李幸祥

摘要：新時代上海如何開展社區(qū)治理成為重要課題，自治、法治、德治相融合無疑是正確的方向。上海社區(qū)治理面臨人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化、城市管理出現(xiàn)新難題、基層矛盾趨于多樣化、居民自治缺乏積極性等問題。考慮到傳統(tǒng)治理模式難以適應(yīng)社區(qū)治理的新形勢，社區(qū)治理體系和治理能力亟須現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，以及上海社區(qū)治理的實(shí)踐有助于構(gòu)建自治法治德治融合體系，建議從加強(qiáng)黨對社區(qū)治理工作的領(lǐng)導(dǎo)、積極轉(zhuǎn)變基層政府職能、全面落實(shí)社區(qū)自治權(quán)利、不斷拓寬法治路徑、發(fā)揮德治的支撐作用等方面，進(jìn)一步完善社區(qū)自治、法治、德治融合體系。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；自治；法治；德治

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.06.006

隨著中國特色社會主義建設(shè)進(jìn)入新時代，上海社區(qū)治理如何開展成為一個重要課題。黨的十九大報告指出，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。這是首次在黨的重要報告中將自治、法治、德治相結(jié)合應(yīng)用到鄉(xiāng)村治理體系之中，同時也適用于中國基層社會治理模式。[1]筆者注意到，十九大之前的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》指出，充分發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約、居民公約在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中的積極作用，弘揚(yáng)公序良俗，促進(jìn)法治、德治、自治有機(jī)融合。[2]與該意見相比，黨的十九大報告將“自治”從列于“法治”“德治”之后，變?yōu)榱杏诘谝晃?，由此可見，自治在基層社會治理中的重要性得以凸顯。自治、法治、德治相融合，無疑是新時代上海社區(qū)治理的方向。

一、新時代上海社區(qū)治理面臨的主要問題

（一）人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化

社區(qū)是人口的承載之地，社區(qū)治理首先面對的便是人口結(jié)構(gòu)問題。人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，社區(qū)治理措施也應(yīng)相應(yīng)變化。上海作為國際大都市，在人口結(jié)構(gòu)上，除了戶籍居民外，還包括大量的外省市來滬人員（即外來人員）和外籍人員。據(jù)《2017上海統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，截至2016年底，上海全市常住人口2 419.70萬人，其中外來人口980.20萬人；在滬外國常住人口17.57萬人。

人口結(jié)構(gòu)的多元化，對社區(qū)治理提出了新的課題。例如，非戶籍人口如何參與社區(qū)自治，特別是有些外來人口集聚的社區(qū)，非戶籍人口在數(shù)量上已經(jīng)超過戶籍人口。顯然，社區(qū)治理如果狹隘地局限于本地戶籍居民，將會使社區(qū)治理的覆蓋面非常有限，從而降低社區(qū)治理的實(shí)效。另外，隨著上海城市更新，市中心戶籍人口向郊區(qū)疏導(dǎo)，出現(xiàn)了大量人戶分離（即實(shí)際居住地與戶籍地相分離）的現(xiàn)象。這也是社區(qū)治理中需要正視的問題。如果社區(qū)治理未將人戶分離因素考慮在內(nèi)，顯然也會出現(xiàn)漏洞。

（二）城市管理出現(xiàn)新難題

上海作為超大城市，在城市管理方面出現(xiàn)了不少新的難題，其中不少與社區(qū)治理密切相關(guān)。例如，物業(yè)管理方面，不時出現(xiàn)業(yè)主之間因意見不一致導(dǎo)致業(yè)主委員會難以成立的情況，或者業(yè)主因?qū)ξ飿I(yè)服務(wù)不滿拒絕繳納物業(yè)服務(wù)費(fèi)而產(chǎn)生矛盾；住宅區(qū)消防治理方面，業(yè)主、業(yè)主委員會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)和居委會之間，因?qū)Ω髯缘臋?quán)利義務(wù)認(rèn)識不同，導(dǎo)致消防安全隱患難以解決；治理群租方面，有的業(yè)主缺乏法治意識，在利益驅(qū)動下，默認(rèn)甚至縱容群租，對公共利益置若罔聞；整治違法建筑方面，無論是住房面積緊張的老舊小區(qū)，還是高檔的別墅小區(qū)，一定程度上都存在違法建設(shè)現(xiàn)象。這些問題，都是社區(qū)治理中難以回避的問題。

（三）基層矛盾趨于多樣化

與人口結(jié)構(gòu)多元化和城市管理新難題相伴隨的，是社區(qū)內(nèi)的各類矛盾變得多樣化。例如，既有居民個體之間的矛盾，也有群體之間的矛盾；既有居民之間因相鄰關(guān)系引起的矛盾，也有居民與業(yè)主委員會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間因物業(yè)服務(wù)引起的矛盾。加上人口結(jié)構(gòu)的多元化，有的矛盾同時隱含了戶籍居民與外來人口的矛盾，此類矛盾，有的是因?yàn)榈赜蚱缫曀?，有的是因?yàn)槲幕尘安煌a(chǎn)生。另外，伴隨著城市更新，在舊區(qū)改造過程中也出現(xiàn)不少糾紛，有的是因?yàn)榉课菡魇昭a(bǔ)償款沒有達(dá)到預(yù)期值產(chǎn)生不滿，有的是因?yàn)榧彝?nèi)部對征收補(bǔ)償款分配不均產(chǎn)生爭議。基層矛盾趨于多樣化，對社區(qū)治理提出了更高要求。

（四）居民自治缺乏積極性

居民自治是社區(qū)治理的重要內(nèi)容。然而，由于長期存在的重視集體、忽視個體的文化傳統(tǒng)，居民個體參與自治的積極性并不高，特別是年輕一代居民，參與社區(qū)事務(wù)的熱情不容樂觀。比較典型的現(xiàn)象為，居委會換屆投票時，不少居民區(qū)參與投票的基本上是中老年人，年輕一代并不熱衷；住宅小區(qū)就物業(yè)管理事項(xiàng)需要投票表決時，不少業(yè)主或者棄權(quán)或者隨意勾選。不少人認(rèn)為，社區(qū)治理是政府和居委會的事情，作為社區(qū)居民，并沒有多少需要參與的事情，對參與社區(qū)治理持消極態(tài)度的居民不在少數(shù)。

二、構(gòu)建社區(qū)自治法治德治融合體系的必要性與可行性

（一）傳統(tǒng)社區(qū)治理模式難以適應(yīng)社區(qū)治理的新形勢

傳統(tǒng)的社區(qū)治理模式是單一化的治理模式，主要依靠行政管制，沒有意識到居民自治的重要性，對法治措施和德治措施的運(yùn)用也非常有限。例如，在行政管制主導(dǎo)的模式下，居委會成為事實(shí)上的“二政府”，基層政府、居委會缺乏服務(wù)意識，在社區(qū)事務(wù)的處理中，往往忽視社區(qū)居民的真實(shí)需求，結(jié)果導(dǎo)致社區(qū)公共服務(wù)供給不足，居民社會參與不足，使得居民與基層政府、居委會之間出現(xiàn)“隱形鴻溝”?；鶎诱?、居委會覺得自己勞心勞力，社區(qū)居民卻覺得沒獲得多少服務(wù)。同時，由于法治措施的缺乏，社區(qū)出現(xiàn)群租、違法搭建等違法現(xiàn)象時，無法得到有效遏制；由于德治措施缺乏，社區(qū)居民之間關(guān)系冷漠，鄰里之間守望相助成為空談。因此，如果不對傳統(tǒng)治理模式進(jìn)行改革，自治、法治、德治相融合只會成為奢望，必然難以適應(yīng)社區(qū)治理的新形勢和新要求。

（二）社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

伴隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為必然要求。問題是，如何實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化？既然傳統(tǒng)的治理模式難以適應(yīng)社區(qū)治理的新形勢，那么現(xiàn)代化的社區(qū)治理模式又應(yīng)當(dāng)是怎樣的模式？從自治、法治、德治三個維度多管齊下，不斷完善社區(qū)治理體系，提高社區(qū)治理能力，無疑是可行的路徑?，F(xiàn)代化的社區(qū)治理體系，離不開作為主體的社區(qū)居民的參與，這也是社區(qū)治理與一般行政管理的區(qū)別所在，社區(qū)自治理應(yīng)成為一項(xiàng)重要舉措。社區(qū)自治并非意味著可以不需要黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府的管理，相反，黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府的管理仍然必不可少，相應(yīng)的法治措施也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)，從而促使社區(qū)事務(wù)在法治軌道上運(yùn)行。在自治和法治的基礎(chǔ)上，如能進(jìn)一步推行德治措施，無疑將錦上添花，使社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵更加豐富。

（三）社區(qū)治理的實(shí)踐有助于構(gòu)建自治法治德治融合體系

上海社區(qū)治理的實(shí)踐為構(gòu)建社區(qū)自治、法治、德治融合體系提供了實(shí)踐基礎(chǔ)，增加了融合的可行性。2014年12月31日，中共上海市委、上海市人民政府發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見》（滬委發(fā)〔2014〕14號），中共上海市委辦公廳、上海市人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于深化街道體制改革的實(shí)施意見》（滬委辦發(fā)〔2014〕42號）、《關(guān)于完善居民區(qū)治理體系加強(qiáng)基層建設(shè)的實(shí)施意見》（滬委辦發(fā)〔2014〕43號）、《關(guān)于完善村級治理體系加強(qiáng)基層建設(shè)的實(shí)施意見》（滬委辦發(fā)〔2014〕44號）、《關(guān)于組織引導(dǎo)社會力量參與社區(qū)治理的實(shí)施意見》（滬委辦發(fā)〔2014〕45號）、《關(guān)于深化拓展網(wǎng)格化管理提升城市綜合管理效能的實(shí)施意見》（滬委辦發(fā)〔2014〕46號）、《上海市社區(qū)工作者管理辦法（試行）》（滬委辦發(fā)〔2014〕47號）等文件。這一系列文件，俗稱“1+6”文件，對社區(qū)治理作出了新的部署。實(shí)施三年多來，上海社區(qū)治理形成了許多經(jīng)驗(yàn)，為構(gòu)建社區(qū)自治法治德治融合體系奠定了基礎(chǔ)。

三、進(jìn)一步完善社區(qū)自治法治德治融合體系的對策建議

社區(qū)自治、法治、德治，各有側(cè)重，各有所長，在社區(qū)治理中，三者應(yīng)當(dāng)互相融合，形成合力。自治、法治與德治，在社區(qū)治理中，一體兩翼，并行不悖，既相互獨(dú)立，又緊密聯(lián)系，共同構(gòu)成了社區(qū)治理的有機(jī)整體。只有以法治保障自治，以德治支撐自治，在自治中體現(xiàn)法治，信守德治，用德治促進(jìn)法治，在法治中體現(xiàn)德治，最終才能實(shí)現(xiàn)社區(qū)的善治。[3]筆者認(rèn)為，可以從以下五方面對上海社區(qū)自治法治德治融合體系進(jìn)行完善：

（一）加強(qiáng)黨對社區(qū)治理工作的領(lǐng)導(dǎo)

黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。社區(qū)治理作為國家治理體系的重要組成部分，無疑應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，即社區(qū)自治、法治、德治融合體系應(yīng)當(dāng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)。新時代上海社區(qū)治理工作，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是完善社區(qū)自治、法治、德治融合體系的重要保障。加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，在社區(qū)層面，具體可以通過發(fā)揮街道黨工委、社區(qū)黨委、居民區(qū)黨總支等基層黨組織的政治引領(lǐng)作用，確保社區(qū)治理在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有序運(yùn)行。[4]

（二）積極轉(zhuǎn)變基層政府職能

街道辦事處作為區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)，在基層社會治理中發(fā)揮了重要作用。在服務(wù)型政府建設(shè)過程中，街道辦事處在履行公共事務(wù)管理職能的同時，更應(yīng)當(dāng)在社區(qū)治理方面發(fā)揮公共服務(wù)職能，為社區(qū)提供更多、更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。過去，街道辦事處往往將自身職能定位于行政管理，有的還將招商引資等發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能作為工作重點(diǎn)，對公共服務(wù)的提供不夠重視。事實(shí)上，街道辦事處通過積極轉(zhuǎn)變政府職能，為社區(qū)提供公共服務(wù)，可以為社區(qū)治理創(chuàng)造更好的環(huán)境。例如，通過政府購買服務(wù)的方式為社區(qū)配備法律顧問，定期開展法律宣傳，為社區(qū)居民提供法律咨詢服務(wù)，從而提高社區(qū)居民的法治意識。又如，通過在居民區(qū)建立微型消防站，提高社區(qū)開展防火巡查、撲救初起火災(zāi)的能力。[5]在積極轉(zhuǎn)變政府職能的同時，街道辦事處在推進(jìn)社區(qū)自治、法治、德治融合體系建設(shè)的過程中，應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮社區(qū)自治辦公室的作用。[6]社區(qū)自治辦公室作為街道辦事處內(nèi)設(shè)的專門機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在推進(jìn)社區(qū)自治方面積極作為，做到名實(shí)相符，切不可以自治之名，行管制之實(shí)。

（三）全面落實(shí)社區(qū)自治權(quán)利

社區(qū)自治、法治、德治融合體系的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)以自治為根本，全面落實(shí)社區(qū)自治權(quán)利，從而激發(fā)社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)的內(nèi)生動力。具體而言，可以從以下幾方面進(jìn)行完善：

1.落實(shí)居委會自治權(quán)

居委會作為基層自治組織，不同于行政機(jī)關(guān)，但長期以來，居委會被視作基層政府的延伸，街道辦事處和有關(guān)部門往往將行政事務(wù)下派給居委會承擔(dān)，導(dǎo)致居委會自治功能弱化。為落實(shí)居委會自治權(quán)，切實(shí)給居委會減負(fù)，2015年12月28日，中共上海市委辦公廳、上海市人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于規(guī)范管理本市居委會和村委會協(xié)助行政事務(wù)的指導(dǎo)意見》（滬委辦發(fā)〔2015〕48號），通過對其附件《居村委會協(xié)助行政事務(wù)參考清單（2016版）》的梳理，筆者發(fā)現(xiàn)，居委會依法承擔(dān)37項(xiàng)協(xié)助行政事務(wù)，其中涉及社區(qū)公共服務(wù)11項(xiàng)、社區(qū)公共管理14項(xiàng)、社區(qū)公共安全8項(xiàng)、群眾權(quán)益保障4項(xiàng)。

按照制度設(shè)計(jì)的初衷，不屬于清單范圍的行政事務(wù)，各部門和單位不得轉(zhuǎn)嫁給居委會。[7]因此，街道辦事處和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行前述指導(dǎo)意見，對居委會協(xié)助行政事務(wù)實(shí)行清單式管理，確保居委會自治權(quán)的落實(shí)。對于違規(guī)要求居委會承擔(dān)的行政事務(wù)，居委會有權(quán)予以拒絕。街道辦事處、有關(guān)部門和居委會都應(yīng)當(dāng)對居委會協(xié)助行政事務(wù)清單有清晰的認(rèn)識，確保執(zhí)行中不走樣。

2.創(chuàng)新自治權(quán)行使方式

社區(qū)治理需要引導(dǎo)社區(qū)居民積極參與，僅靠政府單干的模式顯然行不通。實(shí)踐中存在社區(qū)居民缺乏參與社區(qū)事務(wù)積極性的問題，某種程度上與自治權(quán)行使方式僵化有較大關(guān)系。為切實(shí)提高居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性，有必要不斷創(chuàng)新自治權(quán)的行使方式。同時，要考慮社區(qū)人口結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，吸引外來人員和外籍人員參與社區(qū)自治。例如，通過制定居民公約、業(yè)主公約，對住宅小區(qū)內(nèi)的事務(wù)進(jìn)行自治管理。居民公約、業(yè)主公約雖然不同于法律規(guī)范，沒有強(qiáng)制執(zhí)行力，但作為居民、業(yè)主共同意愿的體現(xiàn)，在社區(qū)治理中可以發(fā)揮積極作用。比如，通過對物業(yè)管理、消防管理等有關(guān)事項(xiàng)的約定，可以促使居民、業(yè)主積極參與物業(yè)管理和消防管理，也有助于預(yù)防群租、違法建設(shè)等行為的發(fā)生，從而提高社區(qū)治理水平。實(shí)踐中，自治權(quán)的行使方式完全可以多樣化。例如，在上海市徐匯區(qū)湖南街道，為解決弄堂管理問題，弄堂居民成立了“弄管會”，由弄堂居民代表選舉出3名～9名熱心居民代表，自我管理弄堂保安、保潔、綠化等問題，并在此基礎(chǔ)上成立了“弄管協(xié)會”，使整個社區(qū)的弄堂管理面貌有較大改觀。

3.推進(jìn)居務(wù)公開

居務(wù)公開是推進(jìn)社區(qū)自治的重要路徑，通過居務(wù)公開，可以確保居民全面了解居委會的運(yùn)作情況，也有助于居民自治權(quán)的行使?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》明確要求，建立健全居務(wù)監(jiān)督委員會，推進(jìn)居務(wù)公開和民主管理。《上海市居民委員會工作條例》則對居務(wù)公開的事項(xiàng)范圍和公開形式作了明確規(guī)定。根據(jù)《上海市居民委員會工作條例》第十七條的規(guī)定，居務(wù)公開的事項(xiàng)包括居民會議討論決定的事項(xiàng)及其實(shí)施情況，聽證會、協(xié)調(diào)會、評議會的有關(guān)情況，社區(qū)協(xié)商成果的落實(shí)情況，居民委員會工作經(jīng)費(fèi)使用情況，政府撥付和接受社會捐贈的救災(zāi)救助、補(bǔ)貼補(bǔ)助等資金、物資的管理使用情況，以及涉及全體居民利益、居民普遍關(guān)心的其他事項(xiàng)；居務(wù)公開的形式包括設(shè)置固定的居務(wù)公開欄以及通過會議、社區(qū)信息平臺公開等。

4.鼓勵社會力量參與社區(qū)共治

黨的十九大報告指出：“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！鄙鐣α繀⑴c社區(qū)共治，對于促進(jìn)社區(qū)自治可以起到積極作用。今后，對于與社區(qū)治理和群眾日常生活密切相關(guān)，能夠提供專業(yè)化、社會化、差異化服務(wù)的社區(qū)生活服務(wù)類、社區(qū)公益慈善類、社區(qū)文體活動類、社區(qū)專業(yè)調(diào)處類等社會組織，應(yīng)當(dāng)積極扶持。同時，優(yōu)化社區(qū)協(xié)商共治平臺，廣泛吸納社會各方代表進(jìn)入社區(qū)代表會議；拓展共治內(nèi)容，把社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、社區(qū)實(shí)事項(xiàng)目、社區(qū)公共管理、社區(qū)公共服務(wù)、社區(qū)公共安全、社區(qū)公共文化等社區(qū)公共事務(wù)納入共治內(nèi)容。[8]

（四）不斷拓寬法治路徑

社區(qū)自治和法治需要互相融合，協(xié)同推進(jìn)。例如，從法治角度而言，居委會需要遵循職權(quán)法定原則，同時從自治角度而言，厘清居委會協(xié)助行政事務(wù)事項(xiàng)清單，實(shí)質(zhì)上也是保障其自治權(quán)。需要強(qiáng)調(diào)的是，法治是社區(qū)治理的保障，在落實(shí)社區(qū)自治權(quán)的同時，必須拓寬社區(qū)治理的法治路徑，充分運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)社區(qū)治理現(xiàn)代化。具體建議措施如下：

1.加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的宣傳貫徹落實(shí)

與社區(qū)治理相關(guān)的法律法規(guī)可謂不少，例如，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》《物業(yè)管理?xiàng)l例》《上海市街道辦事處條例》《上海市居民委員會工作條例》《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》《上海市住宅物業(yè)消防安全管理辦法》等法律法規(guī)，都與社區(qū)治理息息相關(guān)。法治不是空洞的口號，而是與具體的法律法規(guī)直接相關(guān)。推進(jìn)社區(qū)法治進(jìn)程，應(yīng)當(dāng)將上述法律法規(guī)的宣傳貫徹落實(shí)作為第一要務(wù)。

2.配備社區(qū)法律顧問

從轉(zhuǎn)變基層政府職能的角度而言，基層政府可以通過購買服務(wù)的方式，為社區(qū)配備法律顧問，這也是拓寬社區(qū)法治路徑的有效方式。當(dāng)前，各級政府都在積極推行政府法律顧問制度，對社區(qū)而言，配備法律顧問是可資借鑒的一種方式。社區(qū)法律顧問既可以為居委會依法履行職能提供法律意見，也可以定期為社區(qū)居民提供法律咨詢，協(xié)助開展法治宣傳，從而提高社區(qū)法治化水平。

3.完善基層糾紛處理機(jī)制

社區(qū)是居民日常生活的重心所在地，也是基層糾紛的匯聚地。無論是居民之間因相鄰關(guān)系引發(fā)的糾紛，還是居民與業(yè)主委員會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間因物業(yè)管理引發(fā)的糾紛，以及居民參與民主政治過程中因選舉權(quán)和被選舉權(quán)引發(fā)的糾紛，都應(yīng)當(dāng)在法治軌道內(nèi)運(yùn)用法治思維和法治方式解決。對于如何完善基層糾紛處理機(jī)制，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為我們提供了一種可行的模式，“依靠群眾，化解基層社會矛盾”是其基層社會治理的重要經(jīng)驗(yàn)?？梢哉f，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是我國基層社會治理領(lǐng)域的一面長盛不衰的旗幟，而且與時俱進(jìn)，在推進(jìn)社區(qū)治理法治化進(jìn)程中，完全應(yīng)該將“楓橋經(jīng)驗(yàn)”發(fā)揚(yáng)光大。鑒于社區(qū)基層糾紛當(dāng)事人一般為社區(qū)居民或有關(guān)單位，其以社區(qū)為紐帶而發(fā)生聯(lián)系，人民調(diào)解不失為一種有效的糾紛處理機(jī)制。實(shí)踐中，除了發(fā)揮居委會下設(shè)的人民調(diào)解委員會的作用，上海有的街道以政府購買服務(wù)的方式，設(shè)立調(diào)解工作室，化解基層矛盾。例如，浦東新區(qū)陸家嘴街道于2012年成立了陸家嘴社區(qū)民本調(diào)解工作室（性質(zhì)為民辦非企業(yè)單位），協(xié)同推進(jìn)區(qū)域矛盾的化解。

4.實(shí)行大數(shù)據(jù)管理

通過大數(shù)據(jù)分析，可以對社區(qū)實(shí)有人口和實(shí)有房屋等情況等進(jìn)行分析，預(yù)判問題所在，提出有針對性的措施，實(shí)施精準(zhǔn)管理。上海市政府在2016年9月便提出，推動大數(shù)據(jù)與網(wǎng)上政務(wù)大廳、社區(qū)公共服務(wù)平臺等的融合應(yīng)用，創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)模式、提升公共服務(wù)水平。[9]2018年4月，上海市大數(shù)據(jù)中心成立，將有利于構(gòu)建全市數(shù)據(jù)資源共享體系，實(shí)現(xiàn)跨層級、跨部門、跨系統(tǒng)、跨業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)共享和交換。上海市大數(shù)據(jù)中心的成立，可以為社區(qū)治理實(shí)行大數(shù)據(jù)管理提供更好的保障。

（五）發(fā)揮德治的支撐作用

黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持依法治國和以德治國相結(jié)合。德治不僅在國家治理體系中發(fā)揮重要作用，在社區(qū)治理中同樣可以發(fā)揮積極作用。為了更好地發(fā)揮德治在社區(qū)治理中的支撐作用，可以從以下幾方面進(jìn)行努力：

1.培育和踐行社會主義核心價值觀

社會主義核心價值觀既體現(xiàn)了現(xiàn)代法治精神，也體現(xiàn)了中華傳統(tǒng)美德，培育和踐行社會主義核心價值觀，不僅可以促使整個社會風(fēng)清氣正，也可以促使社區(qū)治理中的德治水平邁上新臺階。社會主義核心價值觀具有豐富的內(nèi)涵，基層政府和居委會應(yīng)當(dāng)在社區(qū)大力弘揚(yáng)社會主義核心價值觀，將其作為一項(xiàng)重要的工作來推行，而不是簡單地喊口號、掛橫幅，必須有實(shí)打?qū)嵉木唧w措施。例如，將培育和踐行社會主義核心價值觀納入年度工作計(jì)劃，定期邀請專家進(jìn)行宣講，評選先進(jìn)模范人物進(jìn)行褒獎，等等。

2.探索設(shè)立社區(qū)道德評判委員會

在社區(qū)治理中，剛性的法治措施可以有效保障社區(qū)的有序運(yùn)行，與此同時，柔性的道德評判就像潤滑劑，可以使社區(qū)運(yùn)行更加順暢。設(shè)立社區(qū)道德評判委員會，吸引社區(qū)內(nèi)德高望重的人士擔(dān)任道德評判委員會成員，對社區(qū)內(nèi)違反道德的行為進(jìn)行評判，從道德上進(jìn)行譴責(zé)，從而引導(dǎo)社區(qū)居民向上向善。同時，在出現(xiàn)群租、違法建筑搭建等違法行為的苗頭時，道德評判委員會也可以主動進(jìn)行評判，指出這類行為不僅違法，也違反社會公德，促使違法行為當(dāng)事人主動糾正違法行為。

3.不斷提高社區(qū)居民文明素養(yǎng)

社區(qū)治理中的不少問題，與居民文明素養(yǎng)密切相關(guān)。某種程度上而言，居民的文明素養(yǎng)，直接體現(xiàn)了社區(qū)的文明素質(zhì)。因此，基層政府和居委會應(yīng)當(dāng)通過各種措施引導(dǎo)社區(qū)居民提高文明素養(yǎng)。例如，大力宣傳居民公約，引導(dǎo)居民自覺遵守；組織社區(qū)工作者、社區(qū)志愿者發(fā)放道德規(guī)范、文明禮儀、市民文明公約等宣傳材料，勸導(dǎo)不文明行為；開展社區(qū)文化建設(shè)，建設(shè)學(xué)習(xí)型社區(qū)，讓居民在社區(qū)中學(xué)習(xí)，在學(xué)習(xí)中進(jìn)步，不斷提升文明素養(yǎng)。

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責(zé)任編輯：王 縉