農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押的困境與出路
——以新疆昌吉州呼圖壁縣和瑪納斯縣調(diào)查為例

馬 婷，劉新平，張 琳，馬 鑫

（新疆農(nóng)業(yè)大學 管理學院，烏魯木齊 830052）

2017年1月1日中辦、國辦《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》（以下簡稱為《意見》）文件中指出，深入農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革，土地所有權、經(jīng)營權、承包權三權分置，激活農(nóng)村土地經(jīng)營權，支持經(jīng)營主體提升融資能力，合法合規(guī)地開展土地承包經(jīng)營權抵押融資工作，充分發(fā)揮土地權能，解決農(nóng)民貸款融資難的問題，加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代。長久以來，農(nóng)民缺少有效抵押擔保物，銀行借貸融資多以小額貸款為主，不能充分滿足農(nóng)戶多元需求，若在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的道路上充分發(fā)揮土地承包經(jīng)營權的交換價值，將會使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?jīng)營發(fā)生質(zhì)的變化。因此，盡快實施承包經(jīng)營權抵押融資政策是加快農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展的重要途徑。

一、典型區(qū)域基本情況

本文調(diào)查選取具有代表性地區(qū)，調(diào)查對象主要包括縣（鄉(xiāng)）政府、農(nóng)戶及縣駐地金融機構(gòu)。農(nóng)戶采取調(diào)查員一對一的訪談式問答形式，縣（鄉(xiāng)）政府、農(nóng)村金融機構(gòu)則采用集中座談的形式，針對農(nóng)戶對抵押政策實施的意向采取隨機抽樣調(diào)查，為土地承包經(jīng)營權抵押政策的實施提供可靠依據(jù)。農(nóng)戶調(diào)查選擇城郊農(nóng)村經(jīng)濟較發(fā)達的村落，調(diào)查問卷共246份，其中農(nóng)戶類問卷229份，村集體干部15份，金融機構(gòu)2份。呼圖壁縣調(diào)查樣本村鎮(zhèn)為五工臺鎮(zhèn)、二十里店鎮(zhèn)兩鎮(zhèn)四村，農(nóng)戶問卷144份，村干部問卷6份，占問卷總數(shù)的60%；瑪納斯縣調(diào)查樣本村鎮(zhèn)為北五岔鎮(zhèn)、涼州戶鎮(zhèn)兩鎮(zhèn)七村，問卷數(shù)量為94份，其中農(nóng)戶問卷85份，村干部問卷9份，占問卷總數(shù)的40%。

二、調(diào)查結(jié)果與分析

通過統(tǒng)計問卷數(shù)據(jù)，總結(jié)農(nóng)戶、金融機構(gòu)以及村集體的訪談內(nèi)容，立足于三方主體對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押的態(tài)度、顧慮以及意愿的各個方面進行總結(jié)分析。

（一）農(nóng)民抵押融資需求旺盛

1.農(nóng)村信貸以小額貸款為主流。調(diào)研結(jié)果發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村貸款形式以信用社小額貸款為主，多以“五戶聯(lián)?！焙汀靶庞玫燃墶钡确绞?。農(nóng)民現(xiàn)今需要資金支持時，占80.79%的農(nóng)戶選擇向農(nóng)信社借貸，雖然易還貸、風險小，但借款數(shù)額少、期限短仍不能滿足農(nóng)戶多元經(jīng)營的需求。目前的五戶聯(lián)保模式，也存在一些弊端，比如一戶無法按期還貸，一起聯(lián)保的其他農(nóng)戶不僅需要替其還貸，而且會影響下次借貸，還會引起農(nóng)戶之間的關系矛盾。當農(nóng)民急需擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要大量資金時，因缺乏有效抵押擔保物無法進行銀行借貸，有25戶農(nóng)戶選擇民間借貸，占比10.91%。因此，融資渠道狹隘，既影響農(nóng)村發(fā)展，又對農(nóng)村社會穩(wěn)定帶來一定的影響。

2.農(nóng)戶的抵押意愿及顧慮。調(diào)研中，問及“是否愿意將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權作為抵押物進行貸款”時，有162戶表示愿意，有43戶表示基本愿意，兩者占總比的89.52%，這說明農(nóng)戶對于抵押融資的意愿較強烈。有187戶農(nóng)戶愿意接受無法按期還款時銀行對土地承包經(jīng)營權的處置，但是他們認為土地是農(nóng)民基本生活的保障，一旦失去土地，基本生活維系存在問題，因此73.79%的農(nóng)戶認為抵押存在中等或較高的風險。同時，調(diào)查過程中，土地確權工作正在緩慢進行，11個自然村中只有兩個村落已經(jīng)完成基本確權。

3.承包地地塊位置分散，抵押物估價困難。通過統(tǒng)計調(diào)查數(shù)據(jù)分析，對承包地位置分配表示不滿的農(nóng)戶占69.87%，土地位置分配不均既不利于管理，又不利于價值評估；占78.6%的農(nóng)戶對承包地的經(jīng)營規(guī)模表示不滿，認為目前農(nóng)戶的承包地規(guī)模小且分散不連片；希望成立中介機構(gòu)幫助他們申請抵押貸款的農(nóng)戶占50.66%，政府需要對承包地分等定級以及促成相關中介機構(gòu)的建立。

（二）金融機構(gòu)對承包經(jīng)營抵押持觀望態(tài)度

1.開展承包經(jīng)營權抵押工作缺少前提條件。農(nóng)民獲取大額貸款多以擔保性貸款為主，擔保抵押物是金融機構(gòu)信貸的重要保障前提。因此，金融機構(gòu)存在兩方面擔憂：一方面，土地權屬不明確，我們所調(diào)查的村落大部確權工作進度緩慢，影響銀行開展農(nóng)村土地抵押工作的進度；另一方面，農(nóng)戶基本以私下流轉(zhuǎn)土地為主，金融機構(gòu)無法準確掌握土地信息的真實性，一旦發(fā)生糾紛，無法確保資金能否收回。在訪談過程中，農(nóng)信社流露出對承包經(jīng)營權抵押貸款的擔憂，表示在新疆地區(qū)開展試點風險較大，因此金融機構(gòu)對此會謹慎行事。

2.土地價值評估存在不確定性。首先，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與自然環(huán)境息息相關，風險存在不確定性，農(nóng)產(chǎn)品市場的不穩(wěn)定性導致農(nóng)產(chǎn)品價格不易掌控；其次，目前的評估體系未明確規(guī)定價格標準范圍，致使價值估算不合理。因此，估算土地承包經(jīng)營權價值也存在不確定性，進一步阻礙抵押工作順利開展。

3.抵押后經(jīng)營權的處置變現(xiàn)較為困難。當土地經(jīng)營者無法按時還款，金融機構(gòu)因回籠資金將抵押物進行回收變現(xiàn)，獲得抵押物有限處置權，但由于土地承包經(jīng)營權的特殊性不能隨意改變土地用途，使得農(nóng)村土地經(jīng)營權如何及時有效變現(xiàn)成為金融機構(gòu)最關注的問題。目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的不完善以及土地處置變現(xiàn)交易平臺的缺失，無法快速有效地將抵押物及時變現(xiàn)來彌補貸款損失，從而影響金融機構(gòu)開展抵押業(yè)務的積極性，極大地制約了土地承包經(jīng)營權抵押工作的推進。

（二）政府部門需搭建抵押貸款的平臺

1.明晰產(chǎn)權是抵押融資的前提條件。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權納入可抵押擔保范疇進行貸款融資，賦予了農(nóng)民更多財產(chǎn)權利，使農(nóng)民獲取更多融資渠道。但是，目前確權工作面臨諸多困難，土地確權工作尚未完成，使得農(nóng)民無法向金融機構(gòu)提供擔保物申請大額貸款。因此，加快完成經(jīng)營權的確權工作是取得抵押融資的前提條件。

2.政府職能監(jiān)督薄弱，社會保障制度不完善。樣本區(qū)域村鎮(zhèn)村民就業(yè)多以務農(nóng)和外出打工為主，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權作為農(nóng)戶基本生活保障，若農(nóng)戶抵押后無法按期還款，村集體將面臨承擔農(nóng)戶基本生活保障責任，因此政府應當嚴格把關各項環(huán)節(jié)，完善社會保障制度。比如，必須對貸款農(nóng)戶進行抵押前的評估以及農(nóng)戶抵押貸款之后的資金用途進行考察，確保資金能按期歸還。面對無法按期還款的農(nóng)戶，村政府能及時與金融機構(gòu)進行調(diào)節(jié)溝通，同時出臺相關兜底政策或就業(yè)平臺，保障農(nóng)戶基本生活需求。

三、結(jié)論與對策建議

（一）結(jié)論

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押表現(xiàn)為“一頭熱、一頭涼”，農(nóng)戶積極性高，而金融機構(gòu)明知市場潛力大，但缺乏積極性。頂層政策設計的詳細操作規(guī)定、明晰產(chǎn)權、擔保抵押物的估價以及兌現(xiàn)市場有待建立和完善是金融機構(gòu)信貸的前提保障。雖然現(xiàn)已出臺的相關政策已經(jīng)明確指出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權可作為抵押物進行借貸融資，但對金融機構(gòu)來說確保按時足額還貸尤為重要，若農(nóng)民不能按時還款，金融機構(gòu)有權將其抵押物處置變現(xiàn)作為資金回收。對農(nóng)民自身來說，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權作為基本生活收入和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保障，貸款時也會考慮到抵押后存在的風險，自覺進行自我約束。因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押有關操作規(guī)則制定要兼顧農(nóng)戶、金融機構(gòu)、政府三者利益與博弈，有必要因地制宜、差別化逐步實施，在實施過程中不斷完善。

（二）對策建議

1.加強落實土地流轉(zhuǎn)抵押登記制度，搭建服務平臺。從實際出發(fā)，建立以村委會為基礎的土地流轉(zhuǎn)抵押服務機構(gòu)，對流轉(zhuǎn)的土地進行嚴格核實、登記和監(jiān)管，鼓勵農(nóng)民在交易中心進行土地流轉(zhuǎn)抵押交易，保障交易合同的真實性和有效性。對流轉(zhuǎn)抵押出現(xiàn)的土地糾紛，當?shù)剜l(xiāng)政府、村委會要及時進行協(xié)調(diào)，維護多方利益。不論是農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)或抵押，必須在登記備案的情況下發(fā)生交易，確保農(nóng)戶合法有序地進行土地流轉(zhuǎn)抵押，避免權屬糾紛，為金融機構(gòu)提供土地真實信息，順利進行抵押融資。

2.完善土地價值評估體系。建立以村集體為基礎得專業(yè)土地評估機構(gòu)，根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展狀況、土地往年經(jīng)濟效益、自然條件、農(nóng)田基礎設施以及農(nóng)作物等因素進行評估，做到及時更新調(diào)查核實土地的動態(tài)變化，隨時監(jiān)管登記。不僅如此，政府應當隊設立專業(yè)的第三方中介機構(gòu)進行監(jiān)管監(jiān)控，防止土地評估價值缺乏合理性和公平性，完善相關評估體系，順利實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權抵押貸款融資試點工作。

3.完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押處置變現(xiàn)措施。完善抵押物的處置變現(xiàn)方式成為開展借貸業(yè)務的重要保障。對于無法按時還款的農(nóng)民，土地承包經(jīng)營權的處置權應交由金融機構(gòu)與政府聯(lián)合辦理，尋找處置變現(xiàn)出路兼顧多方利益。不僅如此，借貸額度也可根據(jù)往年經(jīng)濟收益做參考，讓抵押人進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在規(guī)定的期限內(nèi)將所獲得的經(jīng)濟收入作為償還金融機構(gòu)的資金，不僅能提升農(nóng)民自我約束意識，還能保障金融機構(gòu)能盡快回收所貸資金。

4.加強政府監(jiān)督職能。政府需加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押業(yè)務監(jiān)管力度，以加強監(jiān)督、各司其職、做好各環(huán)節(jié)工作為基礎，更好地為農(nóng)民服務。此外，在辦理抵押業(yè)務各項環(huán)節(jié)中，應加強對中介評估機構(gòu)、土地流轉(zhuǎn)市場以及金融機構(gòu)的監(jiān)管與監(jiān)督。監(jiān)管監(jiān)督工作要做到透明有序、管理嚴謹、信息公開，確保抵押過程中各主體利益得到有效保障，加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押的順利實施。

5.全面覆蓋農(nóng)村社會保障，充分結(jié)合農(nóng)業(yè)保險制度。首先，土地自古以來就是農(nóng)民基本生活的重要保障，由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度不同，農(nóng)村在教育、醫(yī)療、就業(yè)、基礎設施等方面與城市截然不同，因此必須全面落實農(nóng)村基本保障制度。其次，國家為加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展制定了相關農(nóng)業(yè)保險制度，為保障承包經(jīng)營權抵押融資的有序開展，應將承包經(jīng)營權抵押貸款與農(nóng)業(yè)保險相結(jié)合，鼓勵抵押人對其抵押擔保物進行投保，而金融機構(gòu)也應將農(nóng)業(yè)投保作為承包經(jīng)營權抵押的重要前提。

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