淺談養(yǎng)犬管理困局如何破解

文/劉錚，中國(guó)海洋大學(xué)

1 城市養(yǎng)犬應(yīng)不應(yīng)該管

據(jù)中國(guó)疾病預(yù)防控制中心（CDC）相關(guān)部門(mén)2012年4月發(fā)布的調(diào)查資料估計(jì)，中國(guó)犬只數(shù)量高達(dá)1.3億只。在生活中，寵物犬在給飼養(yǎng)犬主人帶來(lái)快樂(lè)與慰藉的同時(shí)，由于寵物犬飼養(yǎng)的廣泛性，以及人畜混居和犬只的攻擊性或潛在攻擊性，以及人們對(duì)于犬只的好惡程度不同等方面原因，造成了養(yǎng)犬帶來(lái)的沖突不斷。

養(yǎng)犬管理雖看似是管犬，實(shí)則是管人。養(yǎng)犬是人的行為，犬只引發(fā)的沖突，實(shí)際是人與人之間的沖突。對(duì)于不影響他人的養(yǎng)犬行為，不僅不應(yīng)限制，而且應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)，因其屬于養(yǎng)犬人的私權(quán)。養(yǎng)犬是養(yǎng)犬人的自由和權(quán)利，但這種自由和權(quán)利不是沒(méi)有邊際的。所以，養(yǎng)犬必須要管，而且要科學(xué)管理、依法管理。要靠依法管理為主，靠有效宣傳教育引導(dǎo)為輔，使得每一個(gè)養(yǎng)犬人的行為都限定在合理范圍內(nèi)，以盡量減少對(duì)他人造成的不利影響，增進(jìn)公共福祉。

2 城市養(yǎng)犬管理現(xiàn)狀

2.1 各地多出臺(tái)了地方性的養(yǎng)犬法規(guī)。在北大法律信息網(wǎng)查詢(xún)，搜索關(guān)鍵字“養(yǎng)犬”，共搜索到地方性法規(guī)100篇，地方政府規(guī)章30篇，地方規(guī)范性文件143篇，共計(jì)273部。這些養(yǎng)犬管理辦法基本覆蓋了我國(guó)的主要城市，但是廣大農(nóng)村、郊區(qū)地區(qū)并沒(méi)有包含在內(nèi)，而這些地區(qū)由于發(fā)展偏慢，犬只傷人、狂犬病防治的問(wèn)題相較于城市反而更嚴(yán)重。

2.2 沒(méi)有全國(guó)性的養(yǎng)犬管理專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)。從中央層面看，涉及養(yǎng)犬管理的法律大致有《動(dòng)植物檢疫法》《重大動(dòng)物疫情條例》，但是這些法律主要的立法目的均是從防范疫情角度出發(fā)。我國(guó)出于規(guī)范養(yǎng)犬行為、調(diào)節(jié)養(yǎng)犬行為相關(guān)方權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的全國(guó)性專(zhuān)門(mén)法律尚且沒(méi)有。還有一些涉及養(yǎng)犬管理的條款包含在《治安管理處罰法》和《侵權(quán)責(zé)任法》中，雖然對(duì)于養(yǎng)犬造成的侵權(quán)行為如何處罰做出了相應(yīng)的規(guī)定，但是從實(shí)際執(zhí)行的情況來(lái)看，法律規(guī)定模糊、執(zhí)行尺度不一以及違法成本過(guò)低等原因，導(dǎo)致了全國(guó)性的執(zhí)行不力、威懾力不強(qiáng)的問(wèn)題。

2.3 養(yǎng)犬管理法規(guī)普遍執(zhí)行不力，違法成本過(guò)低?！吨腥A人民共和國(guó)治安管理處罰法》第七十五條規(guī)定：“飼養(yǎng)動(dòng)物，干擾他人正常生活的，處警告；警告后不改正的，或者放任動(dòng)物恐嚇?biāo)说?，?00元以上500元以下罰款?！痹趯?shí)際的執(zhí)法實(shí)踐中，由于對(duì)“干擾他人正常生活的”這一情狀的難以界定，再加之出于對(duì)養(yǎng)犬管理的重視程度不夠，警力缺乏等原因，以及先警告后處罰的立法設(shè)計(jì)，造成了普遍執(zhí)行不力。比如說(shuō)，犬只吠叫、遛狗不牽繩是否屬于干擾他人正常生活，法律并沒(méi)有給出完整的定義。但顯而易見(jiàn)的是，民間對(duì)于不文明養(yǎng)犬的主要吐槽點(diǎn)就是“犬吠擾民”“遛狗不栓繩”“犬只隨地便溺”等。一旦其他人與“遛狗不拴繩”的犬主人發(fā)生交涉或爭(zhēng)執(zhí)的時(shí)候，犬主人大多時(shí)候就是一句“我們家狗不咬人”，就算警察來(lái)了，由于法律可執(zhí)行性的缺失，往往也是不了了之。至于各地方性的法律和規(guī)范，其執(zhí)行更是力度偏弱，違規(guī)養(yǎng)犬行為司空見(jiàn)慣。

2.4 不文明養(yǎng)犬行為引發(fā)的沖突不斷。

2.4.1 不文明養(yǎng)犬行為侵犯了人的基本權(quán)利。雖然大多數(shù)城市均出臺(tái)了養(yǎng)犬管理規(guī)定，但是由于管理部門(mén)職責(zé)不清、違法成本幾乎可以忽略不計(jì)等原因，規(guī)定普遍得不到有效執(zhí)行。遛狗不拴繩子、樓道散養(yǎng)等行為，對(duì)于鄰居和其他人造成了心理壓力和潛在危險(xiǎn)，屬于典型的侵犯了他人人身安全權(quán)。在此需要強(qiáng)調(diào)的是，并非是發(fā)生了犬只傷人事件才是侵犯了人身安全權(quán)，散養(yǎng)的狗或未拴繩的狗，懾于其潛在的攻擊性，會(huì)使人產(chǎn)生威脅感和心理壓力，這本身就是侵犯了人的安全權(quán)。近年來(lái)，全國(guó)發(fā)生多起惡犬傷人事件，影響惡劣。

2.4.2 狂犬病疫情傳播風(fēng)險(xiǎn)。由于養(yǎng)犬規(guī)定涉及的登記、定期防疫的普遍落實(shí)不力，在狂犬病疫苗接種上的風(fēng)險(xiǎn)更加不能忽視。

2.4.3 文化理念上存在分歧。這主要和近年來(lái)網(wǎng)絡(luò)上一些熱點(diǎn)事件有關(guān)系，例如“玉林狗肉節(jié)”“明星抵制狗肉事件”等等。與養(yǎng)犬管理高度相關(guān)的，即是是否可以吃狗肉的話(huà)題，也應(yīng)是廣義的養(yǎng)犬管理需要予以引導(dǎo)的范圍。

2.4.4 流浪犬只管理不善。流浪動(dòng)物目前主要是流浪貓和流浪狗。流浪貓主要獨(dú)居，體型較小，對(duì)人的攻擊性較弱。流浪狗以群居為主，常見(jiàn)三五成群，且由于狗的攻擊性較強(qiáng)，一旦成群對(duì)于人類(lèi)特別是未成年人具有顯著威脅性。同時(shí)，一旦流浪狗染上狂犬病，發(fā)病期間具備極強(qiáng)的攻擊性，發(fā)病犬只攻擊人類(lèi)的事件屢見(jiàn)不鮮。

2.4.5 虐待動(dòng)物現(xiàn)象頻發(fā)。養(yǎng)在寵物犬?dāng)?shù)量迅速增加的同時(shí)，犬只主人對(duì)犬只的棄養(yǎng)、虐待也是司空見(jiàn)慣的現(xiàn)象。

3 養(yǎng)犬困局如何破題

3.1 加快設(shè)立全國(guó)性養(yǎng)犬管理法律。

3.1.1 完善我國(guó)養(yǎng)犬管理法律體系的必然要求。養(yǎng)犬管理的本質(zhì)是依靠法律調(diào)節(jié)人與人之間的關(guān)系。但從目前的狀況來(lái)看，由于我國(guó)法律體系的特點(diǎn)，由于缺少統(tǒng)一的上位法，各地的養(yǎng)犬管理立法混亂沖突現(xiàn)象嚴(yán)重，也導(dǎo)致廣大農(nóng)村郊區(qū)和部分小城市出于養(yǎng)犬管理無(wú)法可依的尷尬境地。

3.1.2 全國(guó)性立法將帶來(lái)示范效應(yīng)和引導(dǎo)效應(yīng)。全國(guó)性養(yǎng)犬管理法律立法，不僅包括出臺(tái)全國(guó)性專(zhuān)項(xiàng)養(yǎng)犬法規(guī)，還應(yīng)包括對(duì)刑法、侵權(quán)責(zé)任法、治安管理法等現(xiàn)行法律的修改完善。作為在黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的、立法行政權(quán)力自上而下的國(guó)家，出臺(tái)全國(guó)范圍內(nèi)規(guī)范養(yǎng)犬的法律的重要性不言而喻，有利于提高各個(gè)層面對(duì)于養(yǎng)犬管理的重視、也有利于提高養(yǎng)犬管理法律的權(quán)威性，進(jìn)而不僅帶動(dòng)提升養(yǎng)犬管理法律的執(zhí)行力度和效率。

3.1.3 明確養(yǎng)犬管理的主責(zé)部門(mén)。我國(guó)沒(méi)有全國(guó)性的養(yǎng)犬管理法律，其直接導(dǎo)致從中央部委層面上看，缺少一個(gè)顯著的養(yǎng)犬管理主責(zé)部門(mén)。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在有了全國(guó)性專(zhuān)項(xiàng)法律以后，必然會(huì)明確執(zhí)法的主體——主責(zé)部門(mén)，為了確保法律的有效實(shí)施，對(duì)應(yīng)部門(mén)一般都會(huì)發(fā)揮牽頭作用，推動(dòng)國(guó)務(wù)院出臺(tái)對(duì)應(yīng)的行政法規(guī)，并研究出臺(tái)相應(yīng)的部門(mén)規(guī)章。這些行政法規(guī)和規(guī)章一般都是從執(zhí)法者的角度研究制定，其一般更加具體而具有操作性，必然會(huì)為對(duì)應(yīng)法律的落實(shí)提供了良好的基礎(chǔ)。遺憾的是，由于全國(guó)性專(zhuān)項(xiàng)法律和主責(zé)部門(mén)的缺失，在行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章方面，養(yǎng)犬管理也進(jìn)入了真空地帶。

3.2 全國(guó)性的教育引導(dǎo)。如何引導(dǎo)廣大養(yǎng)犬人，妥善管理犬只，不妨害公共利益，其基礎(chǔ)在于教育引導(dǎo)。以香港為例，香港的養(yǎng)犬管理教育可謂做到了全覆蓋和細(xì)致入微。嚴(yán)加新指出：“香港能成功解決困擾許多城市的狗患問(wèn)題(包括引發(fā)狂犬病、狗糞污染環(huán)境以及狗傷人、擾民等問(wèn)題)，與香港的相關(guān)法制比較健全有密切關(guān)系。香港當(dāng)局不懈引導(dǎo)市民遵守法律，使市民從小就培養(yǎng)起文明養(yǎng)狗的公德意識(shí)。所以，市民平時(shí)出去遛狗，都會(huì)以狗繩牽引，一些大狗還會(huì)戴上口罩，避免騷擾或襲擊他人。”。從借鑒治理酒駕的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府要自上而下的開(kāi)展宣傳教育，從全國(guó)范圍內(nèi)引導(dǎo)全體人民逐步樹(shù)立起良好的養(yǎng)犬公德意識(shí)，促進(jìn)大眾了解養(yǎng)犬的法規(guī)、知識(shí)和侵權(quán)責(zé)任，提高依法維權(quán)意識(shí)，避免養(yǎng)犬行為引發(fā)的沖突造成惡性事件。

3.3 加嚴(yán)違法懲戒。對(duì)于養(yǎng)犬人發(fā)生諸如遛狗不栓繩、不清理狗糞、縱容狗吠擾民、遺棄虐待犬只等行為，均應(yīng)進(jìn)一步明確處罰細(xì)則，嚴(yán)格實(shí)施處罰。好的習(xí)慣是嚴(yán)格的法律“罰”出來(lái)的。要借鑒治理酒駕、醉駕入刑的經(jīng)驗(yàn)，一方面修改《治安管理處罰法》，對(duì)于其中第七十五條予以修改，明確說(shuō)明，飼養(yǎng)動(dòng)物干擾他人正常生活的行為應(yīng)至少包括以下幾種“在公共場(chǎng)所散養(yǎng)犬只的”“在公共場(chǎng)所遛狗不拴犬繩的（并應(yīng)說(shuō)明犬繩的要求）”“犬吠擾民的（參考‘三吠’原則予以明確說(shuō)明，確保易于判定）”，同時(shí)去除警告條款，直接予以處罰，同時(shí)提高罰款數(shù)額；并規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重的（如一年內(nèi)連續(xù)違法2次或以上的），由公安機(jī)關(guān)對(duì)養(yǎng)犬人處以行政拘留5日-10日。對(duì)于養(yǎng)犬不束犬鏈或在公共場(chǎng)所散養(yǎng)等行為導(dǎo)致犬只傷人的行為，不僅要承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，還要以犯罪論處，追究刑事責(zé)任。像治理酒駕醉駕一樣治理狗患，以圖有效保障公民的人身安全和社會(huì)公共安全。

3.4 建設(shè)兼容并蓄的養(yǎng)犬文化。養(yǎng)犬是人的權(quán)利，吃狗肉也是人的權(quán)利。養(yǎng)犬作為人的權(quán)利，在保障人們養(yǎng)犬的合法權(quán)利的同時(shí)，養(yǎng)犬這一行為，應(yīng)受到有效約束，以使其避免影響到他人。吃狗肉也是權(quán)利，吃狗肉還是吃豬肉等等，并沒(méi)有本質(zhì)上的不同。關(guān)鍵是吃狗肉的行為也要受到有效約束，吃的狗肉應(yīng)是合法取得的。如果吃的是合法獲得的狗，只要是狗主人同意出賣(mài)或宰殺的，那么均沒(méi)有問(wèn)題。在“全國(guó)性養(yǎng)犬管理法律”不僅要細(xì)化規(guī)范養(yǎng)犬行為的條款，而且要對(duì)偷竊犬只的行為如何加嚴(yán)懲處予以充分考慮，使偷竊犬只的行為對(duì)應(yīng)的代價(jià)提高，以顯著降低食用用途的犬只中被竊犬只的數(shù)量；同時(shí)，對(duì)于干擾合法狗肉經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)行為，也應(yīng)充分考慮，出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的條款予以制約。要出臺(tái)對(duì)應(yīng)管理規(guī)定，規(guī)范狗肉涉及的養(yǎng)殖、屠宰、經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的衛(wèi)生檢疫程序，避免陷入狗肉養(yǎng)殖販賣(mài)中無(wú)檢疫法規(guī)可依、導(dǎo)致合理的狗肉販賣(mài)被逼為“非法”的行為，引導(dǎo)狗肉經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)合法化、規(guī)范化。