農(nóng)村集體土地入市的若干思考

曾正富

（貴陽學院法學院，貴陽 550005）

土地是人類賴以生存的資源，土地制度是國家的重要制度，在我國深化改革和農(nóng)村荒地激增的背景下，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，黨的第八屆三中全會審議通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”的重大決策，為我國土地制度改革指明了方向。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程推進，農(nóng)村集體土地越來越多自發(fā)的以合法或非法的方式進入市場流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。這些暗自流動的土地不限于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)，還涉及放活土地使用權(quán)權(quán)能的問題。根據(jù)我國現(xiàn)行法，要改變農(nóng)村集體土地使用方式唯一的合法途徑就是通過國家征用，再通過使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式來獲得非農(nóng)建設的資金，這就使得農(nóng)村土地權(quán)能實現(xiàn)方式只能以隱形交易的方式，在城鄉(xiāng)交界處尤為明顯，這就不可避免地要建立一個有效的土地交易市場。針對集體土地能否入市，怎么樣入市，進入什么樣的市場及入市面臨的問題做如下思考。

一、農(nóng)村集體土地入市的可行性

對于集體土地入市的可行性問題上，歸納起來有兩種不同的觀點：第一種觀點認為，農(nóng)村集體土地不能入市，也就是說，農(nóng)地不能轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地，否則會沖擊土地一級市場和土地市場混亂、土地投機、非法交易；耕地損壞和國家糧食安全、生態(tài)安全；影響國家對土地的宏觀調(diào)控等，更不能允許集體土地進入市場。第二種觀點認為，農(nóng)村集體土地進入市場是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，也是生產(chǎn)力解放對土地資源優(yōu)化配置的必然要求。筆者贊同第二種觀點，因為矛盾有其兩面性，集體土地進入市場會有一些負面的影響，但是，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，我們要看到積極有利方面的主要作用。

1.隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和社會生產(chǎn)的深度及廣度變化，必然會有一部分農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地，人們在利益驅(qū)動、農(nóng)民的“厭弄情緒”的驅(qū)使下，會有越來越多的農(nóng)民進入第二、三產(chǎn)業(yè)領域生產(chǎn)，從而客觀上會有一部分農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設用地。在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)用地自發(fā)地以市場形式轉(zhuǎn)化，這是市場調(diào)節(jié)的本質(zhì)所在，是不以人們的意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律。

2.在農(nóng)業(yè)科技不斷發(fā)展創(chuàng)新，農(nóng)業(yè)的集約化、規(guī)?；约敖?jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化客觀上就要求農(nóng)村土地必須受市場這只“無形的手”的作用力。一方面，農(nóng)民難以簡單的人勞結(jié)合進行規(guī)?；?、集約化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)種植，以及區(qū)域間的經(jīng)濟發(fā)展不平衡又驅(qū)使勞動力的流動，特別是欠發(fā)達地區(qū)向發(fā)達地區(qū)流動，農(nóng)民就愿意以租賃、出讓、抵押的方式來獲得在城鎮(zhèn)發(fā)展的資金。另一方面，土地過于分散，中國的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟規(guī)模難以變大，且在國際競爭中處于不利地位，除此之外要想營造一個穩(wěn)定的投資環(huán)境來吸引外商，那么就得允許土地進入市場。

3.在社會主義公有制條件下僅僅給農(nóng)民些細小、分散的承包地能不能保障生活并走上致富的道路呢？實踐中有肯定的回答是很難的，因為土地面積小、分散，不能以先進的農(nóng)業(yè)科學技術(shù)進行集約化、規(guī)模化生產(chǎn)。有的地方難以抵御自然災害而連最低的生活保障都不能。所以，只有解決農(nóng)村集體土地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)不平等的地位、產(chǎn)權(quán)不明晰、權(quán)能不完整、實現(xiàn)方式單一的等問題，允許農(nóng)村土地使用權(quán)與國有土地平等入市，進入市場有償有期的流動，才能使土地資源集中于種地能手、合作社和農(nóng)業(yè)公司手中，取得土地資源的利用效益最大化，農(nóng)民才能走上增收致富的道路，才能共享改革成果。同時，勞動力脫離土地的農(nóng)民可以有更多的空閑勞力從事非農(nóng)工作而提高生產(chǎn)率和有更多的經(jīng)濟收入，將會更快地富裕起來。

4.由自然經(jīng)濟向商品經(jīng)濟的過渡，致使所有權(quán)社會化，即所有權(quán)與所有權(quán)能分離以及新型物權(quán)的出現(xiàn)?！爸苯由a(chǎn)者不是所有者，而只是占有者，并且他的全部剩余勞動實際上依照法律都屬于土地所有者?！边@只是傳統(tǒng)的所有權(quán)理論基于財產(chǎn)的靜態(tài)的歸屬保護所有權(quán)的本體的渾一性、整體性而構(gòu)建?！皠趧邮秦敻恢?，土地是財富之母?！币獙崿F(xiàn)土地資源的巨大效用，這種構(gòu)建已經(jīng)不起實踐的檢驗，因為它會阻礙自然資源、社會資源的優(yōu)化配置和高效利用，只有因時擴大利用所有權(quán)寬廣的權(quán)能，才能順應現(xiàn)代市場經(jīng)濟的發(fā)展要求。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，生產(chǎn)力水平不斷提高，所有權(quán)人為實現(xiàn)其財產(chǎn)價值而讓渡財產(chǎn)的使用價值和交換價值，使物盡其用，產(chǎn)生了所有權(quán)與其權(quán)能的分離，就出現(xiàn)了新的用益物權(quán)，允許所有者之外的人在所有物上設立獨立的新物權(quán)，這是社會生產(chǎn)力提高的必然性。

綜上所述，農(nóng)村集體土地可以而且應該進入市場，這是建立社會主義市場體系的客觀要求，也是物權(quán)法發(fā)展的重要趨勢。

二、農(nóng)村集體土地入市面臨的困境

農(nóng)村集體土地入市有農(nóng)地、宅基地、經(jīng)營性建設用地、農(nóng)村公共設施公益事業(yè)建設用地，這些集體土地有不同的用途進入不同的市，那么相應地在入市后的法律制度來規(guī)范交易市場，既要發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，實現(xiàn)土地資源的利用效益最大化，也要發(fā)揮政府的調(diào)控職能，引導土地交易市場有序規(guī)范進行，確保土地利用的經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益相統(tǒng)一。要制定相關制度和完善相關法律制度，就成為當下集體土地入市面臨的重難點問題，因為規(guī)范系統(tǒng)龐雜，牽一發(fā)而動全身，既要完善上位法，也要修訂下位法。農(nóng)村集體土體入市面臨的問題有以下幾個方面：

1.農(nóng)地市場的缺失。農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟的一個重要組成，農(nóng)業(yè)要現(xiàn)代化，就要求農(nóng)地進入市場，運用市場機制來優(yōu)化配置土地資源，以促使農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。如果只通過國家征購的方式實現(xiàn)集體土地的效益，且土地使用權(quán)能受限，會阻礙城鎮(zhèn)化進程，難以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，更會擴大城鄉(xiāng)矛盾。農(nóng)地又作為城市地產(chǎn)市場的重要來源，沒有一個農(nóng)地市場，集體土地主體利益會受到影響以及城市地產(chǎn)市場也將是無源之水。

2.集體土地所有權(quán)屬不清。依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于集體經(jīng)濟組織所有，所有權(quán)由村民小組、村委會或集體經(jīng)濟組織行使，類似于盧梭的《社會契約論》中的社會共同體的“公意”。也就是說，所有權(quán)的主體虛置，這是在土地制度改革的歷史更迭遺留的問題。這種“公意”致使所有權(quán)虛化，究其根本在于集體所有權(quán)能受限，如果集體土地實現(xiàn)土地利益的方式只能由國家征收，而不能轉(zhuǎn)讓、抵押、集體土地所有權(quán)就永遠不可能實現(xiàn)。

3.關于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在理論上分歧較大。一種觀點認為，應禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)村宅基地在取得方式上的無償性與使用上的無限期性，開放農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)會造成房開商涌入農(nóng)村地產(chǎn)市場，致使集體土地流失、耕地破壞，會影響農(nóng)民的生活保障及社會的安定。另一種觀點認為，農(nóng)村宅基地使用權(quán)應部分或全部開放流轉(zhuǎn)。部分流轉(zhuǎn)是被限制在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員之間流轉(zhuǎn)，否則會打破集體經(jīng)濟組織的“鄉(xiāng)土性”。全部流轉(zhuǎn)的理由是限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)會阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)一地產(chǎn)市場的形成和發(fā)展，“同地同權(quán)”的改革精神很難實現(xiàn)。

4.“公共利益”的概念高度抽象化。為了保護公民個人的合法私有財產(chǎn)，只有基于“公共利益”才能對土地依法進行征收，不管是《土地管理法》《物權(quán)法》還是《房地產(chǎn)管理法》都有“公共利益”出現(xiàn)，何謂“公共利益”，只是在《征收條例》中采用例舉或概括的方式進行兜底式的說明。由于公共利益的抽象性和高度概括性難以在實踐中操作，在實踐工作中有些地方會有意無意的以“公共利益”的名義擴大征收范圍，把不應被征收的土地資源納入“公共利益”的范圍。也有人提出，我國現(xiàn)階段不易把“公共利益”限制過小，否則在當下經(jīng)濟建設中很難進行。

三、解決農(nóng)村集體土地入市困境的建議

1.建立有機的城鄉(xiāng)統(tǒng)一地產(chǎn)市場。解決以合法或非法和“隱性”的或公開的農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，不應采取嚴厲打擊、“堵”“防”“禁”的手段，而且各地政府也例外的為一些事實上的土地使用者補辦了土地審批手續(xù)，這樣就助長了農(nóng)村集體土地入市流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，形成數(shù)量龐大的隱性交易，采取嚴厲打擊的方式只是暫時的解決之道，而且也是沒有必要的，這樣做是違背市場客觀規(guī)律的，政府對土地市場的任何干預和調(diào)控都是低效率的，要順應工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的時代發(fā)展潮流，允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，建立一個結(jié)構(gòu)合理、多元、多層次的城鄉(xiāng)統(tǒng)一地產(chǎn)市場體系，即建立農(nóng)村地產(chǎn)市場和與城市地產(chǎn)市場連接的農(nóng)城地產(chǎn)市場。農(nóng)村地產(chǎn)市場又可細分為農(nóng)用地市場，也就是農(nóng)地承包市場、農(nóng)村非農(nóng)建設用地市場和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”農(nóng)村地產(chǎn)市場。農(nóng)村地產(chǎn)市場和城市地產(chǎn)市場是土地使用權(quán)市場，農(nóng)村地產(chǎn)市場是集體使用權(quán)市場，城市地產(chǎn)市場是國有土地使用權(quán)市場，而農(nóng)城地產(chǎn)市場則是控制農(nóng)村地產(chǎn)市場和城市地產(chǎn)市場的“閘門”。這就與黨在十八屆三中全會中提出的決定“在符合規(guī)劃和用途管制前提下”不相抵觸，這樣國家就像“家長”一樣發(fā)揮國家宏觀調(diào)控的職能制定城鄉(xiāng)土地利用量和科學的土地供應總量計劃，把控農(nóng)地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設用地、農(nóng)村用地轉(zhuǎn)化為城市用地（集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地）的關口，引導城鄉(xiāng)土地市場健康發(fā)展。

2.明確權(quán)屬主體，設立管理機構(gòu)，完善權(quán)能?！睹穹倓t》賦予了集體經(jīng)濟組織特殊的法人人格，集體土地所有權(quán)的主體應進一步明確，現(xiàn)行的法律規(guī)定所有權(quán)系由三級集體代表行使，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)是行政單位和其所管轄的土地范圍多廣，關系復雜，不易管理，也容易滋生腐敗問題，不宜作為集體所有權(quán)的代表主體。村民小組人地少，文化水平及法律意識淡薄等不宜作為權(quán)屬主體。權(quán)屬主體應由村集體組織仿照公司法人的組織形式來落實。村集體經(jīng)濟組織成為集體土地土地所有權(quán)主體后，要充分實現(xiàn)農(nóng)民土地的利益，就要求完善所有權(quán)的權(quán)能，村集體把土地通過轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃、入股等方式來增收，新農(nóng)村建設才能有獲取資金的渠道，更好更快地適應市場經(jīng)濟的發(fā)展與城市化的進程。但這些都必須要納入法治的軌道上來，在相應的法律制度下運行。

3.根據(jù)現(xiàn)行法的規(guī)定，宅基地流轉(zhuǎn)方式有集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的流轉(zhuǎn)和政府主導的置換，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，被限制的宅基使用權(quán)權(quán)能已無法滿足市場主體日益增長的需求，所以在城鄉(xiāng)交界處會出現(xiàn)“隱性”宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，且由于區(qū)域間的發(fā)展差距大，人員流動性強，導致很多的宅基地空閑，宅基地資源浪費，如果允許宅基地自由流轉(zhuǎn)，一方面可以通過市場發(fā)揮資源的優(yōu)化配置，另一方面農(nóng)民也可以得到流轉(zhuǎn)的資金到城鎮(zhèn)發(fā)展。不管如何限制宅基地的流轉(zhuǎn)，它總會以隱形方式流入城鎮(zhèn)，不論合法還是非法。而且通過置換的方式也會使農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)。流轉(zhuǎn)方式上可以借鑒城鎮(zhèn)的不動產(chǎn)物權(quán)變動模式，但要結(jié)合各地區(qū)差異性制定缺位的法律輔助之。

4.明確界定“公共利益”?，F(xiàn)行的《土地管理法》《物權(quán)法》和《房地產(chǎn)管理法》對公共利益的列舉也沒有明晰、確定，所以在土地征收征用時會出現(xiàn)糾紛，這些糾紛大多是政府的職能部門假借公共利益之名謀商業(yè)利益或個人利益之實，這就嚴重損害了農(nóng)民的權(quán)益，不管是采取“抽象主義”“列舉主義”，或是“抽象+列舉”的折中主義都不能對公共利益進行明確界定，因為公共利益內(nèi)涵用這些方式難以窮盡。對公共利益的明確無非是為了衡平公權(quán)力與私權(quán)利，既然難以用概念將公共利益明確，那我們要在征收征用程序采取措施限制公權(quán)力對農(nóng)民私權(quán)利的侵害?！锻恋毓芾矸ā返?6條第1款規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施?！边@是農(nóng)民集體的土地被征收單位做出決定后才得到通知，也是引發(fā)矛盾糾紛的原因。要解決公共利益不明晰帶來的矛盾糾紛，程序上要在征收決定做出前增加對公共利益界定的調(diào)查和審查程序，將征收實施公告后置程序前置為“公共利益的形成和決策公告”，真正把“公共利益”的形成和決策直接接受廣大人民的監(jiān)督，同時采取必要的措施，充分保障公眾的意見表達權(quán)和參與權(quán)，這是解決“公共利益”虛化的具有可操作性的措施，也是公眾參與政治生活的體現(xiàn)。

[1]宋小青，楊木壯.農(nóng)村集體經(jīng)營建設用地入市思考[J].中國土地，2015，(4).

[2]王克忠.農(nóng)村集體土地入市的幾個問題——兼論建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的地產(chǎn)市場[J].中國土地科學，1996，(1).

[3]羅懷熙.完善土地法律制度的若干問題及思考[J].中國發(fā)現(xiàn)觀察，2017，(10).

[4]郭廣輝，王利軍.我國所有權(quán)制度的變遷與重構(gòu)[M].北京：中國檢察出版社，2005.

[5]馬俊，夏梅英.論物權(quán)法的發(fā)展與我國物權(quán)法體系的完善[J].武漢大學學報，1996，(2).

[6]賀日開.我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的困境與出路[J].江蘇社會科學，2014，(6).

[7]劉永湘，任嘯.農(nóng)村集體土地自發(fā)入市及制度創(chuàng)新[J].中國土地科學，2003，(3).

[8]房紹坤.論征收中“公共利益”界定的程序機制[J].法學家，2010，(6).

[9]王洪平，房紹坤.論征收中公共利益的驗證標準與司法審查[J].法學論壇，2006，(5).