顧文波

內(nèi)容提要：近年來，隨著我國民用機(jī)場及航班數(shù)量逐年增加，以及軍隊(duì)跨?？鐓^(qū)跨晝夜訓(xùn)練難度加大，軍民航之間的飛行安全問題日益突出。必須認(rèn)清形勢，找準(zhǔn)問題，加強(qiáng)科學(xué)管理、固本強(qiáng)基、聚同化異，扎實(shí)做好軍民航重大飛行事故預(yù)防工作。

當(dāng)前，我國正由航空大國向航空強(qiáng)國邁進(jìn)。一方面，民用機(jī)場及航班數(shù)量大幅增長，給我國的民用航空安全帶來現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)；另一方面，各軍兵種飛行部隊(duì)陸續(xù)換裝新型主戰(zhàn)飛機(jī)，跨海、跨區(qū)、跨晝夜訓(xùn)練日益增加，對訓(xùn)練空域的使用需求也越來越多，與民航之間的沖突和矛盾越發(fā)凸顯。扎實(shí)做好軍民航重大飛行事故預(yù)防工作，確保不出現(xiàn)任何失誤，是我國軍民航空領(lǐng)域應(yīng)著重關(guān)切的問題。

一、我國軍民航飛行安全面臨的形勢

從全球看，軍民航防范重大飛行安全問題具有普遍性。我國雖然沒有出現(xiàn)過特大空中事故，但軍民航之間的飛行矛盾日益凸顯，飛行安全面臨的形勢依然比較嚴(yán)峻，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

民航高速發(fā)展帶來新挑戰(zhàn)。改革開放以來，民航空中飛行流量每年以15%左右的速度遞增。特別是近年來，我國民用航空快速發(fā)展，國家民用機(jī)場布局規(guī)劃明確，2020年前要使80%以上的縣級行政單位能夠在地面交通100公里或1.5小時(shí)車程內(nèi)享受到航空服務(wù)。目前，有些民用機(jī)場已經(jīng)出現(xiàn)旺季高峰時(shí)段流量擁堵現(xiàn)象，空域需求大，保障要求高。

軍隊(duì)實(shí)戰(zhàn)化訓(xùn)練顯現(xiàn)新矛盾。軍民航空器防相撞，是中央軍委和空軍明確的重大安全問題之一。特別是近年來，我軍多機(jī)種對抗訓(xùn)練、外出駐訓(xùn)輪戰(zhàn)、實(shí)彈演習(xí)等逐年增多，空中加油、場外航行和帶有戰(zhàn)術(shù)背景的攻截?fù)粽n目訓(xùn)練逐漸常態(tài)化，民航系統(tǒng)飛行高度、空域范圍增大，航線與部隊(duì)訓(xùn)練空域之間的飛行矛盾突出。

飛行高度層間隔調(diào)整提出新要求。我國現(xiàn)行的飛行高度層縮小垂直間隔規(guī)定，8400米～1.25萬米高度范圍內(nèi)的飛行高度層，由2007年前的7層增加至13層。這對增加我國飛行空域的容量、提高空域利用率，發(fā)揮了重要的作用，同時(shí)對航空器的適航性提出了更高的要求。

通用航空發(fā)展引發(fā)新難點(diǎn)。隨著低空空域管理改革持續(xù)推進(jìn)，特別是《通用航空飛行任務(wù)審批與管理規(guī)定》頒布實(shí)施，通用飛行流量將急劇增加。目前，我國共有近200家通航企業(yè)、近2000架航空器，年飛行量接近60萬架次，空中管控難度進(jìn)一步加大。另外，公安部門、武警部隊(duì)相繼裝備了直升機(jī)、無人機(jī)等多種航空器，也增加了安全工作的復(fù)雜系數(shù)。

防范重大飛行事故，具有極其重要的意義。因?yàn)橹卮箫w行事故將造成極大負(fù)面影響。一是給人民的生命安全和國家財(cái)產(chǎn)帶來重大損失。國家將損失價(jià)格昂貴的飛機(jī)，必須向遇難者提供經(jīng)濟(jì)賠償，航空運(yùn)輸?shù)陌踩抛u(yù)將受到極大損害，對航空事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。二是給國家政治聲譽(yù)帶來嚴(yán)重?fù)p害。特別是如果發(fā)生作戰(zhàn)飛機(jī)與大型運(yùn)輸機(jī)相撞或大型運(yùn)輸機(jī)與大型運(yùn)輸機(jī)相撞事故，會(huì)給敵對勢力提供輿論攻擊借口，毀壞我國政治聲譽(yù)，影響社會(huì)穩(wěn)定。三是給國家外交工作帶來極大被動(dòng)。一旦發(fā)生軍用飛機(jī)與國際航班相撞，處理程序繁瑣，外交協(xié)調(diào)存在諸多困難。

二、影響軍民航飛行安全的主要因素

厘清軍民航之間的飛行安全問題，應(yīng)把握以下幾點(diǎn)因素。

一是空域劃設(shè)。空域劃設(shè)方面存在的問題，嚴(yán)重制約著我國航空事業(yè)的發(fā)展。有的民航航路、航線橫穿我軍訓(xùn)練空域或機(jī)場，這種狀況與飛行安全劃設(shè)間隔規(guī)定相背離。目前，我國尚未根據(jù)空域環(huán)境和航管保障能力及用戶需求，對空域進(jìn)行合理劃設(shè)管理。京、滬、穗等大中型城市附近，航路航線和訓(xùn)練空域劃設(shè)密集、重疊交錯(cuò)，軍民航飛行相互影響，安全隱患較大。在民用航空需求旺季及部隊(duì)飛行訓(xùn)練繁忙時(shí)，空域使用緊張，調(diào)配困難，軍民航雙方矛盾突出。

二是航空管制。我國的空域管理是按照統(tǒng)一管制、分別指揮的方式運(yùn)行，由空軍統(tǒng)一組織實(shí)施全國的飛行管制，軍民航分別對航路、航線內(nèi)外航空活動(dòng)提供管制服務(wù)。航路內(nèi)飛行由民航負(fù)責(zé)管制指揮，航線上飛行由空軍負(fù)責(zé)調(diào)配，民航負(fù)責(zé)指揮；航路內(nèi)外出現(xiàn)飛行矛盾時(shí)，由空軍負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決。軍民航主要以電話協(xié)調(diào)和互派聯(lián)絡(luò)員的方式，對管制活動(dòng)實(shí)施協(xié)調(diào)。遇有戰(zhàn)斗機(jī)穿越航路、航線交叉口和空中走廊口時(shí)，軍民航之間飛行指揮調(diào)配和通報(bào)協(xié)調(diào)更加復(fù)雜。突發(fā)情況下，需要協(xié)調(diào)軍民航各單位進(jìn)行解決，協(xié)調(diào)時(shí)間較長。既有的沖突事例也反映出軍民航之間相互通報(bào)與協(xié)調(diào)不及時(shí)、不全面、飛行情報(bào)掌握不準(zhǔn)確等問題。國家空管領(lǐng)域法規(guī)層面，除《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》《飛行間隔規(guī)定》外，其他規(guī)章基本上是各單位制定的部門性規(guī)章，不能從多個(gè)層面指導(dǎo)各部門的工作。

三是技術(shù)防范。空管雷達(dá)覆蓋范圍有限，警戒雷達(dá)存在盲區(qū)，軍民航飛行情報(bào)尚未聯(lián)網(wǎng)。有的雷達(dá)信號不穩(wěn)定、雷達(dá)之間信息共享較難、備份設(shè)備欠缺。軍民航設(shè)備不一致，多數(shù)軍用飛機(jī)沒有安裝防撞系統(tǒng)，不具備防撞引導(dǎo)能力。軍民航飛機(jī)間的避讓，主要依賴于軍航飛行指揮員和民航管制員的調(diào)配，在低空條件下，這種監(jiān)控能力仍比較弱。

四是人為差錯(cuò)。不安全事件的發(fā)生和控制，無不與人有關(guān)。隨著航空技術(shù)的發(fā)展，飛行安全對人的能力素質(zhì)提出更高要求。例如，空中交通管制員需要熟練掌握使用衛(wèi)星、雷達(dá)、計(jì)算機(jī)等先進(jìn)設(shè)備。人為差錯(cuò)主要表現(xiàn)為：指揮員、管制員、飛行員對法規(guī)和協(xié)議掌握得不熟練、執(zhí)行不嚴(yán)格；思想松懈麻痹，認(rèn)為現(xiàn)在裝備平臺和飛行監(jiān)控設(shè)備先進(jìn)，不可能發(fā)生相撞事故，或心存僥幸，對飛行動(dòng)態(tài)情況掌握不準(zhǔn)確，飛行調(diào)配預(yù)留余地不夠；部分飛行員不按規(guī)定使用高精度高度表等機(jī)載設(shè)備，有的甚至不熟悉進(jìn)場、離場程序。

五是氣候環(huán)境。我國地域廣闊，多數(shù)航路航線較長，大風(fēng)、空中風(fēng)切變、云雨、雷電等都會(huì)影響飛機(jī)飛行航跡的穩(wěn)定性，甚至可能導(dǎo)致飛機(jī)偏離航線。另外，惡劣天氣會(huì)影響通信，甚至造成空地之間通信中斷，增加空中相撞風(fēng)險(xiǎn)。因氣候原因，近幾年我國民航航班平均正常率只達(dá)到80%左右，美國大峽谷空中相撞、特納里夫島空難等事件，都是伴隨大面積延誤而發(fā)生的。

三、防范飛行安全問題發(fā)生的對策措施

防范軍民航飛行出現(xiàn)安全問題，應(yīng)著重采取以下對策措施。

一是加強(qiáng)軍民融合管理。健全國家統(tǒng)一指揮、分級負(fù)責(zé)，協(xié)調(diào)有序、監(jiān)控有效的安全監(jiān)管格局。在國家空管委領(lǐng)導(dǎo)下，健全各級軍民航聯(lián)合管制機(jī)構(gòu)，對管制區(qū)域統(tǒng)一進(jìn)行調(diào)整與劃分。通過健全全國管制中心、區(qū)域管制中心、分區(qū)管制中心和機(jī)場管制中心四級垂直管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對所有飛行的分級管制和空域的分級管理；軍民航管制系統(tǒng)及設(shè)施可以合二為一，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，統(tǒng)一人才培育機(jī)制，統(tǒng)一法規(guī)制度及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。在條件成熟的管制區(qū)域，或者在重點(diǎn)地區(qū)，逐步實(shí)行軍民航管制部門聯(lián)合一體化辦公，進(jìn)而推廣至全國范圍，逐步形成軍民結(jié)合、管理順暢、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的空管運(yùn)行體系，為構(gòu)建中國特色國家統(tǒng)一空管體制奠定基礎(chǔ)。

二是科學(xué)規(guī)劃空域布局。應(yīng)通過優(yōu)化空域結(jié)構(gòu)和資源配置，合理劃設(shè)固定空域使用范圍，將傳統(tǒng)“分別管理、固定使用”模式，調(diào)整為“分區(qū)集中管理、統(tǒng)一調(diào)配使用”模式，實(shí)現(xiàn)空域由靜態(tài)管理向動(dòng)態(tài)管理過渡?？梢钥紤]由國家指導(dǎo)，對軍方訓(xùn)練空域及民航航路、航線作相應(yīng)調(diào)整?；驹瓌t是：劃設(shè)軍航訓(xùn)練空域應(yīng)盡量避開航路航線，訓(xùn)練航線盡可能減少與航路、航線交叉重疊；優(yōu)化民用航路、航線，使其與軍航訓(xùn)練空域、機(jī)場保持足夠的安全間隔。應(yīng)“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”飛行矛盾較多的航線，控制好飛行流量。針對低空通用飛行發(fā)展趨勢，對管制區(qū)內(nèi)航路下方訓(xùn)練空域進(jìn)行流量管理，把低空航線納入國家航路網(wǎng)規(guī)劃中，科學(xué)劃設(shè)低空航線。

三是加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域防范。應(yīng)統(tǒng)籌兼顧，抓住重點(diǎn)，加強(qiáng)對專機(jī)飛行、重要任務(wù)飛行、包機(jī)飛行、大部隊(duì)轉(zhuǎn)場飛行等任務(wù)的指導(dǎo)與把關(guān)。加強(qiáng)對飛行重點(diǎn)方向和危險(xiǎn)時(shí)段工作的管控，重點(diǎn)關(guān)注飛行活動(dòng)頻繁、機(jī)場密集、軍民共用機(jī)場等多發(fā)地區(qū)，軍用飛機(jī)場外航線穿越航路航線、民用飛機(jī)穿越軍事訓(xùn)練空域等多發(fā)時(shí)機(jī)，航路航線飛行上升、下降段等多發(fā)階段。對于軍民兩用機(jī)場，部隊(duì)組織訓(xùn)練必須嚴(yán)格執(zhí)行防止空中相撞的工作規(guī)定，嚴(yán)格遵守危險(xiǎn)接近的法規(guī)制度，按照各種禁飛區(qū)、不同機(jī)型飛行區(qū)域高度層、不同科目任務(wù)高度配備的相關(guān)規(guī)定組織訓(xùn)練。

四是改善設(shè)備性能。應(yīng)加強(qiáng)空管基礎(chǔ)設(shè)施綜合集成建設(shè)，完善設(shè)備布局。根據(jù)實(shí)施雷達(dá)管制區(qū)域的劃分，在雷達(dá)探測范圍和通信聯(lián)絡(luò)范圍的盲區(qū)，由國家統(tǒng)一補(bǔ)充建立雷達(dá)、通信、導(dǎo)航設(shè)備，建成完整的覆蓋我國空域的信息源系統(tǒng)。應(yīng)通過增強(qiáng)空管所需的通信、導(dǎo)航、雷達(dá)、計(jì)算機(jī)和人機(jī)交互等空管系統(tǒng)的可靠性和安全性，全面提升空管系統(tǒng)監(jiān)控能力。應(yīng)加快軍民航相關(guān)單位之間在通信、導(dǎo)航、監(jiān)視和自動(dòng)化設(shè)備配備上的融合，在滿足保密要求的前提下，探研軍民航雙方設(shè)備上的互聯(lián)、互通、互用，改進(jìn)管制方式和手段，解決一些地方“看不見、聽不著”或“看不清、聽不清”的問題。應(yīng)加強(qiáng)國家、軍隊(duì)、地方無線電管理部門之間的溝通協(xié)調(diào)，降低無線電干擾，保證航空頻率使用的安全。同時(shí)，加快發(fā)展與航空器相關(guān)的沖突探測、飛行計(jì)劃調(diào)配、機(jī)載沖突檢測和避撞等先進(jìn)防相撞技術(shù)。

五是推進(jìn)軍民航信息共享。應(yīng)積極擴(kuò)充現(xiàn)有系統(tǒng)業(yè)務(wù)功能，使其實(shí)現(xiàn)信息集成和體系貫通。建立健全整體防范和飛行沖突調(diào)配數(shù)據(jù)庫，健全飛行靜態(tài)管理與動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，形成集監(jiān)測預(yù)防、情況通報(bào)、動(dòng)態(tài)信息與航管設(shè)施設(shè)備系統(tǒng)于一體的聯(lián)動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)。軍民航之間以及各部門之間，應(yīng)整合現(xiàn)有資源，使雷達(dá)信號實(shí)現(xiàn)真正共享。加強(qiáng)信息共享和數(shù)據(jù)分析，避免因雙方信息交流不暢通、傳遞不及時(shí)而導(dǎo)致的安全事故。嚴(yán)格落實(shí)協(xié)同制度和軍民航信息互通互報(bào)規(guī)定，堅(jiān)持軍民航飛行“統(tǒng)一調(diào)配，提前避讓，協(xié)同指揮”的原則，優(yōu)化軍民航指揮協(xié)同的具體方案，努力把軍民航重大安全事故預(yù)防工作做細(xì)做實(shí)。