改革開放以來的地方環(huán)境立法：類型界分、深圳經(jīng)驗與雄安展望

田亦堯

（天津大學法學院，天津 300072）

一、改革開放以來的地方環(huán)境立法進程回溯

習近平總書記在2018年5月18日的全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調，“生態(tài)文明建設是關系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計。要加快建立健全以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系?！蔽覈兄鴱V袤的國土，地區(qū)間的氣候條件、地質地貌、固有環(huán)境容量和社會經(jīng)濟發(fā)展條件有著極大的差異，單一依靠中央統(tǒng)一宏觀的環(huán)境立法與環(huán)境政策并不能兼顧到各地區(qū)環(huán)境實際情況。為此，在中央環(huán)境立法不斷完善的同時，以地方為主導的結合本區(qū)域實際情況進行的地方環(huán)境立法有必要緊跟中央立法精神，從各地方具體、可操作和有特色的角度來健全我國生態(tài)文明制度體系的“四梁八柱”。

回望改革開放40年以來的地方環(huán)境立法，我國先后經(jīng)歷了緩慢起步、數(shù)量激增、瓶頸低質到新時代全面起步4個階段。

第一個階段是從1979年到1989年。以1979年7月1日五屆人大二次會議頒布 《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》為標志，省級人大開始擁有地方立法權，進而在1981年湖南省率先頒布了 《湖南省環(huán)境保護暫行條例》。1982年，地方組織法又賦予了較大的市地方立法權。隨后地方的環(huán)境立法進程呈現(xiàn)出較為遲緩和異化的狀態(tài)，這一時期的環(huán)境立法主要是以執(zhí)行國家的環(huán)境立法為目的，內容也多以城市市容環(huán)境為主，如 《南京市市容衛(wèi)生管理條例》（1984）、《石家莊市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》（1987）。

第二階段是從1989年到1999年。以1989年《環(huán)境保護法》正式頒布為標志，從中央到地方各級環(huán)境立法進入了數(shù)量快速增加的時期。從《海南省環(huán)境保護條例》（1990）頒布開始，到《廣西壯族自治區(qū)環(huán)境管理條例》（1999）頒布為止共制定了299部環(huán)境地方性法規(guī)，全國許多省份都相繼制定了本省的環(huán)境保護條例。

第三個階段是從2000年到2014年。以2000年《立法法》出臺為標志，地方立法活動從此有了上位法的支持和指導。從《吉林省環(huán)境保護條例》（2000修訂）開始到《西藏自治區(qū)環(huán)境條例》（2014修正）為止，這一時期地方各級環(huán)境立法主要表現(xiàn)為結合前一階段立法實施效果逐步對前一階段的有關環(huán)境立法進行修訂和完善的過程。

第四階段是從2014年至今，以新的《環(huán)境保護法》（2014）、《立法法》（2015）、《憲法》（2018 修正）等一系列與地方環(huán)境立法相關的法律實施為標志，地方環(huán)境立法作為生態(tài)文明體制的“四梁八柱”建設的重要組成部分已經(jīng)進入了新的歷史時期。2015年《立法法》第72條允許地方獲得更大范圍的立法權限，實務界和學術界對關于什么是“環(huán)境保護事項”進行了深入研討。至2018年3月《憲法》的修改，其第100條明確規(guī)定，“設區(qū)的市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報本省、自治區(qū)人民代表大會常務委員會批準后施行?！敝链恕霸O區(qū)的市”的地方立法權限全面放開，也令環(huán)境保護立法事項的概念之爭不再有異議，環(huán)境保護的地方立法自此進入了新時代。

習近平總書記指出，“今年是改革開放40周年，我們要總結經(jīng)驗、乘勢而上，在新起點上推動改革開放實現(xiàn)新突破。”為了實現(xiàn)這一新突破，在生態(tài)文明制度建設中既要依靠中央的堅強領導，也需要地方的貫徹與創(chuàng)新發(fā)展。通過總結經(jīng)驗，可以說在過去40年的地方環(huán)境立法進程中，圍繞地方環(huán)境立法的“規(guī)范性”“指導性”的相關立法逐步建立起來，但地方環(huán)境立法的本身確實存在和面臨著大量重復立法、滯后立法和宣示立法；地方立法空間受限、立法認知偏差和地方特色不足；立法技術有限、政治性和公眾參與度低等一系列困境和問題。本文立足于這一問題意識，通過對地方環(huán)境立法的類型化分析，將相關問題歸入不同的立法類型當中，結合各地方環(huán)境立法實踐情況分析各類問題成因，引入改革開放以來以經(jīng)濟特區(qū)為有利條件實現(xiàn)地方環(huán)境立法高質量發(fā)展的深圳經(jīng)濟特區(qū)經(jīng)驗總結，探索足以在雄安新區(qū)嘗試乃至全國推廣的地方環(huán)境立法模式建議。

二、功能主義視角下的地方環(huán)境立法類型化界分

地方環(huán)境立法是指有立法權的地方立法組織在影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等領域內為貫徹執(zhí)行上位法、填補上位法空白或特定事項先行立法試驗的環(huán)境立法活動。在功能主義(Functionalism)視角下，“不同的社會組織滿足不同的社會需求之現(xiàn)象正如不同的人體器官滿足不同的生理機能一般”[1]。同樣，不同的地方立法也需要相應地滿足上位法和地方實際的立法需求。為此，按照地方環(huán)境立法所發(fā)揮之作用及其與上位法之間的關系，可以將地方環(huán)境立法分為執(zhí)行型地方環(huán)境立法、填補型地方環(huán)境立法和試驗型地方環(huán)境立法。

（一）執(zhí)行型地方環(huán)境立法

執(zhí)行型地方環(huán)境立法（下稱：執(zhí)行型立法）是指以貫徹上位環(huán)境法要求為側重點，通過將有關條文具體細化，以達到足以具體執(zhí)行，具有可操作性的立法效果的地方環(huán)境立法形式。從遷移制度經(jīng)濟學的視角來看，一項執(zhí)行型的地方環(huán)境法律法規(guī)“被制定出來后，其宣傳、培訓以及法律適用者學習、內化所需要的時間、精力和經(jīng)費成本”[2]會極大影響被執(zhí)行法律的有效落實。而其降低此成本的有效方式是“明智地調整目標，使之與自己的資源相適應”[3]，具體來說就是比照上位法條文，結合本地實際，細化條文同時及時修訂立法，并通過宣傳培訓等方式增加法律使用者對該法的接受度。這種立法模式在地方主要體現(xiàn)為兩種立法形式，一是“XX省（市）實施《中華人民共和國環(huán)境保護法》辦法”，或是“XX省（市）環(huán)境保護條例”。以珠海為例，制訂了《珠海市環(huán)境保護條例》，比如其中針對《中華人民共和國環(huán)境保護法》第六條所要求的 “地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責”的地方政府環(huán)境質量義務條款，而《珠海市環(huán)境保護條例》在第五條中詳細明確了將環(huán)境保護納入政府的工作實績考核目標體系，實行環(huán)境保護考核不合格否決制、環(huán)境質量領導責任制等制度，落實任期內及年度環(huán)境保護目標和任務，以確保環(huán)境質量達到規(guī)定的標準。

（二）填補型地方環(huán)境立法

填補型地方環(huán)境立法(下稱：填補型立法)是以結合本地區(qū)環(huán)境容量、地質地貌、風土人情、社會經(jīng)濟發(fā)展狀況等實際情況為側重點，通過制定富有本地區(qū)特點特色的規(guī)范，以達到補充上位法預留之空間的效果的立法活動?！坝刑厣冀K是地方立法保持活力的要素，是衡量地方立法質量的重要標準，也是檢驗地方立法能力水平的試金石?！盵4]全國人大常委會在鼓勵地方特色立法的報告中指出所謂地方特色就是 “從本地的具體情況和實際需要出發(fā)，需要規(guī)定什么就規(guī)定什么，使地方性法規(guī)有針對性和可操作性，真正對地方的改革、發(fā)展、穩(wěn)定工作起到促進和保障作用”。

填補型立法和執(zhí)行型立法最大的區(qū)別在于，執(zhí)行型立法，實質上是結合地方發(fā)展實際對上位法的一種具體化，使之能夠在本地區(qū)更好的適用，究其根本來說，執(zhí)行型立法的制定與實施是對上位法精神的貫徹，是上位法在不同地方的執(zhí)行①；而填補型立法主要在于通過上位法的指向性立法，充分挖掘本地特色，進而使環(huán)境立法自上而下內容完整，邏輯周延。以太原為例，《太原市環(huán)境保護條例》在準確把握 《中華人民共和國環(huán)境保護法》精神的基礎上，通過對東西山生態(tài)環(huán)境、汾河流域生態(tài)環(huán)境保護進行專章規(guī)定的立法形式確定本地區(qū)環(huán)境保護的立法路徑，推動開放富裕美麗太原建設。

（三）試驗型地方環(huán)境立法

試驗型地方環(huán)境立法（下稱：試驗型立法）是指以在特定環(huán)境立法事項上先行先試為側重點，依照上級立法組織授權，通過理論研究、相關經(jīng)驗考察以及本地實踐探索最終為全域提供立法經(jīng)驗和方案的立法活動。試驗型立法的創(chuàng)制需要創(chuàng)新和公眾參與來保障。一方面，試驗的內涵便包含了創(chuàng)新，創(chuàng)新的途徑也只能通過試驗，以點帶面，不斷調整，層層推廣。換句話說，創(chuàng)新是試驗的前提，試驗為創(chuàng)新轉化為應用提供途徑。另一方面，從博弈論的視角探析，試驗型立法必須依靠公眾參與作為保障。這是因為如果在此立法過程中，作為博弈過程中處于弱勢地位的公眾權利得不到保障，那么公平博弈得不到保障，立法的質量和公信力便會大大降低[5]。同時，參與立法的過程，也是博弈各方收集信息并進行分析從而做出最優(yōu)化選擇的過程，如果缺乏公眾參與，便很容易陷入“囚徒困境”，理性的“囚徒”雙方信息會無法溝通。

試驗型立法不同于執(zhí)行型立法和填補型立法的核心在于，試驗型立法僅有授權而無對應的上位法指導，其先行先試的目的既不可能是細化上位法規(guī)范，亦不需要完全依照本地特點，而是以更廣域的國家視野進行試驗性立法活動。以廣州為例，2003年《廣州市大氣污染防治規(guī)定》修訂時，就新增了多條防治揚塵及顆粒物污染的條款，如要求建筑工地周邊設置不低于2米的符合規(guī)范的圍蔽設施；在建的三層以上的建筑物設置樓體圍障；施工工地場地實行硬地化；施工期間每天定時對施工工地灑水、清除余泥渣土。此外，廣州市還制定了專門的 《廣州市機動車排氣污染防治規(guī)定》，率先執(zhí)行新的機動車排放標準和汽油標準[6]。在這里需要強調的是，雖然很多城市的立法起到了很好的試驗推廣作用，但并不要求此類立法活動每次均需成功，應當容忍在探索中不斷試錯調整。

三、地方環(huán)境立法困境檢視

（一）執(zhí)行型立法困境：重復立法、滯后立法與宣示立法

首先，執(zhí)行型立法不必要重復立法現(xiàn)象嚴重。這里的不必要重復主要是指除卻上位法立法目的、法律原則、法律規(guī)則中的前提條件②外，下位法對上位法條文的重復。這種不必要的重復立法，一是表現(xiàn)為對上位法的照搬照抄或拆分組合,如大多數(shù)省市的環(huán)境保護條例章節(jié)與國家2014年《環(huán)境保護法》的規(guī)定幾乎一致，如福建、安徽、江蘇、新疆等20余省市均是如此，只不過未有第四章防治污染和其他公害而已；二是在不改變核心權利義務配置情況下僅做文字性調整。如《湖南省風景名勝區(qū)條例》第八條便是對國務院《風景名勝條例》第八條和第九條的文字性調整與重復。

其次，地方環(huán)境立法存在嚴重滯后于上位立法的現(xiàn)象。我國國家層面的環(huán)境立法緊密貼合環(huán)境保護實際工作的需要，專項立法層出，具體環(huán)境法律制度不斷創(chuàng)新，如按日計罰、排污許可證、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)葎?chuàng)新性制度讓環(huán)境保護法 “長了牙齒”。但是許多地方的環(huán)境立法并沒有跟上中央的環(huán)境立法節(jié)奏，甚至一些省份至今有效的環(huán)境保護條例依然是以1989年的 《環(huán)境保護法》為上位法，毋寧說新的環(huán)境法制度在地方有具體可操作實施的可能。

最后，執(zhí)行型立法的宣示性偏向。宣示性是法律條文中僅僅展示彰顯某種觀念價值，并不包括行為模式和法律后果等要素，不直接調整社會關系制度規(guī)范的屬性[7]。作為中央環(huán)境立法，本身應當是指導地方環(huán)境立法和環(huán)境管理的宏觀政策，其內容更為抽象，制度有邊界而不設內欄。然而一些地方環(huán)境立法依然延續(xù)上位法的宏觀表述，使本應落實的制度規(guī)范淪為宣示性立法。

（二）填補型立法困境：立法空間有限、立法認知偏差和立法特色不足

首先，填補型立法存在立法空間不足的問題。填補型地方立法有賴于上位法留有充足的立法空間，一是上位法事無巨細的規(guī)范制定無疑極大限縮了地方立法空間，二是上位立法并未留有指向性條框款，使地方填補型立法于法無據(jù)，三是地方環(huán)境立法規(guī)劃不科學，導致相關環(huán)境立法空間相互擠占，如地方在制定“水”污染防治條例、“大氣”污染防治條例、“土壤”污染防治條例時都有關于排污許可的規(guī)定，那么隨后進行的排污許可證的相關立法就不可避免的出現(xiàn)立法空間的“被壓縮”。

其次，填補型地方環(huán)境立法存在著立法認識偏差的問題。這種認識偏差主要表現(xiàn)在以為當前的中央環(huán)境立法數(shù)量龐大、更新數(shù)量高，作為地方已不需要在再做過多立法，只需加強執(zhí)法即可。

最后，填補型立法特色不足，承前文所述，填補型地方環(huán)境立法核心就是充分發(fā)揮本地區(qū)特點特色，但這種特色的挖掘有賴于地方立法組織的高度負責和專業(yè)水平。但從目前實際情況看，許多填補型地方環(huán)境立法存在大量照抄照搬其他地方立法規(guī)范而并未結合本地發(fā)展需求的現(xiàn)象。

（三）試驗型立法：立法技術有限、逆向選擇與公眾參與不足

首先，試驗型地方環(huán)境立法存在著地方立法技術不足的問題。地方立法有賴于立法組織的專門立法部門（如各級地方人大常委會、法工委），法律實務部門和個人（如法院、檢察院和律師），法律研究機構（如高等院校、社科院等）三者的通力合作。如湖北省，其環(huán)境資源法律人才充足，遍布于環(huán)境立法活動的各部門，研究力量強大，為其地方環(huán)境立法提供了充足的人力支持和智力支持。然而，有些地方人大常委會、法工委人手不足，有些地方司法機關忙于應對本職司法活動而無暇分顧，有些地方律師、高等院校以及其他研究機構數(shù)量不足、能力有限，這些都是制約試驗型地方立法工作的重要因素。如天津市就面臨著從事環(huán)境資源法律實務和研究的機構和人才奇缺，難以承擔試驗型地方環(huán)境立法的重擔。

其次，試驗型地方立法易成為政治逆向選擇的產(chǎn)物。法治建設盡管是政治建設的延續(xù)，但其宗旨依然是以法治思維設計具體的法律制度并力求取得實效。試驗型地方立法的許可邏輯應當表現(xiàn)為地方首先具有足夠的立法能力，在得到中央認可后進而獲得試驗立法的機會。當下不容忽視的一個問題是，先行先試成為了地方獲得中央認可與肯定的政治表現(xiàn)。若為了獲得中央認可，地方無論有無立法能力皆爭求獲取先試先行的資格，就是本末倒置的表現(xiàn)。

最后，試驗型立法公眾參與不足。試驗型地方立法因其沒有直接具體上位法統(tǒng)領，所以其合法性來源一是來自于上級立法機關的授權和一般上位法的原則性指導，二就是本地區(qū)公眾的廣泛協(xié)商與參與。地方立法的公眾參與不同于在人大立法階段的人大代表的意見表達，前者更傾向于在專門立法文稿征求意見時可以容納大多數(shù)利益相關者的意見，是“直接民主決策”的體現(xiàn)。而后者則是立法程序中民意代表在代議機關履行職責的行為。在目前的地方試驗型立法中，在立法者方面，為避免出現(xiàn)利益沖突，盡快完成“立法創(chuàng)新任務”，立法征求意見時閉目塞聽或充耳不聞的現(xiàn)象依然存在。而公眾方面，一是獲取立法信息的渠道有限，缺乏如告知函、聽證會等專門的利益相關方知情保障措施；二是參與立法能力不足，立法活動技術性過強，一般民眾在沒有專門人員解讀的情況下確實難以了解立法文本背后的實際情況。

（四）地方環(huán)境立法的供需偏差

比較容易出現(xiàn)的第四個問題就是三種立法的需求類型與實際類型出現(xiàn)了錯亂，如表1所示。具體而言的表現(xiàn)是，首先，在需求是執(zhí)行型立法的情況下，而實際上卻進行了填補型立法或試驗型立法，那么此時的填補或試驗型立法活動是不存在上位法支持的，進而導致立法活動本身的不合法。其次，在需求是填補型立法的情況下，若實際上開展了執(zhí)行型立法，則會出現(xiàn)對既有上位法的不必要重復；若實際展開了試驗型立法，亦會出現(xiàn)因不存在上位法支持而導致不合法的結果。最后，在需求是試驗型立法的情況下，若實際進行了對上位法的執(zhí)行型立法，就會出現(xiàn)在沒有抓手的情況下盲目落實上位法，其結果只能是立法內容虛化的宣示立法；若實際進行填補型立法，則會導致本應全面創(chuàng)新的立法內容只是進行了一定程度的小修小補，并不能達到試驗型立法的目的。

表1 地方立法的需求類型和實際類型的偏差矩陣

四、深圳特區(qū)環(huán)境立法樣態(tài)與經(jīng)驗梳理

1992年7月1日，七屆全國人大常委會第二十六次會議通過了 《關于授予深圳市人民代表大會及其常務委員會和深圳市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟特區(qū)實施的決定》，深圳經(jīng)濟特區(qū)從此有了立法權，2000年頒布的 《立法法》以“較大的市”的形式，2015年修正的《立法法》以“設區(qū)的市”的形式進一步確認了深圳市的地方立法權。所以，深圳市作為我國地方立法先行先試的“立法改革先鋒”，其立法經(jīng)驗是具有借鑒意義的。

根據(jù)深圳市人大網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年6月23日，深圳市共制定地方性法規(guī)（包括廢止）218部③，其中不完全統(tǒng)計，地方性環(huán)境立法有20余部④，約占制定地方性法規(guī)的10%，涉及綜合立法、專項立法、資源利用、市容市政、污染防治、自然環(huán)境保護及上位法執(zhí)行等多方面，從執(zhí)行型立法、填補型立法、試驗型立法類型來看，深圳地方環(huán)境立法樣態(tài)如表2所示。

表2 深圳市環(huán)境立法概況一覽表⑤

（一）具體、即時與實效的執(zhí)行型立法

首先，在細化條文方面，深圳大量地方環(huán)境立法是針對上位法既有規(guī)范制定了具體的實施辦法。如《深圳市生態(tài)公益林條例》第十二條第二款規(guī)定：各級林業(yè)主管部門應當按照林種、樹種及其分布，利用文字、圖表、攝影及電子信息等形式建立生態(tài)公益林檔案登記制度。具體登記管理辦法由市林業(yè)主管部門制定。該條文是對《中華人民共和國森林保護法》第三條第二款規(guī)定的林地登記制度的進一步細化，規(guī)定了特定林地的多種形式登記，有利于推動林地登記制度的落實

其次，從立法更新速度來看，深圳市能夠緊跟中央立法進度，適時及時更新或訂立相應地方制度，確保制度銜接順暢。如《深圳市經(jīng)濟特區(qū)機動車排氣污染防治條例》是在《中華人民共和國大氣污染防治法》2016年修訂實施后第二年即進行第二次修正，而《深圳經(jīng)濟特區(qū)水土保持條例》、《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市供水用水條例》、《深圳經(jīng)濟特區(qū)水資源管理條例》等多部法規(guī)亦是如此，同時也及時廢止《深圳經(jīng)濟特區(qū)實施<中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法>規(guī)定》等多部執(zhí)行型立法，有效地推動了被執(zhí)行法律的高效落實。

（二）特色鮮明的填補型立法

填補型立法，是對上位法預留空間的地方自主性填補，是在繼承上位法精神的基礎上，對地方發(fā)展實際的一種立法性宣誓，通過立法這一手段，對地方環(huán)境保護路徑進行確認。而這也就要求，填補型立法必須高舉地方特色這一旗幟，為自身深深地打上地方烙印。

與多數(shù)地方 “涉及到本地區(qū)環(huán)境保護的特殊性時，只是把特殊區(qū)域的名字列上而已，未有具體的針對性措施”[8]相比，深圳特區(qū)的填補型立法可謂特色鮮明。一是結合自身特色經(jīng)濟發(fā)展模式，如《深圳市排水條例》針對深圳本地部分排水設施實行特許經(jīng)營情況，對特許經(jīng)營者作出相應規(guī)定，明確規(guī)定排水設施的所有權和折舊資金使用[9]；二是結合自身特色城市發(fā)展定位，如《深圳經(jīng)濟特區(qū)綠化條例》根據(jù)深圳建設國際性花園城市、生態(tài)園林城市和宜居城市需要，在法規(guī)中特別強化對古樹名木保護，對立體綠化進行專章規(guī)定并大幅度提高違法行為處罰力度，突出社會監(jiān)督[10]；三是結合公眾特殊發(fā)展需求，如《深圳市排水條例》從公眾生活需求出發(fā)，將適用范圍擴大到小區(qū)紅線內的排水設施，且增加了物業(yè)管理單位的職責。

（三）創(chuàng)新試驗與多元參與的試驗型立法

試驗型立法，是在授權的基礎上，通過結合本地區(qū)發(fā)展情況，并立足于更大的視野，從整個國家發(fā)展的角度出發(fā)，在立法上的探索與突破。這就決定了試驗型立法必須要有創(chuàng)新作為驅動，有公眾參與作為保障。

首先，深圳在制度創(chuàng)新方面可謂經(jīng)驗頗豐，1992年全國人大常委會授權決定的初衷之一就是希望深圳經(jīng)濟特區(qū)在立法上先行一步，為國家立法探索和提供經(jīng)驗⑥。具體來看，包括《深圳經(jīng)濟特區(qū)循環(huán)經(jīng)濟促進條例》《深圳經(jīng)濟特區(qū)建筑節(jié)能條例》在內的多部法規(guī)均可謂全國首創(chuàng)，為國家制定《循環(huán)經(jīng)濟促進條例》等提供了寶貴的可復制可推廣的經(jīng)驗。

其次，正如弗里德曼教授所言：構建有效率的法律規(guī)則在很大程度上需要擺脫“囚徒困境”的影響[4]。就深圳而言，為實現(xiàn)立法工作突破，深圳市人大常委會通過建立法規(guī)公開征詢制度，引入公眾參與，廣泛征詢社會意見，并引入立法辯論機制，召集分常委會委員、人大代表、專家、行業(yè)人士和公眾代表，就條例中的主要制度和內容進行公開辯論[11]。根據(jù)《2017年度深圳市環(huán)境狀況公報》數(shù)據(jù)顯示，共累計發(fā)布宣傳環(huán)保工作的亮點和成效的報道869篇，組織召開9場新聞發(fā)布會和媒體通氣會，并在“六·五”世界環(huán)境日等節(jié)點開展宣傳活動，普及環(huán)保法律知識，培養(yǎng)了公眾參與意識和參與能力，為環(huán)境多元共治和科學立法奠定基礎。

五、雄安新區(qū)的環(huán)境立法思路與制度展望

通過總結深圳地方環(huán)境立法的成功經(jīng)驗，可以認識到充分利用國家對地區(qū)發(fā)展的支持政策，以中央政策和中央立法為指引，通過制度設計落實中央立法、建立具有地區(qū)環(huán)境特點特色的本地環(huán)境法規(guī)、探索在合法正當?shù)那疤嵯碌闹贫葎?chuàng)新是地方環(huán)境立法取得積極成效的關鍵。雄安新區(qū)作為“國家大事、千年大計”，是黨中央在新時代作出的重要戰(zhàn)略部署，既有中央政策的堅強支持，又有白手起家的巨大建設空間，其地方環(huán)境立法可以在借鑒深圳經(jīng)驗的基礎上探索新的制度展望。

（一）白紙作畫：以 “環(huán)境法典化”為形式的試驗型立法

首先，從概念上看，法典是指對某一部門法的法規(guī)在有關理論指導下，按一定體系進行全面的編纂，它具有確定性、穩(wěn)定性、系統(tǒng)性、內在邏輯性以及和諧一致性等特點。而法典化則是法典編纂作為一種運動在各個國家和地區(qū)展開和蔓延的動態(tài)的過程。它是對同類或同一部門法律進行清理、匯編、分析和審查，按照統(tǒng)一化、體系化的目標對這些法律規(guī)范進行廢止、修改、整合與完善，進而形成一部法典的立法趨向與過程。地方立法“法典化”⑦是指針對地方某一領域的規(guī)范性文件按照特定的體系進行統(tǒng)一立法的過程。

其次，從地方立法實際上看，多年來地方環(huán)境立法數(shù)量龐雜，如本文論證的那樣，中央政策、國家法律都可能需要通過地方環(huán)境立法來落實，執(zhí)行型、填補型和試驗型立法的總量數(shù)倍于中央立法，在這種情況下地方環(huán)境立法就不應當僅停留于地方環(huán)境法規(guī)的清理和評估，而應當結合地方實際來嘗試地方環(huán)境的“法典化”試驗。

最后，從在雄安率先開創(chuàng)“法典化”的可行性上看，現(xiàn)階段國家探索嘗試制定統(tǒng)一的環(huán)境法典將會付出巨大的制度成本，這其中包括法律法規(guī)的清理、效力整合以及與相關制度、體制和機制的銜接，稍有不慎將會造成巨大的立法混亂。而雄安則不然，正如中央指出的“白紙之上好作畫”，雄安新區(qū)作為國家戰(zhàn)略，可以為一切制度創(chuàng)新提供試驗平臺。從立法成本上看，雄安現(xiàn)階段并沒有制定專屬雄安的環(huán)境地方立法，只不過尚在沿用以往三縣的制度，對照中央立法而進行的地方立法都需要在下一階段展開，若參照一般地方對每部中央環(huán)境立法逐一地制定反而會耗費巨大的立法資源，而直接在實務界和學術界既有的 “環(huán)境法典化”研究基礎上，制定統(tǒng)一的具體法典化性質的“雄安新區(qū)生態(tài)環(huán)境保護綜合條例”更為適當。

（二）一張藍圖：以環(huán)境規(guī)則設計為內容的執(zhí)行型立法

在雄安新區(qū)的地方生態(tài)環(huán)境保護的統(tǒng)一立法當中，首當其沖的應當是結合國家有關制度統(tǒng)一體現(xiàn)在這部地方立法當中，并設計更為細化且可供執(zhí)行的規(guī)范。

1.地方政府環(huán)境治理現(xiàn)代化的制度設計

首先，應當探索環(huán)境行政垂直管理制度的地方銜接與落實。中央提出省以下環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)察垂直管理以來，各地方都開展了具體實踐工作，有些地方甚至更進一步地提出環(huán)境部門的垂直管理，一些縣（區(qū)）的環(huán)保局變成了上級環(huán)境保護部門的下屬分局。雄安新區(qū)目前已經(jīng)成立了生態(tài)環(huán)境局，按照中央機構改革意見統(tǒng)一行使地方生態(tài)環(huán)境管理權力。

其次，應當加強環(huán)境影響評價制度改革的地方因應。在中央層面逐步完成環(huán)境影響評價制度改革和批復雄安新區(qū)規(guī)劃綱要的背景下，雄安新區(qū)的地方環(huán)評制度也應當隨同中央立法精神旨趣，從項目環(huán)評為中心向規(guī)劃環(huán)評為中心轉移。一方面，明確“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，努力建設綠色低碳新區(qū)”目標，對標中央對雄安新區(qū)的規(guī)劃要求，通過建章立制加強對后續(xù)各類規(guī)劃進行全面的環(huán)境影響評價，從源頭杜絕決策對生態(tài)環(huán)境造成負面影響。另一方面，在加強規(guī)劃執(zhí)行監(jiān)督力度的基礎上，以“放管服”為指導思想減少對建設項目的環(huán)評審批，包括與其他事項由串聯(lián)改為并聯(lián)，鼓勵企業(yè)在規(guī)劃框架內創(chuàng)業(yè)發(fā)展。

最后，應當重視環(huán)境信息公開與公眾參與制度的地方貢獻。環(huán)境信息公開與公眾參與是保障地方環(huán)境治理真實有效的重要途徑。在中央層面，環(huán)境信息公開基本上全面實現(xiàn)，但在地方上環(huán)境問題仍然被視為“負面消息”而時被掩蓋。正如環(huán)境部長李干杰所指出的，揭露和報道環(huán)境問題應當被視為是正面宣傳，而掩蓋事實既而被曝光才是負面報道。下一步應當通過地方立法明確這一環(huán)境信息公開的邏輯基礎，且要明確責任歸屬：若確屬企業(yè)自己責任的，則不應牽連地方政府，避免擔憂被問責而掩蓋問題擴大環(huán)境損害。對于公眾參與問題，應當對照《環(huán)境保護法》和《環(huán)境保護公眾參與辦法》的有關規(guī)定，具體設計相關章節(jié)條款，明確和細化公眾參與的具體程序、權利和保障制度，建立以聽證會、專家委員會和互聯(lián)網(wǎng)+政務平臺等為主的多種公眾參與的路徑。

2.地方環(huán)境要素治理制度設計

首先，分章建立水、大氣、土壤、固體廢棄物污染防治制度。目前我國國家立法將水、大氣和固廢污染防治制度進行了分散地立法，而正在醞釀的土壤污染亦是如此。而對于地方立法來說，本身環(huán)境類地方法規(guī)可供執(zhí)行的效力就偏低，有必要統(tǒng)一設計在相對位階較高的地方“環(huán)境法典”當中。需要注意的是其中既要包括原有的各要素立法內容，同時也要加入如“水十條”“大氣十條”等中央對于各類污染防治的具體政策，還要結合雄安新區(qū)的地理環(huán)境特點在具體標準上細化加強。

其次，建立重點污染物減排制度。目前雄安新區(qū)的污染源主要來自兩方面：一是初級加工業(yè)所產(chǎn)生的廢棄物，二是生活污水和垃圾。一般來說，環(huán)境統(tǒng)計污染物排放量包括工業(yè)源和生活源污染物排放量，COD和SO2排放量的考核是基于工業(yè)源和生活源污染物排放量的總和。為此，應當專章制定科學合理的減排統(tǒng)計辦法，結合國家目標輔之以地方動態(tài)目標，逐步實現(xiàn)重點污染物的減排。最后，建立總量控制制度。在總量控制制度之下實際有兩個具體的制度有必要結合地方工作實際建立起來。一是排污許可證的地方審批制度。這一制度是在中央改革排污許可制度的大背景下提出的，它的制度目的主要在于考核企業(yè)。二是與之相對的環(huán)境質量制度，這一制度的提出就不在于對污染的控制，而是在于對良好環(huán)境質量的保障，其制度主要在于考核政府。尤其是在環(huán)境保護督察工作全面展開的當下，地方有必要通過這兩個制度明確企業(yè)責任和政府責任的分野，既不能把所有造成污染的企業(yè)一刀切地關停，也不能對地方環(huán)境履職干部一刀切地問責，進而造成多方面多主體更復雜的矛盾。

（三）彰顯特色：以環(huán)境制度創(chuàng)新為亮點的填補型立法

1.設立專章保護白洋淀生態(tài)環(huán)境

《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》指出，“加強白洋淀生態(tài)環(huán)境治理和保護，同步加大上游地區(qū)環(huán)境綜合整治力度，逐步恢復白洋淀‘華北之腎’功能?！睘榇耍訌姲籽蟮砩嫌紊鷳B(tài)環(huán)境保護的立法工作既是雄安新區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的重點工作，也是雄安新區(qū)最具特色的環(huán)境立法活動。應當按照“黨委領導、人大主導、政府協(xié)同、公眾參與、專家支持”的機制推進。在具體制度設計上，要在內容上注重因地制宜，充分體現(xiàn)地方立法“不抵觸、有特色、可操作”原則。充分考慮雄安新區(qū)實際，在法律責任的設計上，既考慮上位法類似行為的處罰種類和額度，防止畸輕畸重，又對違法情形進行分類，防止過大的自由裁量幅度。同時，明確執(zhí)法主體責任，從立法層面明確市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及部門的職責范圍，落實責任制。從保護對象“白洋淀”的實際情況出發(fā)，以恢復生態(tài)為目的，以污染治理為手段，區(qū)別對待工業(yè)生產(chǎn)和居民生活的污染處理方法，既著眼未來，也要認識到歷史的遺留問題，用科學合理公正的立法保護好“華北明珠”白洋淀，為構建“藍綠交織、清新明亮、水城共融”的綠色生態(tài)新區(qū)保駕護航。

2.環(huán)境區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治的雄安方案

雄安新區(qū)的設立，將京津冀協(xié)同發(fā)展提升到一個新的平臺，而這個協(xié)同發(fā)展的重要基礎是生態(tài)環(huán)境保護，可以說在此基礎上的協(xié)同才是可持續(xù)的區(qū)域性發(fā)展模式。具體到雄安地方政府工作中來講，解決突出的地方環(huán)境污染問題，需要聚焦區(qū)域對接協(xié)作、聯(lián)防聯(lián)治及部門聯(lián)防聯(lián)控方面，為協(xié)同治污凝聚攻堅強大合力。同時應建立有效可行的制度予以保障。

為此，有必要通過地方立法在京津冀三地間推動深化區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作，建立統(tǒng)一污染排放限值標準和環(huán)境準入、退出機制，著力推動解決阻礙區(qū)域協(xié)同發(fā)展的突出環(huán)境難題，尤其是在大氣污染、森林濕地建設、區(qū)域性河流治理方面，應將聯(lián)防聯(lián)控政策進一步地細化、具體化，做到政策可落地、見成效。

3.環(huán)境區(qū)域多元共治機制

從區(qū)域環(huán)境治理角度看，雄安地處京津冀腹地，環(huán)境污染源中既有本地生產(chǎn)生活污染，也有異地基于流域、大氣等介質的輸入型污染。為此，應當探索以雄安為中心的京津冀協(xié)同治理機制，通過建立地區(qū)間排放權交易、生態(tài)補償、生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)環(huán)境損害磋商等制度解決地區(qū)間環(huán)境污染矛盾及其背后的經(jīng)濟、政治與社會矛盾。

從多元共治主體來看，環(huán)境治理需要企業(yè)、政府和公民的協(xié)同配合。在生態(tài)文明建設上升為政治責任以后，政府主導環(huán)境保護工作的積極主動性得到了保障，而下一步應當從企業(yè)和公民環(huán)境義務的培養(yǎng)入手，以高質量發(fā)展為指引，鼓勵高新科技企業(yè)，淘汰落后產(chǎn)能，關停重污染企業(yè)；發(fā)揮新區(qū)引入的高水平研究機構、教育機構及其高層次人才的治理能力和參政議政能力，發(fā)揮未來雄安新區(qū)社區(qū)公眾業(yè)已成熟的環(huán)境公民意識，建立專家學者、社會公眾共同參與地方環(huán)境決策的制度和實施機制。

注：

① 汪全勝.“特別法”與“一般法”之關系及適用問題探討[J].法律科學（西北政法學院學報），2006，(6):50-54.

② 這里的前提條件主要是指適用范圍、主管機關、名詞術語含義、但書條款和除外條款。

③ 數(shù)據(jù)來源于深圳市人大網(wǎng)：http://www.szrd.gov.cn/[EB/OL].2018-06-11.

④根據(jù)深圳市人大常委會法制工作委員會的統(tǒng)計，深圳特區(qū)在生態(tài)文明領域的法規(guī)共26件。

⑤需要注意的是，此表分類主要是從該部法規(guī)整體的立法屬性來看，可能會存在某一具體條文不屬于該類型立法的現(xiàn)象。

⑥深圳市人大常委會法制工作委員會.用好用足兩個立法權為加快建設社會主義現(xiàn)代化作出新貢獻[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/content_2028824.htm.2017-09-13.

⑦這里的法典化并非國家層面的法典編纂，而是對復雜繁多的地方環(huán)境法規(guī)進行統(tǒng)一成體系化的整合。