供給，互相彌補(bǔ)缺陷，形成合力，促進(jìn)共享單車規(guī)范發(fā)展。

誕生于“共享”產(chǎn)業(yè)浪潮中的網(wǎng)約車同樣存在公共物品的分類供給模式的錯(cuò)配和供給主體的錯(cuò)搭問(wèn)題。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的信息不對(duì)等，司機(jī)載客率偏低，利潤(rùn)下降、高峰期乘客“打車難”、司乘沖突增加、政府監(jiān)管無(wú)門等問(wèn)題在網(wǎng)約車發(fā)展過(guò)程中越發(fā)凸顯。

雖然網(wǎng)約車與共享單車在產(chǎn)生與發(fā)展等方面存在諸多相似點(diǎn)，但作為兩大主體，二者必然存在較大差異。網(wǎng)約車與共享單車的不同主要集中在運(yùn)營(yíng)模式不同（網(wǎng)約車是“C2C”模式，共享單車是“B2C”模式），參與要素不同（以車輛和司機(jī)為主要參與要素的運(yùn)營(yíng)結(jié)構(gòu)需要國(guó)家對(duì)機(jī)動(dòng)車輛管理辦法的約束，較之以自行車為主要運(yùn)營(yíng)要素的共享單車，網(wǎng)約車面臨的問(wèn)題更為復(fù)雜，政府治理成本也會(huì)因機(jī)動(dòng)車的參與而相應(yīng)提高）等。由上述分析可知，在處理網(wǎng)約車問(wèn)題時(shí)，不僅應(yīng)該借鑒共享單車發(fā)展整治經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也應(yīng)該結(jié)合網(wǎng)約車具體情況，提出切合實(shí)際的建議。

（二）創(chuàng)新模式展望

正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿魯教授指出的，“分享經(jīng)濟(jì)”或許不會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管的衰落，而是相反，使監(jiān)管得到加強(qiáng)并實(shí)現(xiàn)多樣化。網(wǎng)約車作為全新業(yè)態(tài)應(yīng)通過(guò)挖掘兼具創(chuàng)新性和可行性的新思路，營(yíng)造良好“司乘生態(tài)”。

1.打破信息孤島，大數(shù)據(jù)委托監(jiān)管。企業(yè)和政府不是對(duì)立的，企業(yè)可以成為政府的合作伙伴。通過(guò)讓企業(yè)承擔(dān)準(zhǔn)政府角色，依托大數(shù)據(jù)平臺(tái)代理部分政府業(yè)務(wù)，給予企業(yè)建立信用的機(jī)會(huì)。這種利用數(shù)據(jù)進(jìn)行委托管理的辦法減少了在政府命令下把詳細(xì)的用戶數(shù)據(jù)移交政府的隱私問(wèn)題，也降低了競(jìng)爭(zhēng)性信息泄露的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。網(wǎng)約車企業(yè)可以就車輛年檢與政府展開合作，成為預(yù)約登記和協(xié)調(diào)調(diào)度的第二平臺(tái)；將其積累的豐富數(shù)據(jù)接入監(jiān)管平臺(tái)，更有效地開展政務(wù)。

隨著社交媒體的蓬勃發(fā)展，越來(lái)越多的團(tuán)隊(duì)都在挖掘分享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)交易背后的“數(shù)字軌跡”，從而更好地總結(jié)或預(yù)測(cè)民眾消費(fèi)行為或社會(huì)心理，為政府決策提供新思路。網(wǎng)約車平臺(tái)可以利用大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，協(xié)助中央或地方政府管理交通運(yùn)輸。政府可以向分享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)開放電子化的犯罪記錄，保障司機(jī)隊(duì)伍的整體素質(zhì)。

如果出現(xiàn)了更好的方式加強(qiáng)監(jiān)管，前置審批環(huán)節(jié)就可減少或弱化，準(zhǔn)入門檻就可適度降低，從而整個(gè)行業(yè)的向心力會(huì)得到增強(qiáng)，被新規(guī)拒之門外的閑置勞動(dòng)力有機(jī)會(huì)發(fā)揮作用。要通過(guò)政企合作以消除信息不對(duì)稱，整合交通資源；通過(guò)監(jiān)管側(cè)改革，釋放供給側(cè)改革的紅利。

2.差別化探索，量身定制監(jiān)管細(xì)則。習(xí)總書記在2015年10月13日中央全面深化改革小組第十七次會(huì)議上要求，中央改革方案允許地方進(jìn)行差別化探索。2016年兩會(huì)期間，交通運(yùn)輸部楊傳堂部長(zhǎng)積極表態(tài)，要“充分考慮到地區(qū)的差異，給予地方充分的政策空間和自主權(quán)”，不僅地區(qū)之間應(yīng)該具體問(wèn)題具體分析，城市內(nèi)部也應(yīng)分路段、時(shí)段安排監(jiān)管工作、投入不同的監(jiān)管力度。

火車站、高鐵站、汽車站、機(jī)場(chǎng)等黑車出沒高頻區(qū)屬監(jiān)管重難點(diǎn)，可以和交管部門合作獲知列車和航班信息，進(jìn)而在列車即將到站或飛機(jī)即將著陸時(shí)，通過(guò)平臺(tái)及時(shí)調(diào)度空車司機(jī)師傅前往附近等待接單。

安全無(wú)小事，尤其是惡劣天氣下，一方面要防范交通事故發(fā)生，另一方面要對(duì)搶劫?gòu)?qiáng)奸等犯罪事件高度警惕。政府部門可以和網(wǎng)約車平臺(tái)合作，通過(guò)獲取實(shí)時(shí)叫車的乘客GPS定位，確定人口密集區(qū)和事故高發(fā)區(qū)，及時(shí)增加警力。

女性打車存在一定安全隱患。滴滴目前已經(jīng)設(shè)立了敬老專線，筆者認(rèn)為還應(yīng)該做出類似的相應(yīng)設(shè)計(jì)保障女性乘客的生命財(cái)產(chǎn)安全。鑒于女性群體和老年群體在用車時(shí)段和往返地點(diǎn)上存在差異，需建立新模式，在此設(shè)計(jì)了“愛她專車”。

通過(guò)這種機(jī)制，可以吸納社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)多主體共同治理。政府通過(guò)加強(qiáng)女性的安全保障措施，對(duì)網(wǎng)約車實(shí)現(xiàn)更高效和更溫和的監(jiān)管。大致思路是：由政府牽頭，招募愛心企業(yè)，贊助愿意為女性乘客提供安全誠(chéng)信的乘車體驗(yàn)的司機(jī)群體。通過(guò)建設(shè)這支愛心司機(jī)隊(duì)伍，提高平臺(tái)的服務(wù)質(zhì)量，營(yíng)造司乘互信，減少犯罪。

該舉措運(yùn)行流程（如下圖所示）。網(wǎng)約車監(jiān)管涉及到的各個(gè)主體是相互聯(lián)系的，這些節(jié)點(diǎn)共同構(gòu)成了一張網(wǎng)，而共享經(jīng)濟(jì)是這張網(wǎng)的骨架。任意兩個(gè)或多個(gè)主體都可以形成一個(gè)獨(dú)立的生態(tài)系統(tǒng)。信用狀況對(duì)于這一生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)起著至關(guān)重要的作用，出色的監(jiān)管側(cè)改革能夠改善信用狀況。

“愛她專車”運(yùn)行流程圖

3.移動(dòng)性記錄與人性化數(shù)據(jù)機(jī)制?，F(xiàn)在的分享經(jīng)濟(jì)中，信用基礎(chǔ)設(shè)施大體上是各自孤立的，不同平臺(tái)上的信用信息不能彼此共用，造成了資源浪費(fèi)和效率低下，網(wǎng)約車司機(jī)之前的駕駛記錄不能在不同的平臺(tái)上共享，如開出租車時(shí)期的良好記錄不能在滴滴中體現(xiàn)，需要從零重新積累信用，時(shí)間成本加大；另一方面，一些在之前駕駛行為中有違規(guī)行為的司機(jī)的相關(guān)信息也無(wú)法在網(wǎng)約車平臺(tái)上顯示，這就造成了提供服務(wù)者和接受服務(wù)者的信息不對(duì)稱。

在這種情況下，可引入移動(dòng)性記錄：所謂“移動(dòng)性記錄”，指的是司機(jī)在進(jìn)入或離開特定平臺(tái)或市場(chǎng)時(shí)可以攜帶歷史數(shù)據(jù)（星級(jí)、交易記錄等），這些數(shù)據(jù)可以用來(lái)直接提供給市場(chǎng)的潛在客戶。這種機(jī)制為司機(jī)提供再就業(yè)，并激勵(lì)其誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)。

如今的網(wǎng)約車軟件都有用戶以及司機(jī)的信用評(píng)級(jí)，但是這樣的簡(jiǎn)易互評(píng)機(jī)制是建立于評(píng)價(jià)者如實(shí)的反饋。惡意丑化評(píng)價(jià)對(duì)象和個(gè)人特殊情況并不能通過(guò)表面化打分體現(xiàn)出來(lái)，也不應(yīng)該成為用戶或司機(jī)整體形象的極端影響因子?，F(xiàn)有的評(píng)價(jià)機(jī)制下，評(píng)分越高的司機(jī)日后接單越多，從而得到高評(píng)分的機(jī)會(huì)越多，進(jìn)而評(píng)分進(jìn)一步提升。而低評(píng)分司機(jī)作為弱勢(shì)者，經(jīng)營(yíng)狀況會(huì)越發(fā)艱難，這就形成了馬太效應(yīng)?！皵?shù)據(jù)達(dá)爾文主義”所帶來(lái)的問(wèn)題有待解決。如何兼顧司機(jī)積極性與用戶反饋，如何平衡總體評(píng)級(jí)與單次表現(xiàn)，在這里可以引入一個(gè)概念：“人性化數(shù)據(jù)”?！叭诵曰瘮?shù)據(jù)”包含兩個(gè)內(nèi)涵，一是半永久顯示，二是多數(shù)原則。

“半永久顯示”指的是司機(jī)端和客戶端可視評(píng)價(jià)按月清零機(jī)制，即僅公司后臺(tái)保留所有交易數(shù)據(jù)與評(píng)價(jià)，司機(jī)端和客戶端可視的評(píng)價(jià)僅顯示本月，月底清零，月初從零開始計(jì)算。這樣有利于建立司機(jī)和乘客誠(chéng)信行為的長(zhǎng)效機(jī)制，最大程度減小主觀因素對(duì)評(píng)價(jià)的影響。每月初將平臺(tái)用戶重置在同一起跑線，在某種程度上可以降低“數(shù)據(jù)達(dá)爾文主義”的消極影響。

如果司機(jī)想要更換工作或服務(wù)平臺(tái)，他的數(shù)據(jù)是可以移動(dòng)的。在這種情況下，隨著工齡的增長(zhǎng)，信用檔案也在無(wú)形中逐步建立。

“多數(shù)原則”是為了最大程度減少離散數(shù)據(jù)對(duì)總體的影響。即每50單中，如果差評(píng)數(shù)量低于3，系統(tǒng)自動(dòng)消除這3條差評(píng)記錄。如果連續(xù)三個(gè)50單的差評(píng)數(shù)超40%，后臺(tái)工作人員會(huì)聯(lián)系司機(jī)，督促整改。

五、結(jié)語(yǔ)

分享經(jīng)濟(jì)是“互聯(lián)網(wǎng)+”的產(chǎn)物，順應(yīng)了時(shí)代潮流，具有蓬勃的生命力，是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展的必由之路。網(wǎng)約車的發(fā)展順應(yīng)了資源共享、信息開放的時(shí)代。司乘生態(tài)平衡是一個(gè)在共享經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)部長(zhǎng)期磨合之下的動(dòng)態(tài)過(guò)程，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中必然經(jīng)歷的階段，期間問(wèn)題和瓶頸在所難免。政府作為監(jiān)管主體，應(yīng)當(dāng)將完善現(xiàn)有機(jī)制與探索創(chuàng)新模式相結(jié)合，將借鑒各方經(jīng)驗(yàn)與總結(jié)共同規(guī)律相結(jié)合，主動(dòng)承擔(dān)起協(xié)調(diào)各方力量、整合社會(huì)資源的有為使命，積極推動(dòng)需求側(cè)、供給側(cè)和監(jiān)管側(cè)改革，為司乘生態(tài)平衡提供持續(xù)動(dòng)力。