PPP模式在軍工科研院所改制過程中的應(yīng)用

萬秉承

受歷史發(fā)展因素影響，我國軍工產(chǎn)業(yè)的資源配置采用的是前蘇聯(lián)模式，即“科研院所+工廠”的生產(chǎn)模式。隨著我國國防工業(yè)的不斷發(fā)展，逐步形成了當(dāng)前的十大軍工集團(tuán)的產(chǎn)業(yè)格局。但這種產(chǎn)業(yè)格局受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響較深，與市場脫節(jié)嚴(yán)重，且采用事業(yè)單位的管理體制，依靠國家財(cái)政撥款，導(dǎo)致其活力不足，缺乏創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力。為激發(fā)科研院所市場活力，優(yōu)化資源配置，提高國家投入資金使用效率，國家對(duì)軍工科研院所進(jìn)行企業(yè)化改制。然而，在企改的過程中，由于涉及產(chǎn)權(quán)關(guān)系、發(fā)展模式、配套措施等一系列問題，致使改革推進(jìn)不甚理想。為此，本文運(yùn)用PPP的相關(guān)理論，將其運(yùn)用到軍工科研院所企業(yè)化改制過程中，為破解改制難題提供新思路和新視角。

一、PPP概念模式界定

PPP是公私合作伙伴關(guān)系的簡稱，目前學(xué)術(shù)界對(duì)其概念的界定尚未形成統(tǒng)一的說法。中國財(cái)政部曾將PPP界定為政府公共部門與社會(huì)私人資本，圍繞提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，通過特許經(jīng)營、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利潤共享，建立起密切的合作關(guān)系，以期發(fā)揮好公私雙方的優(yōu)勢作用。而關(guān)于PPP模式學(xué)術(shù)界同樣沒有形成統(tǒng)一意見，本文參考國內(nèi)學(xué)者分類方法，按照資源投入、職責(zé)分工等方面的不同，結(jié)合相關(guān)的應(yīng)用研究劃分為以下六類：共同研發(fā)模式、特許經(jīng)營模式、全壽命管理模式、設(shè)計(jì)-建設(shè)-維護(hù)模式、建設(shè)-租賃-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓模式、外包類模式。

共同研發(fā)模式是指由公私共同出資，借用各方優(yōu)勢，密切合作，共同開發(fā)某一公共項(xiàng)目。特許經(jīng)營模式是指根據(jù)需求狀況，可由公私一方或雙方投資，政府需要建立完善的監(jiān)管機(jī)制，通過監(jiān)管確保產(chǎn)品質(zhì)量和授權(quán)部門間的公平競爭。同時(shí)，在提高運(yùn)行質(zhì)量效率的前提下，給予私營部門穩(wěn)定利益，以激發(fā)其共同合作的積極性。該模式充分體現(xiàn)了公共部門利用私營部門資源的重要理念。全壽命管理模式是指項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、研發(fā)、生產(chǎn)、使用、維護(hù)、報(bào)廢全流程、全過程由私營部門負(fù)責(zé)，公共部門只根據(jù)需要提需求，并支付一定費(fèi)用。設(shè)計(jì)-建設(shè)-維護(hù)模式是指公共部門負(fù)責(zé)提要求，并一定程度上參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)或?qū)?xiàng)目進(jìn)行投資投資，主要由私有部門承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、經(jīng)營等各項(xiàng)活動(dòng)。公共部門租用私營部門的設(shè)備或產(chǎn)品向社會(huì)提供服務(wù)，或私營部門直接面向社會(huì)大眾進(jìn)行收費(fèi)以回收投資實(shí)現(xiàn)盈利。項(xiàng)目所有權(quán)始終歸私營部門所有，政府只對(duì)其價(jià)格進(jìn)行管理和調(diào)節(jié)，以防出現(xiàn)壟斷。建設(shè)-租賃-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓模式是指項(xiàng)目類似于設(shè)計(jì)-建設(shè)-維護(hù)模式，但最終產(chǎn)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓給公共部門，但產(chǎn)權(quán)規(guī)定須在最初合同中約定。外包類是指政府占投資主體，私營部門只承擔(dān)部分義務(wù)責(zé)任，項(xiàng)目所有權(quán)最終歸屬公共部門，政府只向其支付相應(yīng)費(fèi)用，私營部門以此收回成本實(shí)現(xiàn)收益。

二、軍工科研院所改制問題分析

推進(jìn)軍工科研院所改制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其不僅是整個(gè)軍工改革的深水區(qū)、攻堅(jiān)區(qū)，涉及面最廣、難度系數(shù)最高，而改制的結(jié)果同樣關(guān)系到整個(gè)軍工改革的成敗，影響到未來軍工產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大方向。因此，在改制過程中必須慎之又慎，不容有失。當(dāng)前，我國軍工科研院所改制面臨的困難主要集中于以下三個(gè)方面：

一是產(chǎn)權(quán)關(guān)系問題。大多數(shù)軍工科研院所屬國家事業(yè)單位，資產(chǎn)歸屬財(cái)政部所有，國資委行使資產(chǎn)管理職能。然而，軍工科研院所因涉及國防安全，其行業(yè)管理由原總裝備部和國防科工局共同行使。這種多頭管理體制導(dǎo)致軍工科研院所在改制過程中的產(chǎn)權(quán)歸屬難以劃清，而其輕資產(chǎn)的使用權(quán)、處置權(quán)問題又進(jìn)一步增加了改制困難。另外，由于改制過程涉及大量國有資產(chǎn)的移交，而目前缺乏一套統(tǒng)一的估值標(biāo)準(zhǔn)，所以，極易因評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)不一造成國有資產(chǎn)流失，特別是輕資產(chǎn)流失。

二是發(fā)展模式問題。長期以來，我國軍工科研院所受傳統(tǒng)計(jì)劃管理體制影響，采用的是事業(yè)單位行政管理模式，保障條件較好，轉(zhuǎn)制后人員轉(zhuǎn)為企業(yè)編制，保障條件遠(yuǎn)不如政府、軍隊(duì)事業(yè)編制。同時(shí)，由于科研項(xiàng)目資金多源于軍隊(duì)和財(cái)政扶持且軍用技術(shù)轉(zhuǎn)化能力較為薄弱，無論從生產(chǎn)能力、經(jīng)營管理能力或市場響應(yīng)能力等方面都問題突出，短時(shí)間內(nèi)無法適應(yīng)市場競爭，因而更難以形成反哺軍工科研的能力。改制后，在沒有國家財(cái)力支持下，如何既能有效維持科研院所科研生產(chǎn)能力，同時(shí)又能產(chǎn)生規(guī)模效益，政府、軍隊(duì)作為引領(lǐng)人，需要仔細(xì)論證和提前籌劃。

三是政策配套問題。目前，軍工科研院所改制已進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期，無論從涉及領(lǐng)域、層次還是范圍都是史無前例的，一旦決策失誤或執(zhí)行不當(dāng)則極易造成國有資產(chǎn)、人才資源的流失，甚至是軍工科研能力的喪失。從當(dāng)前配套政策看，改制后的人員編制和改制后科研院所享受的稅收優(yōu)惠以及技改投入方面都是改制過程中的焦點(diǎn)。改制前的軍工科研院所作為國家科研力量不需要向政府納稅，而改制后變?yōu)檎鞫悓?duì)象，因而限制其盈利水平，外加科研項(xiàng)目具有初始投資大、回收期長、風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)高等特點(diǎn)，不同程度上影響著科研院所的發(fā)展。此外，軍工科研院所多為涉密單位，具有很高的涉密等級(jí)，改制后內(nèi)部審計(jì)轉(zhuǎn)外部審計(jì)，則更需要考慮加強(qiáng)保密管理工作，預(yù)防失泄密事件的發(fā)生。

三、PPP模式下軍工科研院所改制應(yīng)用研究

軍工科研院所是特定歷史背景下產(chǎn)生的事業(yè)單位，即國防軍工體系中從事科研任務(wù)的事業(yè)單位。依據(jù)2011年《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，事業(yè)單位是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中提供公益服務(wù)的主要載體，未來事業(yè)單位將著重強(qiáng)調(diào)“公益性”。因此，軍工科研院所轉(zhuǎn)制是未來發(fā)展的大趨勢。在實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)制過程中，針對(duì)不同情形可采用不同的PPP模式，以確保過渡期的平穩(wěn)與順暢。

針對(duì)軍工科研院所的產(chǎn)權(quán)關(guān)系問題，可嘗試采用特許經(jīng)營權(quán)的方式，將資產(chǎn)打包交由非盈利機(jī)構(gòu)或私營部門運(yùn)營管理，利用其先進(jìn)的管理理念和管理方式，激發(fā)科研院所活力與創(chuàng)新力。同時(shí)，政府、軍隊(duì)可根據(jù)需要建立完善的監(jiān)管機(jī)制，確保產(chǎn)品質(zhì)量符合要求。在軍工科研院所改制后，政府和軍隊(duì)可根據(jù)其資產(chǎn)使用和經(jīng)營狀況適當(dāng)收取資產(chǎn)使用費(fèi)，逐步回收原有的資本投入。此外，政府、軍隊(duì)可聘請(qǐng)軍工科研院所，賦予其資產(chǎn)使用權(quán)，并以固定收益加效益提成的方式給予軍工科研院所相對(duì)的穩(wěn)定收益，其他利潤歸政府和軍隊(duì)，進(jìn)而降低轉(zhuǎn)制過程中的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

針對(duì)軍工科研院所的發(fā)展模式問題，建議政府、軍隊(duì)按類別進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。對(duì)于實(shí)力雄厚的院所可嘗試采用全壽命管理模式，將科研項(xiàng)目一攬子交于科研院所，政府和軍隊(duì)只提需求和具體要求，在研發(fā)過程給予技術(shù)支持和項(xiàng)目研發(fā)指導(dǎo)，在項(xiàng)目完成后支付其一定的費(fèi)用。對(duì)于資金研發(fā)實(shí)力較一般的軍工科研院所可采用共同研發(fā)模式，政府、軍隊(duì)出資給予一定扶持，例如科研項(xiàng)目、資金扶持或免費(fèi)使用原有固定資產(chǎn)、技術(shù)，幫助科研院所轉(zhuǎn)制過程中解決資金財(cái)務(wù)問題以便在轉(zhuǎn)制過程中平穩(wěn)過渡，私營部門則主要發(fā)揮其他方面優(yōu)勢，例如管理、技術(shù)、人才等。此外，政府、軍隊(duì)在科研機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制穩(wěn)定獲利后可用績效方式對(duì)運(yùn)營管理部門進(jìn)行評(píng)價(jià)，根據(jù)考評(píng)結(jié)果進(jìn)行利潤分成，逐步回收初始投資。對(duì)于涉及國防核心領(lǐng)域的科研機(jī)構(gòu)可嘗試采用外包類的方式，將管理業(yè)務(wù)交由科研機(jī)構(gòu)自身，而機(jī)構(gòu)所有權(quán)仍歸屬政府和軍隊(duì)。對(duì)于計(jì)劃成立新的軍工科研院所或正在建設(shè)中的軍工科研院所，可采用設(shè)計(jì)-建設(shè)-維護(hù)模式或建設(shè)-租賃-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓模式兩種模式中的任何一種，主要根據(jù)政府和軍隊(duì)的建設(shè)需求和投資要求對(duì)項(xiàng)目所有權(quán)進(jìn)行界定。

針對(duì)軍工科研院所的政策配套問題，建議政府、軍隊(duì)出臺(tái)可執(zhí)行的具體措施，例如針對(duì)科研院所人事問題，可采用“新人新辦法，老人老辦法”，逐步實(shí)現(xiàn)科研院所的人事“換血”，對(duì)于科研院所的新納人員，可采用績效評(píng)價(jià)的方式，突出獎(jiǎng)勵(lì)績效，積極鼓勵(lì)老員工的編制更改，并給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)政策。同時(shí)，在軍工科研院所轉(zhuǎn)制過程中，要加強(qiáng)政府、軍隊(duì)的行政監(jiān)管力度，尤其是涉密管理。轉(zhuǎn)制后雖然給予科研院所極大的自主管理權(quán)，但并不意味著可以完全放開，政府、軍隊(duì)對(duì)于科研院所的重大決策、項(xiàng)目建設(shè)、大額資金流向等方面，要進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，而科研院所管理層應(yīng)及時(shí)向有關(guān)部門匯報(bào)院所的重大決策和大額資金流向。此外，政府、軍隊(duì)?wèi)?yīng)建立糾紛處理機(jī)制。在PPP模式下，公私之間頻繁接觸很容易產(chǎn)生糾紛，雖然適當(dāng)?shù)募m紛有助于加深彼此間認(rèn)識(shí)，但糾紛的目的不是單贏，而是多贏、共贏。因此，在政策配套措施設(shè)立過程中建議設(shè)立一套糾紛處理流程，以便在解決糾紛中有所依據(jù)，妥善處理經(jīng)營過程中的各類問題，降低科研機(jī)構(gòu)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)束語

軍工科研院所是國防軍工的重要領(lǐng)域，是涉及國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要組成部門。推動(dòng)軍工科研院所改制不僅能有效激發(fā)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力，盤活固定資產(chǎn)，提高運(yùn)營管理效率，還能實(shí)現(xiàn)軍民技術(shù)跨越式發(fā)展，繼而帶動(dòng)整體國民經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。PPP模式應(yīng)用研究立足于當(dāng)前改制過程中存在的現(xiàn)實(shí)問題，針對(duì)不同問題提出不同解決方案，為解決轉(zhuǎn)制過程的一系列問題提供新思路、新視角。