郭帥新

（1.四川大學經(jīng)濟學院；2.四川大學產(chǎn)業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟政策研究所 四川成都 610064）

我國多數(shù)省會城市相繼出現(xiàn)“大城市病”問題，尤其是單極核中心的省會城市，這些城市負擔的非省會城市功能過多，使得省會城市出現(xiàn)交通擁擠、住房短缺、公共服務(wù)緊張、宜居度下降、省會行政效率降低等諸多問題，疏解非省會城市功能是解決過度擁擠問題的關(guān)鍵。省會城市作為“大城市病”問題較為嚴重的城市，承擔著帶動全省發(fā)展的重任，因此必須優(yōu)化城市發(fā)展的模式，以增強城市綜合承載力和提高城市宜居度為重要的方向，更好地帶動省域經(jīng)濟社會全面發(fā)展。優(yōu)化省會城市功能和疏解非核心功能，在我國許多省份已逐漸實施或加快規(guī)劃研究，但在單極核中心的省會城市中尤為迫切。因此，識別非省會城市功能，探究疏解非省會城市功能的路徑，是省會城市功能優(yōu)化的重點。

面對省會城市功能過載的基本現(xiàn)實，我國許多省會城市從政府角度主動作為，通過遷移行政中心的措施，推進省會城市中心城區(qū)的功能疏解與優(yōu)化，如北京市黨政機關(guān)由中心城區(qū)遷至副中心通州區(qū)，河南省政府從鄭州市中心城區(qū)遷移至鄭東新區(qū)，安徽省省級黨政機關(guān)遷移至湖濱新區(qū)，江西省省級黨政機關(guān)遷移至贛江對面的紅谷灘以及昆明市政府遷移至呈貢新區(qū)等。同時，省會城市也在逐步推進中心城區(qū)的優(yōu)化提升，疏解過剩產(chǎn)業(yè)和人口，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導城市發(fā)展向多極點、郊區(qū)化、協(xié)調(diào)化方向推進。這些省會城市在城市功能優(yōu)化和減輕“大城市病”問題的諸多戰(zhàn)略性措施表明，省會城市在積極主動為城市功能的過度集聚問題而“減壓”。

從我國這些省會城市功能優(yōu)化的實踐來看，以省會城市非核心功能有機疏解出中心城區(qū)，帶動省會城市中心城區(qū)和毗鄰區(qū)縣的空間格局優(yōu)化，以突顯省會城市核心功能的運作效果，是當前省會城市功能優(yōu)化的重要依托路徑。在北京“非首都功能”疏解的背景下，省會城市的“非省會城市功能”問題研究也呼之欲出。本文選取成都市作為研究對象，主要是由于成都市作為單極核中心的省會城市，具有過高的省內(nèi)首位度和過度集聚的城市功能，其存在非省會城市功能的問題較為明顯，省級政府和省會城市政府在推進省會城市功能優(yōu)化中做出了諸多努力，且取得了一定的效果。因此，分析與探討成都市非省會城市功能，對我國的省會城市功能的優(yōu)化研究具有典型代表意義。

一、省會城市的非省會城市功能的概念界定與基本內(nèi)涵

城市功能是指城市在國家或區(qū)域的政治、經(jīng)濟、文化等各個領(lǐng)域的活動中所起的作用和承擔的分工［1］。省會城市的省會城市功能和非省會城市功能目前在國內(nèi)尚未有明確定義，但省會城市作為一類較為特殊的城市，可以借鑒目前的城市功能研究和非首都功能研究的成果，對其界定與論述。

（一）省會城市的非省會城市功能的概念界定

省會城市作為省一級黨政機關(guān)所在地，不僅要具備一般城市所必需的功能，還要具備省級行政管理中心的特殊功能。因此，省會城市功能可以圍繞省級行政中心的作用來界定，即為確保省級政治、行政機關(guān)高效運行所必須具備的、由省會所在城市提供的各種軟硬件條件，這些條件是省會城市作為省級行政中心發(fā)揮其行政管理功能的必然要求。因此，省會城市功能可以認為是，為保證省級行政管理功能高效運作，維持省級行政中心地位所必需的服務(wù)功能以及相關(guān)配套功能，這種功能通常是多種城市功能集聚于一體的綜合型城市功能。

省會城市的非省會城市功能是相較于省會城市功能的概念，屬于省會城市的城市功能體系的內(nèi)容，是指對省會城市功能定位無直接明顯影響、對省會城市行政效率產(chǎn)生沖突的非核心城市功能，與省會城市功能共同組成省會城市的城市功能體系。因此，非省會城市功能可以界定為：非省會城市功能屬于省會城市的非核心城市功能，它既不直接服務(wù)和配套于省會城市的行政中心功能，又對省會城市功能發(fā)揮和城市功能定位無直接促進作用，有時甚至還有負面作用?？梢哉f，非省會城市功能在省會城市的整個城市功能體系中居于附屬地位，是省會城市發(fā)展中非必需的一類城市功能。

（二）省會城市的非省會城市功能的基本內(nèi)涵

本文從省會城市的城市功能體系出發(fā)，以省會城市內(nèi)涵為依據(jù)，探討非省會城市功能的概念、范疇、演變歷程、非省會城市功能對省會城市的發(fā)展影響等方面的內(nèi)涵。

第一，從概念上看，非省會城市功能是省會城市功能體系下的一類城市職能，是相較于省會城市功能而言的一個概念；第二，從范疇上看，非省會城市功能與省會城市非核心功能不完全是同一內(nèi)容，非省會城市功能隸屬于省會城市非核心功能，非省會城市功能與服務(wù)于行政中心功能的城市功能之和，可以統(tǒng)稱為省會城市非核心功能；第三，從演變歷程來看，非省會城市功能并非一成不變，而是會隨著省會城市功能的定位和發(fā)展形勢變化而變化，即非省會城市功能與省會城市功能呈現(xiàn)出相互演進的過程；第四，從影響來看，非省會城市功能對省會城市的發(fā)展作用并非完全負面，但對省會城市的行政管理效率和全省輻射帶動極核作用的發(fā)揮卻有著間接負面的影響，對省會城市的長遠發(fā)展定位也有著直接或間接的影響。

二、成都市城市發(fā)展基本現(xiàn)狀分析

成都市是四川省省會，也是國家布局在西部地區(qū)的重要中心城市，2017年GDP達13889.4億元，位列副省級省會城市第2位，僅次于廣州，經(jīng)濟實力強勁。2016年5月，國家正式發(fā)布的《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》提出，成都市以建設(shè)國家中心城市為目標，增強成都西部地區(qū)重要的經(jīng)濟中心、科技中心、文創(chuàng)中心、對外交往中心和綜合交通樞紐功能［2］。作為典型的省內(nèi)單極核中心省會城市，成都市實現(xiàn)了省內(nèi)多功能的高度集聚，卻也使得中心城區(qū)過度膨脹，“大城市病”問題較為明顯。

近年來，四川省和成都市都在致力于省會成都的創(chuàng)新發(fā)展，疏解成都市過剩人口和產(chǎn)業(yè)，促進省會經(jīng)濟與社會發(fā)展提質(zhì)升級，優(yōu)化城市職能結(jié)構(gòu)。

（一）成都市集聚性情況分析

近年來，成都市憑借獨有的發(fā)展資源，在城市自身發(fā)展不斷加快的同時，也對周邊地區(qū)和整個四川省產(chǎn)生了較強的“虹吸效應(yīng)”，使得成都市各類功能不斷集聚。

1.城市首位度常年維持在高位，且穩(wěn)中有升

成都市在四川省域的經(jīng)濟和人口城市首位度呈現(xiàn)出逐年遞增趨勢（首位度變化情況見圖1），尤其城市經(jīng)濟首位度在近兩年都是超過6.5的過高水平①，成都市對四川省內(nèi)城市的“虹吸效應(yīng)”較為突出，且呈現(xiàn)出增長態(tài)勢，因城市功能過度集聚而導致的“大城市病”問題也較為明顯。

圖1 成都市近八年首位度情況圖

2.經(jīng)濟占比明顯偏高，且逐年升高

通過數(shù)據(jù)分析可知（見圖2），成都市“一城獨大”的特征較為明顯。從四川省全省來看，成都市GDP占比一直超過全省的三分之一，2017年更是達到37.56%，遙遙領(lǐng)先于其它城市；從成都平原城市群來看，成都市GDP占比接近60%，遠超過其它七個城市之和。這表明成都市在四川省和成都平原城市群中的絕對核心地位。

圖2 成都市近六年GDP占比情況

（二）成都市城區(qū)圈層化狀況

成都近年來大力推進新區(qū)開發(fā)，以高新區(qū)、天府新區(qū)建設(shè)為重點，加強城市二三圈層傾斜力度，城市圈層之間的差距逐漸縮小，而各圈層的產(chǎn)業(yè)特色也在逐步增強。從圖3可知，城市經(jīng)濟重心有向二三圈層轉(zhuǎn)移的趨勢。第一圈層GDP占比穩(wěn)中有降，第二三圈層GDP占比則有小幅提高，尤其是第三圈層呈現(xiàn)出較明顯的上升。但第一圈層GDP比重依然最大，超過其它兩個圈層，這表明第一圈層在經(jīng)濟上仍占主導地位。

圖3 2012—2016年成都市三圈層GDP占比情況

從圖4、圖5和圖6可知，成都市三產(chǎn)業(yè)在三圈層之間的分布存在著明顯的差異，各圈層之間的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢各有不同。從第一產(chǎn)業(yè)來看，第一產(chǎn)業(yè)在第一圈層占比穩(wěn)步下降，且占比數(shù)值幾乎可以忽略；而第三圈層占比則一直超過60%，且一直呈現(xiàn)出上升態(tài)勢；第二圈層占比穩(wěn)中有降，但占比一直超過30%。從第二產(chǎn)業(yè)來看，第二圈層占比最大，一直超過45%；第一圈層占比不大，但穩(wěn)步下降；第三圈層則穩(wěn)中有升，2016年更是超過22%。從第三產(chǎn)業(yè)來看，第一圈層集聚了絕大多數(shù)的第三產(chǎn)業(yè)GDP，始終超過50%，遙遙領(lǐng)先于其他兩個圈層，由此表明第一圈層在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的絕對優(yōu)勢；第二圈層和第三圈層占比都相對穩(wěn)定，第二圈層占比又明顯高于第三圈層。總體來看，成都市三個圈層之間的發(fā)展差距較為明顯：第一圈層的發(fā)達程度最高，第二圈層次之，第三圈層相較最差。因此，成都市城區(qū)的圈層化結(jié)構(gòu)仍較為突出，一圈層的城市功能往二三圈層疏解，也就存在較強的必要性與可行性。

圖4 2012—2016年成都市三圈層第一產(chǎn)業(yè)GDP占比情況

圖5 2012—2016年成都市三圈層第二產(chǎn)業(yè)GDP占比情況

圖6 2012—2016年成都市三圈層第三產(chǎn)業(yè)GDP占比情況

（三）成都市城區(qū)綜合承載力分析

成都市城區(qū)綜合承載力情況是非省會城市功能識別的重要前提，需要對成都市城區(qū)的承載能力進行數(shù)據(jù)量化剖析，以得到城市功能健康度的依據(jù)。

1.綜合承載力指標設(shè)計

在城市承載力判斷的指標設(shè)計上，應(yīng)重點考量資源環(huán)境、經(jīng)濟和社會方面的承載能力。對于省會城市這類大城市而言，各個方面的承載能力又要切合省會城市的性質(zhì)，體現(xiàn)出省會城市在職能集聚方面對承載能力的影響。因此，在指標選取上，應(yīng)對城市的自然環(huán)境、經(jīng)濟活動、社會活動等的承載能力進行細分。結(jié)合《中國城市統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)庫中對城市指標的統(tǒng)計，本文選取各個類型下的承載力指標進行細化，力求客觀反映出省會城市的承載力狀況。

在指標權(quán)重設(shè)計上，首先對各個指標進行標準化處理②，對人口密度和城區(qū)單位面積GDP兩個變量采取負向標準化，即對應(yīng)成本型指標的處理方法，其他的17個變量采取正向標準化處理，即效益型公式處理方法［3］。

本文選取2013—2017年成都市統(tǒng)計年鑒和中國城市統(tǒng)計年鑒中的相關(guān)數(shù)據(jù)，運用熵值法對成都市的城市綜合承載力指標權(quán)重進行計算。城市承載力評價指標設(shè)計結(jié)果如表1所示。

表1 成都市城市承載力評價指標表

2.綜合承載力指標計算結(jié)果

在對城市指標的選取、指標權(quán)重設(shè)計的分析基礎(chǔ)上，筆者對成都市的各個城市指標分值進行加總，進而得到各個年度的城市綜合承載力值。由此，可以對近五年來成都市綜合承載力狀況進行分析比較，結(jié)果見圖7。

圖7 成都市2012—2016年城市綜合承載力情況

從圖7的數(shù)據(jù)指標看，2016年綜合承載力值為0.482，整體值明顯較低，表明成都市處于城市承載能力明顯不高的階段，表明當下城市功能過載的基本現(xiàn)狀。因此，在現(xiàn)階段，成都市的城區(qū)綜合承載能力具有缺陷，這也是成都市城區(qū)過度膨脹與城市功能過載的結(jié)果。

從圖7的數(shù)據(jù)指標趨勢可知，從2012年到2016年，成都市綜合承載力在0.294～0.513之間，呈現(xiàn)出平穩(wěn)、水平低的趨勢，尤其在2013年處于嚴重不足的狀態(tài)。這顯示出成都市近年來城市承載能力存在一定缺陷，這與近年來成都市推進城市擴張和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展有關(guān)。整體而言，成都市目前處于非健康狀態(tài)，城市功能處于過載階段，其非省會城市功能也較為明顯。

三、成都市非省會城市功能識別分析

非省會城市功能識別方法的基本思路是要立足省會城市的基本現(xiàn)狀和規(guī)劃定位，運用定量與定性相結(jié)合的方法，在對省會城市的城市承載力量化和城市職能進行客觀量化分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合省會城市功能的內(nèi)在要求，并依據(jù)省會城市的城市功能定位，科學界定和識別出省會城市功能與非省會城市功能。

從非省會城市職能的存在性來說，可以認為非省會城市功能是省會城市的城市功能過度集聚和城市運作能力不足的結(jié)果。因此，非省會城市功能存在于城市功能過度集聚、城市運作效率明顯不足的省會城市中。在非省會城市功能的判定路線上，首先確定非省會城市功能的存在性，再依據(jù)城市功能產(chǎn)業(yè)部門活動量化處理和省會城市功能整體定位，最后判斷出省會城市功能和非省會城市功能，進而得到非省會城市功能相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)活動和社會活動類型及其載體。

（一）成都市城市功能的分類識別

在省會城市的城市職能識別方法上，本文借鑒并改進既有城市職能識別研究成果［4］，對省會城市的城市職能進行定量與定性分析，在定性基礎(chǔ)上對省會城市職能進行定位，在定量基礎(chǔ)上對城市職能進行客觀分類識別。在數(shù)據(jù)選取上，選用《中國城市統(tǒng)計年鑒2016》中對各個城市經(jīng)濟與社會發(fā)展情況的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。為保證對城市功能研究的準確性，采用的數(shù)據(jù)均為城市的市轄區(qū)數(shù)據(jù)。

1.分類方法與思路

成都市作為四川省會城市，需要分別以全國省會城市和四川省省內(nèi)城市兩個維度對成都市城市功能進行識別分析。為客觀衡量城市規(guī)模狀況，本文采用市轄區(qū)非農(nóng)人口數(shù)據(jù)（即市轄區(qū)城鎮(zhèn)單位就業(yè)人口第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)人口數(shù)之和）、城市建成區(qū)面積兩大指標作為城市規(guī)模分類的主要參考依據(jù)。

在數(shù)據(jù)的處理上，則首先將三個數(shù)據(jù)分別進行Z-score標準化處理，再將標準化數(shù)據(jù)的乘積進行開方運算，即可得到城市規(guī)模指數(shù)。算式為：

其中，S代表城市規(guī)模綜合指數(shù)，P代表標準處理化后的市轄區(qū)人口，A代表標準化處理后的建成區(qū)面積，M代表標準處理化后的城市市轄區(qū)GDP。

然后，運用SPSS軟件對各個城市規(guī)模指數(shù)進行聚類分析，得到城市規(guī)模的分類結(jié)果。

2.省會城市的城市規(guī)模分類

鑒于我國省會城市基本情況和四川省省會——成都市的實際情況，本文將四大直轄市（北京、上海、天津和重慶）和廣州市、拉薩市去除③，以確保數(shù)據(jù)處理結(jié)果更為符合成都市城市功能的實際。因此，本文最終選取25個省會城市，用SPSS軟件對省會城市的市轄區(qū)GDP、市轄區(qū)非農(nóng)就業(yè)人口、建成區(qū)面積進行系統(tǒng)聚類處理，得到三大規(guī)模等級聚類結(jié)果，并對各個規(guī)模等級進行命名，即特大省會城市、大省會城市和一般省會城市。規(guī)模分類結(jié)果見表2。

表2 我國省會城市規(guī)模聚類分組結(jié)果情況表

3.四川省省內(nèi)地級及以上城市規(guī)模分類

四川省是典型的單極核心城市，省會成都市的城市規(guī)模和影響力遠遠超過省內(nèi)其它任何城市。因此，考慮到城市功能識別的計算需要，去除四川省三個民族地區(qū)——阿壩州、涼山州和甘孜州（因地區(qū)特殊性，且無數(shù)據(jù)支撐），然后對成都市城市功能進行識別分類。

根據(jù)同樣的操作步驟，得到城市規(guī)模分類結(jié)果，對各個規(guī)模等級進行命名，分為四組，即省內(nèi)特大城市、省內(nèi)城市、省內(nèi)一般城市和省內(nèi)較小城市。結(jié)果如表3所示。

表3 四川省地級及以上城市規(guī)模聚類分組情況表

續(xù)表3

（二）城市功能識別計算與處理過程

1.城市功能類別選取

在城市功能類別選取上，考慮到城市功能部門的相關(guān)性和數(shù)據(jù)的相對獨立性，筆者對《中國城市統(tǒng)計年鑒》中的城市產(chǎn)業(yè)功能部門進行必要的合并和刪減，并體現(xiàn)在命名上。具體處理如下：（1）考慮到城市功能中第一產(chǎn)業(yè)對城市職能活動的相關(guān)性小，刪除第一產(chǎn)業(yè)（即農(nóng)林牧漁業(yè)）城市功能部門［5］；（2）對關(guān)聯(lián)性較大的城市功能部門進行必要的合并，并在命名上盡可能體現(xiàn)出城市功能在產(chǎn)業(yè)活動方面的綜合性和完整性。

2.城市功能識別計算與處理

根據(jù)城市規(guī)模對城市進行初步分類，運用基于莫爾回歸分析法的最小需求量法確認城市功能部分的基本比重［6］。根據(jù)對城市功能識別技術(shù)的分析，對11個城市產(chǎn)業(yè)功能部門進行數(shù)據(jù)處理，即選取每個功能部門下各個規(guī)模組的最小職工比重和中位數(shù)，運用EVIEWS軟件進行OLS線性回歸分析，進而得到該功能部門的擬合函數(shù)。需要指出的是，個別城市功能對應(yīng)產(chǎn)業(yè)類型的擬合回歸效果不佳，但這并不影響該功能部門的擬合函數(shù)的合理性。在此基礎(chǔ)上，再用納爾遜法對各個功能強度進行細化［7］，根據(jù)功能強度結(jié)果對城市功能進行分類，以此作為省會城市功能分析的基本依據(jù)。從算法上說，對城市每個功能活動基本部分的職工比重進行計算，計算出其算術(shù)平均值和標準差，再用城市功能活動比重與算術(shù)平均值做差，用差與標準差進行比值計算，即可求出該功能部門的功能強度值。

城市功能職能強度的計算算式如下：

其中，Q為功能強度值，xi為某城市功能部門比重，ˉx為該城市功能部門比重算術(shù)平均值，sd為該城市功能部門比重標準差。

3.城市功能識別結(jié)果判定

（1）首要功能判定。選取城市功能組成中產(chǎn)業(yè)比重最大的城市功能類型，確定為省會城市的首要產(chǎn)業(yè)功能。

（2）功能細化判定。根據(jù)城市功能強度Q值的大小，進一步將城市功能細分為5個等級。城市職能分類標準見表4。

表4 城市功能分類標準表

（三）城市功能識別結(jié)果

根據(jù)前文中的識別計算與處理思路，運用莫爾擬合回歸函數(shù)，計算出各個城市功能部門的職工最小需求比重，再用各個城市功能部門的比重與之相減，得到功能基本部分比重，非基本功能數(shù)據(jù)做歸零處理；然后，對各個基本功能比重部分求出各規(guī)模組方差；最后，求出基本功能部分比重與各規(guī)模組方差的比值，即為城市功能強度，并歸入相應(yīng)的城市功能類別（見表5）。

表5 基于莫爾回歸法的11城市功能部門回歸擬合情況

運用以上方法，可求出全國省會城市的城市功能識別結(jié)果（見表6）和四川省內(nèi)城市的城市功能識別結(jié)果（見表7）④。

表6 全國省會城市的城市功能狀況識別結(jié)果表

從表6可以看出，我國省會城市的主導功能均為制造業(yè)或建筑房地產(chǎn)業(yè)，這兩大產(chǎn)業(yè)功能均是典型的第二產(chǎn)業(yè)部類，顯示出我國省會城市在主導城市功能上尚未完全轉(zhuǎn)變?yōu)榈谌a(chǎn)業(yè)。從成都的城市功能情況來看，成都市的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)是建筑房地產(chǎn)業(yè)，但該產(chǎn)業(yè)部門并非是成都市基本功能產(chǎn)業(yè)部門，在同規(guī)模省會城市中不夠突出；但是，成都市在現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)功能部門上的發(fā)展優(yōu)勢較為明顯，在教育科研業(yè)、城市管理服務(wù)業(yè)和文娛衛(wèi)社會服務(wù)業(yè)功能上表現(xiàn)較為突出，是其基本功能對應(yīng)的產(chǎn)業(yè)類型，而金融業(yè)、信息技術(shù)服務(wù)業(yè)功能處于缺失狀態(tài)，成為成都市發(fā)展的相對短板。

表7 四川省地級及以上城市的城市功能狀況識別結(jié)果

從表7可以看出，四川省內(nèi)地級及以上城市中，城市的主導功能對應(yīng)的產(chǎn)業(yè)也多為制造業(yè)或建筑房地產(chǎn)業(yè)，部分城市為城市管理服務(wù)業(yè)。從城市功能的識別結(jié)果看，省內(nèi)城市在不同規(guī)模等級下，表現(xiàn)出較大的功能強度差異，這與城市的發(fā)展階段和資源稟賦相關(guān)。

（四）成都市的非省會城市功能判定

成都市作為較為特殊的省會城市，在四川省內(nèi)具有高首位度，且對整個西南乃至西部地區(qū)都有顯著影響力，對其省會城市功能的判定不能局限于四川省的省會城市這一發(fā)展定位，要立足于四川省省會基本實際，在西南地區(qū)乃至全國范圍內(nèi)對成都市的城市功能定位進行合理界定。

1.判定思路

文章立足于城市發(fā)展定位，以成都市城市功能狀況為基本依據(jù)，對成都市省會城市功能進行界定，進而科學判定非省會城市功能。基于成都市的城市功能定位，可以判定出成都市省會城市功能定位，具體情況分析見表8。

表8 成都市省會城市功能定位分析表

從四川省層面來看，成都市作為四川省省會，要充分擔當起省會城市職責，為四川省黨政領(lǐng)導機關(guān)、中央駐蓉機關(guān)和解放軍駐蓉機構(gòu)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)和環(huán)境保障，有效保障中央和四川省在成都開展的各項重大會議、活動，維護省會政治安全，保障各項政務(wù)活動安全、高效、有序運行［8］。成都市作為省內(nèi)單極核中心城市，也是成都平原城市群和成渝城市群的核心城市，承擔著引領(lǐng)四川省經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的責任，對全省的整體發(fā)展也起著舉足輕重的核心作用。因此，成都市在發(fā)展定位上，應(yīng)以四川省省會城市地位出發(fā)，發(fā)揮好首位城市的作用，著眼于國家中心城市建設(shè)和區(qū)域性中心城市功能定位，體現(xiàn)出“五中心一樞紐”的特點，這也是其省會城市功能定位的基本依據(jù)之一。

2.判定結(jié)果分析

以表6和表7中成都市城市功能識別結(jié)果為基本依據(jù)，以表8中成都市省會城市功能判斷結(jié)果為基礎(chǔ)考量，進而從產(chǎn)業(yè)功能角度分析，得到成都市省會城市功能優(yōu)化結(jié)果（見表9）和非省會城市功能的識別結(jié)果（見表10）。

表9 成都市省會城市功能優(yōu)化分析表

表10 成都市非省會城市功能識別結(jié)果表

從表10的結(jié)果分析，整體上看，成都市非省會城市功能對應(yīng)的產(chǎn)業(yè)類型包括了中心城區(qū)一般性制造業(yè)、傳統(tǒng)性商貿(mào)業(yè)、城市采礦能源加工業(yè)以及核心功能的非核心環(huán)節(jié)產(chǎn)業(yè)部門等諸多方面的功能類型。

四、成都市非省會城市功能疏解思路分析

成都市非省會城市功能疏解，促使城市發(fā)展與其功能定位相符，減弱核心功能區(qū)在全市經(jīng)濟功能方面的絕對優(yōu)勢地位［9］。因此，要科學選取疏解的城市功能類型，合理選擇功能疏解地區(qū)和承接區(qū)位，并合理協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，做好協(xié)作與對接。

（一）城市功能類型選取

非省會城市功能轉(zhuǎn)移的功能類型選取，必須堅持提升行政管理功能運作效率的選取原則，以提高成都可持續(xù)性的發(fā)展。

以本文第三部分對成都市城市功能識別內(nèi)容的分析與結(jié)論為基礎(chǔ)，筆者認為成都市非省會城市功能的轉(zhuǎn)移和疏解的類型包括了兩大方面，即：不符合省會城市發(fā)展定位的非正面性城市功能活動部門，不利于省會城市功能（尤其是省會城市的省級行政管理）高效運作的負面性功能活動部門。這兩方面的城市功能在成都市域?qū)用婢哂刑厥庑院拖到y(tǒng)性，其類型包括了成都市城區(qū)（尤其是中心城區(qū)）的諸多產(chǎn)業(yè)功能類型。

因此，根據(jù)非省會城市功能對城市運作的影響，可以將成都市非省會城市功能疏解分為：轉(zhuǎn)移性疏解和削弱性疏解，如表11所示。

表11 成都市非省會城市功能疏解類型

（二）疏解區(qū)位選擇

成都市的非省會城市功能疏解具有一定程度的經(jīng)濟、社會和政治體制的敏感性，必須科學判定疏解區(qū)位和選擇合理的承接區(qū)位，這樣既能保證產(chǎn)業(yè)功能短期內(nèi)不會對成都市經(jīng)濟、社會造成明顯的影響，又能對成都大都市區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重要的推動作用。

從現(xiàn)實角度看，郊區(qū)化疏解和成都平原城市群內(nèi)疏解兩種疏解路徑，都是成都市非省會城市功能疏解的重要區(qū)位選擇。成都市非省會城市功能轉(zhuǎn)移區(qū)位選擇圖示如圖8所示。

圖8 成都市非省會城市功能疏解區(qū)位圖示

1.向成都郊區(qū)（縣）和新區(qū)疏解的分析

推進非省會城市功能郊區(qū)化疏解，必須要逐步削弱成都市城市空間發(fā)展的向心集聚趨勢，推進以郊區(qū)疏散化作為城市主要空間發(fā)展策略，通過引導城市地區(qū)空間格局變化的制度、戰(zhàn)略、政策等規(guī)制，有效地順應(yīng)離心疏散的趨勢不偏離正確的道路［10］。從城市功能轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實角度看，向鄰近郊縣和城市新區(qū)轉(zhuǎn)移是成都市城市功能疏解的最優(yōu)區(qū)位選擇，既可以與中心城區(qū)形成呼應(yīng)，又能不損害整個成都市的經(jīng)濟社會發(fā)展利益。隨著成都市“東進、南拓、西控、北改、中優(yōu)”的城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的提出，成都市城市功能的分工逐步明確和特色逐步凸顯，中心城區(qū)以舊城更新推進城市功能優(yōu)化，新區(qū)和郊縣開發(fā)以產(chǎn)業(yè)功能和社會功能承擔為發(fā)展方向，這也為成都市非省會城市功能的轉(zhuǎn)移提供了條件。

近年來，成都市的城區(qū)發(fā)展正在逐步突破圈層發(fā)展趨勢，但是三圈層的城市格局尚未完全打破，三個圈層的城市功能和發(fā)展特點仍具有較明顯差異，尤其是第二、三圈層的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢與基礎(chǔ)有顯著特色，具備產(chǎn)業(yè)功能轉(zhuǎn)移的條件。因此，將第一圈層的部分城市功能向第二、第三圈層轉(zhuǎn)移，形成三圈層間的產(chǎn)業(yè)功能流動，是成都市非省會城市功能轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵路徑。成都市第二、三圈層對第一圈層的城市產(chǎn)業(yè)功能承接見表12。

表12 成都市非省會城市功能疏解的市內(nèi)三圈層移動

2.在成都平原城市群內(nèi)疏解的分析

成都平原城市群作為四川省的“龍頭型”城市群，城市群內(nèi)部圍繞成都市為核心，已經(jīng)初步形成了各具特色的城市產(chǎn)業(yè)體系。在轉(zhuǎn)型升級發(fā)展的過程中，城市群協(xié)同發(fā)展為成都市的轉(zhuǎn)型升級提供了條件，也為非省會城市功能轉(zhuǎn)移提供了區(qū)位選擇。

根據(jù)成都市以及四川省內(nèi)各城市的城市功能識別結(jié)果，成都平原城市群各城市的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)功能多為傳統(tǒng)第二產(chǎn)業(yè)，尤其是制造業(yè)，這些城市在產(chǎn)業(yè)上與成都市已經(jīng)形成了較為明顯的梯度，可以承接部分成都市可轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)功能。立足于城市功能識別結(jié)果和城市發(fā)展定位，本文對成都平原城市群各城市的產(chǎn)業(yè)功能承接狀況進行分析，以成都平原城市群為區(qū)位選擇對象，對成都市非省會城市功能的城市功能轉(zhuǎn)移進行分析，結(jié)果見表13。

表13 成都市非省會城市功能的城市群內(nèi)部疏解分析

續(xù)表13

（三）疏解時序設(shè)計

對于成都市而言，推動非省會城市功能轉(zhuǎn)移和疏解具有較強的復雜性和必要性，既要保證城市功能轉(zhuǎn)移和疏解的科學性和漸進性，又要協(xié)調(diào)好各方利益，從根本上優(yōu)化和提升成都市的省會城市功能，強化成都市對全省經(jīng)濟社會發(fā)展的輻射引領(lǐng)作用，促進省會城市功能高效運作。

1.近期：未來5年

未來五年，成都市應(yīng)根據(jù)城市整體規(guī)劃的要求，突出中心城區(qū)的文化創(chuàng)新、高端服務(wù)、金融證券等行業(yè)領(lǐng)域的功能，提升中心城區(qū)的公共服務(wù)性，圍繞省會城市功能的支撐保障，疏解迫切性、過剩性的產(chǎn)業(yè)功能部門和社會功能，減少中心城區(qū)過度集聚的人口，減輕省會城市“大城市病”的問題程度。

以推進“中優(yōu)”和“北改”為目標，重點對中心城區(qū)的一般性制造業(yè)、傳統(tǒng)商貿(mào)市場以及運輸場站等產(chǎn)業(yè)功能部門進行合理疏解，這一階段的產(chǎn)業(yè)選擇要重點針對高污染、高耗能、低附加值、勞動資源密集型的產(chǎn)業(yè)部門，要基本實現(xiàn)這些產(chǎn)業(yè)功能的疏解。同時，要以推進“東進”和“南拓”為目標，加強龍泉驛和簡陽的建設(shè)開發(fā)力度，開拓以天府新區(qū)為主的成都南部區(qū)域，為成都市中心城區(qū)的城市功能轉(zhuǎn)移和疏解創(chuàng)造區(qū)位條件。此外，四川省政府和成都市政府要針對非省會城市功能疏解的工作任務(wù)，根據(jù)這一階段非省會城市功能疏解的經(jīng)驗和未來的任務(wù)重點，專門制定中長期城市功能疏解的具體方案，對中長期需疏解的產(chǎn)業(yè)功能部門和社會功能領(lǐng)域，做出較為詳細的部署安排。如中心城區(qū)高校郊區(qū)化外遷、政府部門外遷等，要做好規(guī)劃和前期準備。

2.中期：未來5—10年

未來五到十年這一階段，應(yīng)在前五年的基礎(chǔ)上，對成都市的非省會城市功能疏解工作進行深度推進。這一階段，重在對前期階段的規(guī)劃設(shè)計進行實踐，疏解前期條件不成熟的產(chǎn)業(yè)類型，在中心城區(qū)疏解附加值較高、但不符合“五中心一樞紐”功能定位和省會行政中心地位的產(chǎn)業(yè)功能類型，尤其是一般性服務(wù)業(yè)、高端服務(wù)業(yè)的非核心產(chǎn)業(yè)部門，部分科技研發(fā)中心和總部經(jīng)濟部門等，這些城市功能對應(yīng)產(chǎn)業(yè)類型的疏解可以推動省會城市功能的優(yōu)化和突出。

同時，要對前期成都東部和南部區(qū)域進行重點建設(shè)，以中心城區(qū)的城市功能疏解，尤其是以產(chǎn)業(yè)功能轉(zhuǎn)移為契機，帶動這些重點開發(fā)區(qū)域的建設(shè)進度，完善城市新區(qū)與郊區(qū)縣的產(chǎn)業(yè)功能配套，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展的承接基礎(chǔ)和社會活動功能承載能力，以此更好地配套和服務(wù)于省會城市功能核心區(qū)。

在對城市發(fā)展的指導和引領(lǐng)過程中，省級政府部門和省會城市政府部門要做好頂層設(shè)計的分工協(xié)調(diào)，合理規(guī)劃城區(qū)功能布局，加快建成新舊城區(qū)“雙核聯(lián)動、多極多點”的成都市整體空間布局，合理引導中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)和人口向天府新區(qū)以及成都市二三圈層疏解，為非省會城市功能疏解創(chuàng)造運作環(huán)境?？偟膩碇v，這一階段是非省會城市功能疏解的關(guān)鍵時期，為最終實現(xiàn)成都市的省會城市功能提升和優(yōu)化奠定重要基礎(chǔ)。

3.遠期：未來10—15年

成都市非省會城市功能轉(zhuǎn)移的遠期，要緊緊圍繞建成“五中心一樞紐”功能定位和國家中心城市的目標，突出省會城市的核心功能。在產(chǎn)業(yè)功能部門疏解上，要重點推進前期和中期已做的準備工作，完成在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)疏解、公共部門外遷等方面的任務(wù)。在城市功能提升上，要基本完成“東進”和“南拓”、“中優(yōu)”和“北改”的城市空間發(fā)展戰(zhàn)略，形成中心城區(qū)和天府新區(qū)核心區(qū)兩大發(fā)展極核，實現(xiàn)成都市城市功能多極點、多網(wǎng)絡(luò)化空間布局，完成成都市非省會城市功能疏解和省會城市功能提升。同時，要在推進進程中逐步完善省會城市治理體系，構(gòu)建非省會城市功能疏解的彈性機制，建成布局合理的省會城市功能支撐空間布局和運作系統(tǒng)，將城市運作體系機制化。

五、成都市非省會城市功能疏解的對策分析

對于成都市而言，推動非省會城市功能疏解具有較強的復雜性和必要性，既要保證城市功能疏解的科學性和漸進性，又要協(xié)調(diào)好各方利益。因此，要綜合考量疏解區(qū)位、疏解內(nèi)容、疏解時序、疏解方法和疏解配套等多方面，科學判定和合理疏解非省會城市功能，優(yōu)化省會城市的城市功能體系。

（一）推進部分非省會城市功能郊區(qū)化疏解

對于成都市而言，郊區(qū)化發(fā)展趨勢已經(jīng)持續(xù)多年，中心城區(qū)毗鄰的郊縣和天府新區(qū)已經(jīng)逐漸與中心城區(qū)融為一體，成為新的城市發(fā)展區(qū)域。通過優(yōu)化成都市的非省會城市功能，要進一步拓展城市發(fā)展邊界，堅持有機疏解與適度集聚相結(jié)合［11］，提升成都周邊郊區(qū)和天府新區(qū)的發(fā)展地位，促進成都市多中心、多極點、網(wǎng)絡(luò)化協(xié)調(diào)發(fā)展。在具體方向上，可以將中心城區(qū)承載的過多功能進行合理疏解，尤其是部分加工制造工廠、商貿(mào)市場、樞紐場站等進行郊區(qū)化轉(zhuǎn)移，突出成都中心城區(qū)文化品牌和高端服務(wù)業(yè)定位，減輕老城區(qū)過度擁擠問題，提高中心城區(qū)的經(jīng)濟社會活動效率。

在非省會城市功能的郊區(qū)化轉(zhuǎn)移和疏解上，成都市要立足于各區(qū)（市、縣）的發(fā)展基礎(chǔ)，主動將中心城區(qū)與郊區(qū)進行發(fā)展對接，確保產(chǎn)業(yè)功能疏解的準確性和科學性。同時，要實施傾斜化、差異化的城區(qū)發(fā)展政策，在土地政策、稅收政策、落戶政策等方面向天府新區(qū)、高新區(qū)及其他郊縣城區(qū)傾斜，在住房供應(yīng)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面做好配套，以天府新區(qū)等城市新區(qū)和郊區(qū)為重點，承接中心城區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)，增強成都市二三圈層城區(qū)和郊縣的開發(fā)力度和產(chǎn)業(yè)、人口引進強度，以達到疏解成都中心城區(qū)非省會城市功能目的。

（二）推進成都平原城市群內(nèi)部城市功能協(xié)作

成都市要以疏解非核心功能為導向，引導周邊城市有序梯度承接，強化與周邊城市的聯(lián)系［12］，要積極推進成都市部分產(chǎn)業(yè)功能與德陽、綿陽、樂山等城市的協(xié)作，向這些城市適當疏解部分產(chǎn)業(yè)功能，以減輕成都市產(chǎn)業(yè)承載壓力，推動各地產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢分散化、差異化［13］。一方面，要主動與產(chǎn)業(yè)功能較為突出的地市做好功能對接，利用城市群內(nèi)城市的協(xié)同關(guān)系，積極推進相應(yīng)城市功能的轉(zhuǎn)移與承接；另一方面，要積極做好利益協(xié)調(diào)，可以適當借鑒北京與曹妃甸的“飛地經(jīng)濟”合作模式［14］，在城市間做好經(jīng)濟利益關(guān)系的補償與協(xié)作，確保合作城市間的產(chǎn)業(yè)功能發(fā)展與經(jīng)濟利益關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展。

要重點利用成都平原經(jīng)濟區(qū)的“一核雙軸”經(jīng)濟軸線功能（空間結(jié)構(gòu)如圖9所示），推動成都平原城市群城市功能深度協(xié)作。一要充分利用成德綿樂發(fā)展軸，以該軸線的成德綿樂高速公路、城際快速鐵路等交通運輸通道為依托，加強成都市與德陽、綿陽、樂山等城市在電子信息、裝備制造、航空航天、科技服務(wù)、商貿(mào)物流等產(chǎn)業(yè)的協(xié)作，合理定位成都市產(chǎn)業(yè)功能定位，避免過度集聚。二要充分利用成渝發(fā)展軸，依托成渝高速公路和成渝高鐵等交通運輸通道，加強成都市與資陽、遂寧等城市的協(xié)作，在交通樞紐分擔和先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)領(lǐng)域進行協(xié)作，規(guī)劃和推動承接成都市產(chǎn)業(yè)功能。此外，還要利用成雅高速、成雅快鐵等交通運輸通道，加強成都與雅安的產(chǎn)業(yè)協(xié)作，推進成都市部分制造業(yè)、加工業(yè)等產(chǎn)業(yè)向雅安轉(zhuǎn)移，以疏解成都市城區(qū)過剩產(chǎn)業(yè)功能部門和帶動雅安產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟提升。

圖9 成都平原經(jīng)濟區(qū)“一核雙軸”空間發(fā)展布局圖

（三）推進部分省市級行政事業(yè)部門遷移

成都市近年來已經(jīng)在推動中心城區(qū)內(nèi)政府機關(guān)、科研院所、事業(yè)單位以及部分高校的外遷。比如，成都市政府遷移至高新區(qū)，中科院成都分院即將遷移至天府科學城，成都體育學院即將遷移至成都簡陽。鑒于非省會城市功能轉(zhuǎn)移的考慮，可以對行政與利益阻力相對較小的部分省市級行政事業(yè)部門外遷，減少中心城區(qū)非必需人口和用地，疏解行政中心職能下過度集聚的經(jīng)濟中心職能，重塑省會城市政治行政職能［15］。

從行政中心功能看，目前正在規(guī)劃論證階段中的四川省委省政府等省級黨政機關(guān)遷移至高新區(qū)或天府新區(qū)，將既有中心城區(qū)用地置換出來，在原址基礎(chǔ)上建設(shè)公共性建筑或者基礎(chǔ)性設(shè)施，可以較大程度地解決省會城市功能運作效率不高的問題。這不僅直接疏解了省會城市中心城區(qū)非必需的省級黨政機關(guān)的行政管理功能，有利于突出省級行政中心功能和提高運作效率，還可以很大程度上緩解成都市“大城市病”問題。

（四）科學漸進性推動產(chǎn)業(yè)功能部門疏解

以產(chǎn)業(yè)功能疏解帶動成都市非省會城市功能的疏解，可以為成都市中心城區(qū)功能優(yōu)化和空間功能布局提升提供基礎(chǔ)性支撐。科學漸進性疏解成都市的非省會城市功能，就是要注重近期、中期、遠期目標的協(xié)調(diào)與配合，體現(xiàn)非省會城市功能轉(zhuǎn)移的漸進性與穩(wěn)妥性。

要以近期、中期、遠期三大階段任務(wù)為主要導向，科學制定出成都市非省會城市功能疏解的規(guī)劃，并配套出相應(yīng)的政策條例。一方面，可以將成都市中心城區(qū)剩余的部分傳統(tǒng)制造業(yè)、商貿(mào)市場、物流運輸場站等產(chǎn)業(yè)逐步遷移或者淘汰，為中心城區(qū)高端集約型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供充足空間支持。另一方面，根據(jù)部分產(chǎn)業(yè)如制造業(yè)、建筑業(yè)等傳統(tǒng)第二產(chǎn)業(yè)對中心城區(qū)的重要程度，逐步將其疏解到城市郊區(qū)或者其它鄰近城市，為成都市產(chǎn)業(yè)功能部門轉(zhuǎn)型升級提供保障。

（五）打造“天府特色”綠色高效城市交通系統(tǒng)

近年來，成都市中心城區(qū)已經(jīng)明顯呈現(xiàn)出交通擁堵等“大城市病”問題，提高省會城市功能運作效率，必須要解決交通擁堵問題，科學治堵，打造高效的城市交通體系。一方面，要以建設(shè)國家中心城市為契機，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化、多層次、高標準市域快速交通體系，完善市域快速高速路網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建高效互聯(lián)道路體系，加密網(wǎng)絡(luò)化市域快速路，實現(xiàn)市域“半小時”交通圈。另一方面，要加快完善城市軌道、地面公交、慢行網(wǎng)絡(luò)，強化樞紐體系，在中心城區(qū)打造“環(huán)-放射”基礎(chǔ)上的網(wǎng)絡(luò)化快速城市軌道交通網(wǎng)。此外，還要在中心城區(qū)打造依托于“十六高二十五快”高快速路的一體化和網(wǎng)絡(luò)化的路網(wǎng)體系，提升路網(wǎng)密度，提高道路交通承載力，確保道路暢通。從這些方面推進“天府特色”的成都市全域交通體系，減少中心城區(qū)擁堵和提升全域交通運輸效率，為省會城市功能發(fā)揮提供交通保障。

注釋：

① 成都市經(jīng)濟首位度、人口首位度的計算，采用近幾年四川省統(tǒng)計年鑒中成都市、綿陽市和南充市的相關(guān)數(shù)據(jù)，在計算上采用首位城市GDP（人口數(shù)）與次位城市GDP（人口數(shù)）的比值算法，比值即首位度。

② 在熵值法的計算中，由于會出現(xiàn)ln（0）這種違反數(shù)學的情況，用極小值0.000000001即1E-09進行替換，這也是數(shù)據(jù)處理中一種比較通行的做法。

③ 廣州市為我國當前的特大發(fā)達城市之一，與國內(nèi)其他省會城市規(guī)模不具可比性；拉薩市為西藏自治區(qū)首府（省會），由于地處民族地區(qū)，城市規(guī)模和影響力較小，且在統(tǒng)計年鑒中大部分數(shù)據(jù)缺失。

④ 因成都市、貴陽市的本年度數(shù)據(jù)缺失，故采用上一年度的數(shù)據(jù)替代，數(shù)據(jù)的替代對規(guī)模比較和比重確認的影響均較小，不影響最終結(jié)果的客觀性和科學性。