郭 粹

(武漢大學(xué) 環(huán)境法研究所， 武漢 430061)

大氣環(huán)境作為外部環(huán)境的重要組成部分，涉及國民的身體健康和財(cái)產(chǎn)安全，與每個(gè)人的生活息息相關(guān)。隨著我國工業(yè)化的不斷發(fā)展和機(jī)動(dòng)車輛持續(xù)增加，大氣污染也變得越來越嚴(yán)重。國家對大氣污染防治日益重視，特別是2015年新《環(huán)境保護(hù)法》生效并實(shí)施后，《大氣污染防治法》也進(jìn)行了修訂。相應(yīng)地，全國相當(dāng)數(shù)量的地方立法面臨著重新修訂或另行制定的現(xiàn)實(shí)立法需求。本文以縱向立法中的省級(jí)人大地方立法為重心進(jìn)行探討(不包括政府規(guī)章)，并以《河北省大氣污染防治條例》為樣本，從立法條款科學(xué)化角度進(jìn)行分析，以期為提高大氣污染防治地方立法質(zhì)量提供參考。

一、地方大氣污染防治立法權(quán)的法源、立法實(shí)踐及立法模式

1. 地方大氣污染防治立法權(quán)的法源分析

在法治國家，立法權(quán)作為國家權(quán)力中最基本、最重要的內(nèi)容，是國家權(quán)力和國家意志作用于社會(huì)的起點(diǎn)，是國家進(jìn)行各種制度安排和政治治理的前提。在長期的發(fā)展中，我國形成了具有中國特色的立法體制[1]：首先，立法體制表現(xiàn)為“一個(gè)國家、兩種制度、三個(gè)法系、四個(gè)域”*一個(gè)國家是指中國；兩種制度是指社會(huì)主義制度與資本主義制度；三個(gè)法系是指大陸屬于社會(huì)主義法系，香港屬于普通法系，澳門和臺(tái)灣屬于大陸法系；四個(gè)域包括中國大陸、香港、臺(tái)灣、澳門。參見王釜屾.地方立法權(quán)之研究——基于縱向分權(quán)所進(jìn)行的解讀[M].杭州：浙江工商大學(xué)出版社，2014：87.。其次，如果對地方立法結(jié)構(gòu)作橫向和縱向的劃分，則橫向上可以劃分為一般地方立法、授權(quán)立法、民族自治地方立法和特別行政區(qū)立法；縱向上可以根據(jù)多層級(jí)的立法主體劃分為跨區(qū)域地方立法、省級(jí)地方立法、省會(huì)城市地方立法、較大的市*由于《中華人民共和國立法法》在2015年修訂，刪除原條款“本法所稱較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市?！币虼耍拜^大城市”專指經(jīng)國務(wù)院據(jù)《地方組織法》規(guī)定在1984—1993年已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市。地方立法和一般的市地方立法。

在明確了我國地方立法的整體特征之后，從大氣污染防治地方立法的理論與實(shí)踐出發(fā)，有必要對各層級(jí)地方立法權(quán)得以存在的法律基礎(chǔ)進(jìn)行審視，以證成地方立法的合法性基礎(chǔ)。各層級(jí)地方立法的法源依據(jù)主要有：

(1) 從《憲法》層面來看：第3條第3款規(guī)定了在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮地方主動(dòng)性、積極性的原則；第100條主要規(guī)定了省、直轄市的立法權(quán)；第115、116條主要規(guī)定了民族自治地方的立法權(quán)限。

(2) 從《立法法》的層面來看，其第72條第2款規(guī)定了設(shè)區(qū)的市在環(huán)境保護(hù)方面的地方立法權(quán)，第74條規(guī)定了經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地人大的地方立法權(quán)。就一般的市而言，該法第72條第3款規(guī)定了除省、自治區(qū)人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市以外，其他設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)。

(3) 在《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》中：第43條第1款規(guī)定了省、自治區(qū)和直轄市的立法權(quán)限，第2款規(guī)定了設(shè)區(qū)的市人大的立法權(quán)；第8條規(guī)定了縣級(jí)以上地方各級(jí)人大對本區(qū)域內(nèi)環(huán)境資源保護(hù)事項(xiàng)的決定權(quán)。

(4) 《民族區(qū)域自治法》第19條規(guī)定了民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。

從以上對各層級(jí)地方立法法源依據(jù)的分析可以看出，我國地方立法的主體范圍在不斷擴(kuò)大，特別是在新修訂的《立法法》中，增加了設(shè)區(qū)的市環(huán)境保護(hù)方面的立法權(quán)，這也是將環(huán)境保護(hù)作為地方性事務(wù)的一種體現(xiàn)，體現(xiàn)了國家對地方立法自主性的支持。

2. 地方大氣污染防治的立法實(shí)踐

就環(huán)境立法的效力等級(jí)而言，分為國家環(huán)境立法和地方環(huán)境立法。國家環(huán)境立法是指國家權(quán)力機(jī)關(guān)和國家行政機(jī)關(guān)針對全國環(huán)境保護(hù)所進(jìn)行的立法，具有普遍約束力。地方環(huán)境立法是指地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)依據(jù)中央立法，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)需要所進(jìn)行的立法[2]。在大氣污染防治領(lǐng)域，可以從三個(gè)層級(jí)進(jìn)行分析。

一是在解決國家大氣污染防治基本法律問題的立法方面，2014年新修訂了《環(huán)境保護(hù)法》，2015年新修訂了《大氣污染防治法》。這兩部法律作為國家立法層面的基本法，對大氣污染防治作出了原則性的規(guī)定。在區(qū)域性大氣污染防治方面，我國現(xiàn)行的法律并沒有相關(guān)立法，屬于立法的空白地帶。雖然在實(shí)踐中跨區(qū)域的聯(lián)防聯(lián)控有一些成功的經(jīng)驗(yàn)(如奧運(yùn)會(huì)期間由國務(wù)院批準(zhǔn)的《奧運(yùn)空氣質(zhì)量保障措施》，在北京和天津、河北、陜西、內(nèi)蒙古、山東周邊五個(gè)省市自治區(qū)統(tǒng)一建立了奧運(yùn)會(huì)空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)，并規(guī)定了區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，每季召開一次協(xié)調(diào)會(huì)議商討治污問題[3])；但是在立法層面并未出現(xiàn)區(qū)域性的地方立法。在各地區(qū)的地方立法方面，基于我國各地區(qū)發(fā)展水平的差異，一些地區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定了大氣污染防治地方立法。例如，作為直轄市的上海市、天津市，作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的深圳市，以及作為少數(shù)民族地區(qū)的寧夏回族自治區(qū)等都制定了地方大氣污染防治條例。

二是在省級(jí)大氣污染防治地方立法中，分別以2013年和2015年作為分界點(diǎn)[注]自2008年美國領(lǐng)事館公布PM2.5數(shù)據(jù)開始，霧霾逐漸受到社會(huì)的重視，至2013年成為大爆發(fā)年份，政府與社會(huì)對霧霾問題形成了廣泛的認(rèn)知。2013年，“霧霾”成為年度關(guān)鍵詞，當(dāng)年1月有4次霧霾籠罩30個(gè)省(區(qū)、市)，北京僅有5天不是霧霾天。有報(bào)告顯示，中國最大的500個(gè)城市中只有不到1%達(dá)到世界衛(wèi)生組織推薦的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，與此同時(shí)世界上污染最嚴(yán)重的10個(gè)城市有7個(gè)在中國。這直接促成了2014年《環(huán)境保護(hù)法》的修訂和通過。2015年1月1日新《環(huán)境保護(hù)法》正式實(shí)施；2016年1月1日新《大氣污染防治法》開始實(shí)施，地方大氣立法此后不斷出臺(tái)。因此，本文統(tǒng)計(jì)以2013、2015年兩個(gè)時(shí)間點(diǎn)作為界分。，以我國的4個(gè)直轄市、5個(gè)自治區(qū)、22個(gè)省份為統(tǒng)計(jì)范圍(不含兩個(gè)特別行政區(qū)和臺(tái)灣地區(qū))，以現(xiàn)行生效的地方性法規(guī)為統(tǒng)計(jì)對象，以各省級(jí)行政區(qū)人大或人大常委會(huì)為頒布主體，以各條例的實(shí)施日期為準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，結(jié)果如表1所示。

相應(yīng)地，對省會(huì)城市的大氣污染防治地方立法進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，結(jié)果如表2所示。

表1 省級(jí)大氣污染防治地方立法情況

表2 省會(huì)城市大氣污染防治地方立法情況

三是在較大的市層面，青島市、洛陽市、包頭市、大同市、寧波市已相繼頒布地方大氣污染防治條例，唐山市等預(yù)將頒布。除較大的市外，另外一批值得關(guān)注的是改革開放的前沿城市，即深圳市及首批沿海開放城市[注]1984年首批沿海開放城市誕生：大連、秦皇島、天津、煙臺(tái)、青島、連云港、南通、上海、寧波、溫州、福州、廣州、湛江、北海被國務(wù)院批準(zhǔn)為全國第一批對外開放城市。。就這些城市而言，已經(jīng)頒布地方大氣污染防治條例的有大連市和青島市，預(yù)將頒布的有煙臺(tái)市、連云港市、溫州市、北海市等。在一般的地級(jí)市層面，在霧霾比較嚴(yán)重的地區(qū)，保定市、濟(jì)寧市、菏澤市、紹興市率先頒布了地方大氣污染防治條例，其他地區(qū)則仍然在醞釀和計(jì)劃之中。

從以上以2013年和2015年作為節(jié)點(diǎn)的立法分析中可以看出，國家對大氣污染防治特別是霧霾控制的重視推動(dòng)了地方立法的發(fā)展，尤其是《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》的實(shí)施，在國家立法層面上為地方立法提供了導(dǎo)向，也為地方立法提供了上位法依據(jù)，推動(dòng)了地方立法的發(fā)展。

3. 地方大氣污染防治立法模式分析

從以上對各地區(qū)大氣污染防治地方立法的分析可以看出，我國的大氣污染防治地方立法大致可以劃分為三種模式。

第一種是省級(jí)全覆蓋型立法模式，即僅有省一級(jí)制定了大氣污染防治條例，但省轄區(qū)內(nèi)有立法權(quán)的市一級(jí)并沒有再進(jìn)行地方立法。例如，湖南省、江西省和寧夏回族自治區(qū)都是這種情況。在這種情況下，省級(jí)立法一般可以應(yīng)對區(qū)域內(nèi)各種大氣污染防治問題，或區(qū)域內(nèi)沒有十分突出的重工業(yè)、重污染城市，因此僅有省級(jí)立法。

第二種是重點(diǎn)城市控制型立法模式，又包括兩種情況。其一，省一級(jí)沒有立法，但省會(huì)城市或省內(nèi)一些重要城市有相應(yīng)的大氣污染防治條例。這些省內(nèi)特殊區(qū)域往往是大氣污染立法需求比較強(qiáng)的城市，一般具有工業(yè)化程度高或重化工、重污染等情況。這種省份一般位于我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)，工業(yè)化程度普遍不高，大氣污染僅集中在個(gè)別工業(yè)化、城市化發(fā)展程度較高的地區(qū)，因而其不需要以省級(jí)立法為基礎(chǔ)，直接體現(xiàn)為城市立法。例如，內(nèi)蒙古自治區(qū)作為民族區(qū)域自治地方?jīng)]有省級(jí)的大氣污染防治立法，但是其所轄的包頭市作為內(nèi)蒙古的制造業(yè)、工業(yè)中心以及較大的市，顯然有大氣污染防治地方立法需求。因此，包頭市在2006年制定了大氣污染防治條例。又如，甘肅省作為兼具平原、高原和沙漠、戈壁等多種地形的省份，省級(jí)立法無法全面適應(yīng)各地區(qū)的情況，因此省會(huì)蘭州市出臺(tái)了當(dāng)?shù)氐拇髿饬⒎?。其二，重點(diǎn)城市針對特定的、重要的大氣污染源制定的地方立法，如深圳市針對機(jī)動(dòng)車尾氣排放制定的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)機(jī)動(dòng)車排氣污染防治條例》，武漢市2015年發(fā)布的《武漢市機(jī)動(dòng)車排氣污染防治條例》等。

第三種是混合型立法模式，即以省級(jí)大氣污染防治立法為基礎(chǔ)，在一些大氣污染比較嚴(yán)重的地方，也推行到省會(huì)城市和省會(huì)以下設(shè)區(qū)的市或較大的市，是一種省級(jí)立法與省內(nèi)重點(diǎn)城市立法相結(jié)合的模式。例如：遼寧省與其省會(huì)沈陽市都制定了大氣污染防治地方立法，體現(xiàn)出東北老工業(yè)基地污染防治的需要；黑龍江省作為我國最北部的省份，由于冬季燃煤供暖會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的大氣污染，不僅省一級(jí)進(jìn)行了大氣立法，省會(huì)哈爾濱市還制定了《哈爾濱市燃煤污染防治條例》，針對該問題進(jìn)行了混合模式的地方立法。又如：浙江省及其所轄的杭州市、寧波市在相鄰的年份出臺(tái)了大氣污染防治地方立法，體現(xiàn)出人口密度較大的南方地區(qū)治理復(fù)合型大氣污染的需要；山西省作為我國煤炭資源和其他礦產(chǎn)資源都極其豐富的省份，與其省內(nèi)較大的市大同市都進(jìn)行了大氣污染防治地方立法，體現(xiàn)出能源資源型城市大氣立法的需要。

從對地方立法實(shí)踐及其三種模式的分析中可以看出，我國現(xiàn)階段地方立法中省級(jí)立法起到了一個(gè)承上啟下的作用。以省級(jí)立法為基礎(chǔ)，所轄地區(qū)有立法權(quán)的市和有大氣立法需求的地區(qū)，都可以進(jìn)行立法的延伸和推進(jìn)。而有的省份由于地區(qū)發(fā)展不均衡不適合進(jìn)行省級(jí)立法，則可以在其省內(nèi)發(fā)達(dá)城市和工業(yè)污染嚴(yán)重的城市進(jìn)行相應(yīng)的地方立法。

二、地方大氣污染防治立法條款剖析

就地方大氣污染防治立法而言，既要遵循上位法的規(guī)定，又要根據(jù)特定地方防治大氣污染的需要對一些法律制度等進(jìn)行必要的創(chuàng)新與銜接。本文以作為省級(jí)立法的《河北省大氣污染防治條例》為樣本，對其與國家立法的關(guān)系進(jìn)行剖析，并對具體法律條款的設(shè)置等提出建議。

1. 《河北省大氣污染防治條例》的基本內(nèi)容

選取《河北省大氣污染防治條例》作為研究樣本，是基于多方面的考慮。從制定時(shí)機(jī)來看，它制定于新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》之后，是一個(gè)很好地承接了中央立法精神的地方立法典型成果，也是新時(shí)期地方立法的典型。因此，從整體結(jié)構(gòu)而言，該條例很好地承襲了新的《大氣污染防治法》，基本結(jié)構(gòu)除有輕微順序上的調(diào)整以及沒有單獨(dú)將農(nóng)業(yè)污染防治設(shè)為專章以外，基本與《大氣污染防治法》的結(jié)構(gòu)一致。

《河北省大氣污染防治條例》共8章，主體部分集中在第3章(大氣污染防治措施)、第6章(監(jiān)督檢查)和第7章(法律責(zé)任)。第3章主要規(guī)定了燃煤污染防治、工業(yè)污染防治、揚(yáng)塵污染防治、機(jī)動(dòng)車船污染防治幾個(gè)方面；第6章主要規(guī)定了行政機(jī)關(guān)和政府相關(guān)部門的職責(zé)；第7章對政府責(zé)任、企業(yè)責(zé)任、公民責(zé)任都進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。其他章節(jié)中，對上位法的基本原則、制度等作了相應(yīng)的重復(fù)，并對上位法鼓勵(lì)發(fā)展的事項(xiàng)進(jìn)行初步規(guī)定。

就河北省大氣污染的主要成因而言，是污染排放、能源結(jié)構(gòu)、地理?xiàng)l件和氣候條件綜合作用的結(jié)果。就能源結(jié)構(gòu)而言，煤炭在能源消費(fèi)中占據(jù)著絕對的比重，而高污染、高排放的工業(yè)結(jié)構(gòu)也使得大氣污染更為嚴(yán)重。從地理?xiàng)l件來看，南北落差較大使得環(huán)首都地區(qū)形成太行山和燕山的“弧形山脈”地形，增加了大氣的穩(wěn)定性，更容易引起污染物聚集。從氣候條件來看，河北省大風(fēng)天氣少，降水季節(jié)分布不均勻，不利于污染物的擴(kuò)散和稀釋。當(dāng)然，缺乏科學(xué)規(guī)劃的城市建設(shè)和大型、重型汽車的比例較大，也是導(dǎo)致大氣污染嚴(yán)重的重要原因。

河北省進(jìn)行地方大氣立法一方面是由于大氣污染防治的需要，另一方面是京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的需要。在這樣的雙重壓力下，《河北省大氣污染防治條例》的立法質(zhì)量走在全國的前列，具有很多可以吸收和借鑒的經(jīng)驗(yàn)。因此，它具有作為樣本進(jìn)行研究的價(jià)值和作為地方大氣立法經(jīng)驗(yàn)推廣的價(jià)值。

2. 《河北省大氣污染防治條例》與上位法相關(guān)條款的對比分析

從該條例的篇章結(jié)構(gòu)來看，主體部分為7個(gè)章節(jié)，基本與上位法《大氣污染防治法》的篇章結(jié)構(gòu)對應(yīng)，只是一些章節(jié)作了順序上的調(diào)整。在“防治措施”一章中，沒有將農(nóng)業(yè)污染單列為一節(jié)進(jìn)行規(guī)定，而是并入“其他污染防治”一節(jié)，其余與上位法并無差別。因此，該條例在篇章結(jié)構(gòu)方面基本上沿襲了上位法。從具體法律條款設(shè)置來看，通過與上位法的對比分析，地方大氣污染防治立法條款與上位法的關(guān)系大致可以概括為三個(gè)方面，即對上位法相應(yīng)條款的重復(fù)與回應(yīng)、集成與細(xì)化、先行與創(chuàng)設(shè)。

第一，在對上位法相應(yīng)條款的重復(fù)與回應(yīng)上，主要體現(xiàn)在3個(gè)方面。首先，在立法目的方面，對《大氣污染防治法》的立法目的進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)和重復(fù)。其次，在基本原則方面，對《大氣污染防治法》和《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的基本原則都進(jìn)行了一定程度的重復(fù)。再次，對上位法的重要制度都涉及到重復(fù)，如《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》都進(jìn)行規(guī)定的目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度、總量控制制度、排污許可證制度、重點(diǎn)污染物區(qū)域限批制度等，以及大氣污染治理方面特有的落后產(chǎn)品淘汰制度、臺(tái)賬制度和國家正在不斷鼓勵(lì)的排污權(quán)交易制度等。此外，對《環(huán)境保護(hù)法》中單獨(dú)規(guī)定的現(xiàn)場檢查制度和公益訴訟制度也都進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)。

第二，在對上位法相應(yīng)條款的集成與細(xì)化方面，具體方式如表3所示。

第三，在創(chuàng)設(shè)性法律條款方面，也體現(xiàn)了一些創(chuàng)新。霧霾爆發(fā)的壓力推動(dòng)了環(huán)保市場的產(chǎn)生，也推動(dòng)了第三方資本和技術(shù)的進(jìn)入和交易。為提升大氣污染防治水平，《河北省大氣污染防治條例》鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與大氣污染防治，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)支持大氣污染防治，并鼓勵(lì)排污單位委托具有相應(yīng)資質(zhì)的第三方代其運(yùn)營大氣污染防治設(shè)施或?qū)嵤┐髿馕廴局卫?，在有關(guān)大氣污染第三方治理的規(guī)定方面進(jìn)行了創(chuàng)設(shè)。另外，為防止委托雙方惡意串通，條例對委托雙方的責(zé)任予以明確，以確保治理收到實(shí)效。就法律責(zé)任而言，《河北省大氣污染防治條例》規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，結(jié)合地方大氣污染嚴(yán)重的情況，規(guī)定了嚴(yán)于《大氣污染防治法》和《環(huán)境保護(hù)法》的法律責(zé)任，也體現(xiàn)了上位法的“最低限度”特征。

表3 《河北省大氣污染防治條例》對上位法的集成與細(xì)化

注：表中所列內(nèi)容為示例，并非統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

3. 地方立法中法律條款設(shè)計(jì)的基本方法

其一，重復(fù)與回應(yīng)的條款設(shè)置方法，指的是立法時(shí)重復(fù)相關(guān)的法律和行政法規(guī)，對其進(jìn)行集中，重復(fù)的每一個(gè)條款都有上位法的來源和依據(jù)。重復(fù)式立法只能對上位法中已有的規(guī)定進(jìn)行重復(fù)或針對本地情況作出規(guī)定，而不得在上位法沒有作出規(guī)定的情況下自行作出規(guī)定。這種重復(fù)式立法條款在地方立法的初期探索階段出現(xiàn)較多且占有較大篇幅。但隨著地方立法的不斷發(fā)展，重復(fù)式的法律條款已不再是地方立法的主流，且重復(fù)性的法律條款一般體現(xiàn)在基本原則和基本制度方面。以《河北省大氣污染防治條例》為例，其涉及立法目的和基本原則的條款是結(jié)合《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》這兩個(gè)上位法的相關(guān)條款進(jìn)行的重復(fù)，不是機(jī)械地照搬原文，也并沒有法律理念的創(chuàng)新，只是法律用語表達(dá)方面的差異。因此，這體現(xiàn)了新時(shí)期地方立法中重復(fù)式立法的特征。

其二，集成與細(xì)化的條款設(shè)置方法，也就是集中上位法的相關(guān)規(guī)定，將全國人大及其常委會(huì)制定的相關(guān)法律、國務(wù)院制定的行政法規(guī)、國家相關(guān)部委制定的規(guī)范性文件和通知等按章節(jié)條款集中起來，同時(shí)結(jié)合地方實(shí)際和借鑒外地同類法律規(guī)章的操作性規(guī)定，就上位法不明確的予以明確，或?qū)ι衔环ㄊ跈?quán)規(guī)定的內(nèi)容予以完善，從而形成地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章[4]。從以上對集成式立法涵義的表述可以看出，集成式立法包含著一個(gè)過程的兩個(gè)方面，即集成與細(xì)化。具體來說，地方立法要達(dá)到具有可實(shí)施性、可操作性的目標(biāo)，就需要對上位法進(jìn)行細(xì)化。但是，地方立法對上位法不能憑空捏造、毫無依據(jù)地細(xì)化，而且地方本身也并沒有太多創(chuàng)設(shè)的權(quán)力。此時(shí)，就需要先進(jìn)行另一個(gè)步驟，即對上位規(guī)范的集成。這里所說的上位規(guī)范也就是地方立法細(xì)化的上位法律淵源，包括正式法律淵源，也包括非正式法律淵源，具體包括法律、規(guī)章、政策以及法定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。地方立法以這些上位規(guī)范作為依據(jù)，對其進(jìn)行集成并通過地方立法以法條的形式呈現(xiàn)出來，體現(xiàn)在具體法律條款中。而法條的形態(tài)正是這些上位規(guī)范的細(xì)化。上位規(guī)范并非都是法律，而地方立法需要結(jié)合這些內(nèi)容制定出可實(shí)施性強(qiáng)的規(guī)范，并以法條的形式固定到地方性法規(guī)中。因此，這種集成并不是對上位規(guī)范的簡單歸納和概括，而是一種演繹的過程。總體而言，集成與細(xì)化是一個(gè)辯證統(tǒng)一、相依相生的過程，集成是對上位規(guī)范的集成，其表現(xiàn)方式是通過法條的形式對原則性、抽象性條款的細(xì)化。因而，也可以說集成是細(xì)化的基礎(chǔ)工作。就特點(diǎn)而言，地方性以及范圍和限度的“不抵觸”是集成式立法條款的重要特點(diǎn)。這種條款避免了“景觀式立法”和粗線條的立法，注重針對地方特色對上位法進(jìn)行解釋和補(bǔ)充，符合“大權(quán)集中，小權(quán)分散”的立法理念，因此此類條款在地方立法中所占比例一般較大。集成式立法最重要的作用就是執(zhí)法的需要，即為執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法提供細(xì)化的法律依據(jù)。

其三，先行與創(chuàng)設(shè)的條款設(shè)置方法，指的是在不違背國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)專屬立法權(quán)的情況下，在中央和地方立法權(quán)限的模糊地帶或者說“并行立法領(lǐng)域”[5]進(jìn)行先行先試，或?qū)⒌胤胶玫淖龇ā?shí)踐經(jīng)驗(yàn)法制化，形成“地方性知識(shí)”，用來有效地解決當(dāng)?shù)貑栴}。創(chuàng)設(shè)式立法一般有三種情況：其一是一項(xiàng)措施或制度還停留在國家的政策層面，而地方立法基于需要率先將其用法律的形式固定下來；其二是在上位法中已經(jīng)有規(guī)定的內(nèi)容，地方立法根據(jù)地方實(shí)際制定了嚴(yán)于上位法的規(guī)定，應(yīng)用于地方實(shí)踐中；其三是某個(gè)問題屬于地方的特殊性問題，需要獨(dú)立解決。目前，創(chuàng)設(shè)式立法條款在我國地方立法中所占比例較小，主要是有些地方立法沒有堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，缺乏對地方實(shí)踐的總結(jié)和探索。以《河北省大氣污染防治條例》為例，創(chuàng)設(shè)性條款所占比重較小。在一些領(lǐng)域，可以以地方經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)進(jìn)行創(chuàng)設(shè)，例如：在信息公開和公眾參與方面，各地可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行一些參與方式和途徑的創(chuàng)新；在公益訴訟方面，可以結(jié)合當(dāng)?shù)丨h(huán)保組織的數(shù)量和公眾參與環(huán)境保護(hù)問題的積極性進(jìn)行一些適當(dāng)?shù)膭?chuàng)設(shè)。

三、地方大氣污染防治立法條款的科學(xué)化設(shè)置

環(huán)境問題的日趨嚴(yán)重及其擴(kuò)大化，使得我國的環(huán)境法已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)立、改、廢并舉的時(shí)代。以霧霾為特征的大氣污染問題的加劇，客觀上要求我們對環(huán)境法進(jìn)行及時(shí)修訂和調(diào)整，可以說環(huán)境法已進(jìn)入一個(gè)快速變遷的時(shí)代。隨著時(shí)代和社會(huì)環(huán)境的變遷，國民對事物、價(jià)值與規(guī)范的看法也會(huì)隨之改變，處于不同時(shí)代的人們具有不同的生活態(tài)度與思考模式[6]。在憲法領(lǐng)域如此，是“憲法變遷”；在環(huán)境法領(lǐng)域同樣如此，我們正在經(jīng)歷一個(gè)“環(huán)境法變遷”的時(shí)代。以我國《大氣污染防治法》為例，1988年首次頒布實(shí)施《中華人民共和國大氣污染防治法》以來，先后經(jīng)歷了1995年修正、2000年修訂和2015年修訂，可以看出修訂非常頻繁。日益嚴(yán)重的霧霾問題使得地方政府防治大氣污染任務(wù)的需求和我國大氣污染防治行政任務(wù)的需求增加，也增加了制定具有適應(yīng)性的地方立法的需求，以作為對國家立法的有效補(bǔ)充。大氣污染呈現(xiàn)出很強(qiáng)的地域性特征，需要結(jié)合不同地方實(shí)際進(jìn)行有效的地方立法。與此同時(shí)，也需要協(xié)調(diào)國家立法與地方立法的關(guān)系，特別是在法律條款的科學(xué)設(shè)置方面。

1. 遵循國家立法宗旨，對上位法進(jìn)行必要而不機(jī)械的重復(fù)與回應(yīng)

重復(fù)式立法的意義不在于重復(fù)，而在于強(qiáng)調(diào)。由于地方立法不可能擺脫上位法，不能與上位法相抵觸，因此首先在立法目的方面地方立法不可能進(jìn)行創(chuàng)設(shè)。目的性條款通常在地方性法規(guī)中列為第一條，用來表明促使立法機(jī)關(guān)通過該地方立法的事由。而地方立法由于內(nèi)容廣泛，往往服務(wù)于多重目的，具有多方面的作用。其次，就法律原則而言，法的原則是法的綱領(lǐng)、關(guān)鍵之所在，是法所要堅(jiān)持的最基本的東西，是一部法律所必須具備的組成部分[7]240。因此，地方立法不會(huì)突破國家法律規(guī)定的原則的基本框架。最后，對于一些基本制度，地方立法也應(yīng)進(jìn)行必要的重復(fù)。這一方面是因?yàn)榈胤搅⒎ㄊ潜镜貐^(qū)可操作的實(shí)施性規(guī)范，而基本制度的確立是這些規(guī)范的實(shí)施前提；另一方面是因?yàn)榛诘胤酱髿馕廴拘姓?zhí)法的需要，強(qiáng)化這些制度在大氣污染防治行政監(jiān)管方面也是必要的。因此，地方立法的重復(fù)是為了遵循與上位法不抵觸的原則以及對不可或缺的部分的強(qiáng)調(diào)。

2. 以提升法律實(shí)施效能為重心，對上位法進(jìn)行合理的集成與細(xì)化

在大氣污染防治的立法過程中，中央立法只是完成了某種“初級(jí)制度化”的使命，這就在客觀上為地方立法預(yù)留了空間。這時(shí)，地方立法的主要任務(wù)就是完成對中央立法的“再制度化”[8]。筆者認(rèn)為，初級(jí)制度化指的是中央立法層面由于“宜粗不宜細(xì)”，只能對重要的原則、制度等作出概括性規(guī)定，原則性強(qiáng)，可操作性差。因此，地方立法的這種“再制度化”，在宏觀層面就是要發(fā)揮地方一定的自主性，制定出相配套的、可操作的地方立法，保證國家法律在本地區(qū)的實(shí)施；在微觀層面就是地方立法應(yīng)進(jìn)行的合理集成與細(xì)化。也就是說，地方立法的集成應(yīng)是地方立法在國家和地方綜合立法的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身的執(zhí)法能力或法治需要進(jìn)行的合理的集成與細(xì)化。細(xì)化的最終目的是使權(quán)利義務(wù)的規(guī)定更加具體、明晰，法律責(zé)任、處罰類型和幅度設(shè)定更明確。筆者認(rèn)為，地方立法的集成與細(xì)化應(yīng)體現(xiàn)在三個(gè)方面。

首先是行政監(jiān)督管理主體方面。地方大氣污染治理中涉及的主要權(quán)力為以強(qiáng)制性為特征的傳統(tǒng)行政執(zhí)法權(quán)，包括行政許可權(quán)、行政檢查權(quán)與信息強(qiáng)制披露機(jī)制、行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)、應(yīng)急管理權(quán)以及“公布污染企業(yè)整改名單”等新型行政強(qiáng)制權(quán)力。這些權(quán)力需嚴(yán)格依據(jù)各層級(jí)法律法規(guī)行使[9]。因此，地方性法規(guī)的相關(guān)規(guī)定既要在表述上簡明扼要，又要能區(qū)分清楚相近部門的職責(zé)，避免執(zhí)法部門職能交叉和爭權(quán)諉責(zé)。這一點(diǎn)，河北省和上海市的大氣污染防治地方立法比較有借鑒意義。河北省對縣級(jí)以上政府各部門的大氣污染防治職責(zé)進(jìn)行了具體詳細(xì)的規(guī)定。上海市將環(huán)保職能細(xì)分到區(qū)一級(jí)的環(huán)保主管部門，并詳細(xì)規(guī)定了各級(jí)環(huán)保部門的職責(zé)，將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)納入績效考核，并對個(gè)人和單位實(shí)施獎(jiǎng)懲制度。在城市立法方面，《深圳特區(qū)機(jī)動(dòng)車排氣污染防治條例》明確環(huán)保、公安、交通等部門在機(jī)動(dòng)車排氣污染防治方面的監(jiān)管職責(zé)，使各部門行政職責(zé)劃分得更加具體。

其次是在法律規(guī)范類型方面。行為模式是在立法中規(guī)定人們行為準(zhǔn)則的內(nèi)容，一般是地方性法規(guī)的主干部分。法律規(guī)范按照性質(zhì)一般分為三種，即禁止性規(guī)范、義務(wù)性規(guī)范和授權(quán)性規(guī)范。禁止性規(guī)范即限制或禁止人們做出某種行為；義務(wù)性規(guī)范即要求人們必須做出某種行為或承擔(dān)某種義務(wù)；授權(quán)性規(guī)范即授予當(dāng)事人可以進(jìn)行某種行為的權(quán)利。在大氣污染防治地方立法中，顯然更多的是禁止性規(guī)范和義務(wù)性規(guī)范，且這些規(guī)范較多的是針對企業(yè)和公民而言；授權(quán)性規(guī)范較少，且多針對行政機(jī)關(guān)而言，對公民的授權(quán)略顯不足。而地方立法應(yīng)做到的是權(quán)利與義務(wù)的一致性。在對公民授權(quán)方面，《河北省大氣污染防治條例》顯得略有不足。新的《環(huán)境保護(hù)法》中對信息公開與公眾參與原則進(jìn)行了專章規(guī)定，可見公眾參與的重要性。而地方立法應(yīng)當(dāng)對公眾參與的程序、途徑、時(shí)機(jī)以及救濟(jì)途徑等進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，這些方面河北省的條例規(guī)定得尚比較粗略。在這方面，吉林省和江蘇省的大氣污染防治條例規(guī)定得比較詳細(xì)，將信息公開和公眾參與單列一章，具有一定的可操作性。

最后是在法律責(zé)任承擔(dān)方面。法律責(zé)任條款一般應(yīng)由法律制裁、法律責(zé)任認(rèn)定、法律責(zé)任實(shí)施主體、法律救濟(jì)條款、法律責(zé)任免除條款構(gòu)成，其中法律制裁應(yīng)是法律責(zé)任的核心內(nèi)容[7]283。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，法律制裁顯得尤為重要。因?yàn)橹挥性O(shè)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任，才能保障當(dāng)事人遵守保護(hù)環(huán)境的各項(xiàng)規(guī)定，并且能夠教育其他社會(huì)成員，預(yù)防違法行為。在法律責(zé)任條款設(shè)置方面，我國的地方大氣污染防治條例更多的篇幅傾向于對違法者的制裁，希望能在重罰之下防微杜漸。但是，法律責(zé)任的設(shè)置應(yīng)當(dāng)是雙向的，對執(zhí)法者責(zé)任的規(guī)定也是不能忽視的。目前，我國大多數(shù)地方立法對執(zhí)法者責(zé)任規(guī)定得比較原則和籠統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步地細(xì)化和解釋。

3. 鼓勵(lì)地方立法的自主性與嘗試性，進(jìn)行合法合理的先行與創(chuàng)設(shè)

從宏觀層面來看，一般將地方立法的模式分為實(shí)施性立法、自主性立法和先行性立法。結(jié)合河北省條例的具體內(nèi)容，本文認(rèn)為它采取的是一種混合型立法模式，實(shí)施性立法居多，也具有一定的自主性，且從對政策的集成的角度來看具有一定的先行性。從立法技術(shù)方面來看，主要采用了三種立法技術(shù)——重復(fù)、集成與創(chuàng)設(shè)。針對上位法修改的頻率高、變化大，地方立法應(yīng)該怎樣適應(yīng)上位法的變化，并做到變化性與穩(wěn)定的統(tǒng)一這個(gè)問題，筆者認(rèn)為僅從重復(fù)和集成兩個(gè)方面來做是不夠的，最有利于解決這個(gè)問題的應(yīng)該是地方性法律制度的創(chuàng)設(shè)。而創(chuàng)設(shè)又不能是毫無根據(jù)的，應(yīng)該結(jié)合地方經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行科學(xué)預(yù)測，必要時(shí)可以適當(dāng)超前。

(1) 基于科學(xué)預(yù)測，通過合理修改與適當(dāng)超前立法創(chuàng)設(shè)相關(guān)條款

針對當(dāng)今我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中央立法頻繁修訂的情況下，如何保持地方立法和上位法的一致性這一問題，筆者認(rèn)為地方立法的科學(xué)預(yù)測、合理修改和適當(dāng)超前是解決問題的關(guān)鍵。

首先，地方環(huán)境立法的預(yù)測應(yīng)該是對效力及于一定地區(qū)的地方性立法的未來發(fā)展前景和趨勢的預(yù)測。它應(yīng)在全國性立法預(yù)測的基礎(chǔ)上，以本地的有關(guān)狀況為依據(jù)，同時(shí)兼顧本地區(qū)立法在全國立法中的位置，進(jìn)行科學(xué)、合理的預(yù)測，并對立法方案進(jìn)行必要性、可行性論證。這樣的地方立法會(huì)在不與上位法沖突的情況下具有一定的前瞻性，也是使地方立法適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的必然要求。因?yàn)樯鐣?huì)總是在不斷發(fā)展的，立法只有積極主動(dòng)地適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，才能真正完成其有效調(diào)整社會(huì)關(guān)系、發(fā)揮最佳社會(huì)效果的任務(wù)。

其次，雖然中央立法的修改比較頻繁，但是地方環(huán)境立法不可能隨著中央立法不停修訂，這就喪失了地方立法作為可操作性規(guī)范的穩(wěn)定性。立法是一個(gè)系統(tǒng)工程，除了制定以外，還包括修改和補(bǔ)充。隨著中央立法和社會(huì)狀況的不斷變化，地方立法可以對局部進(jìn)行修改和完善，也可以在不改動(dòng)原來法的基礎(chǔ)上增加新的內(nèi)容，使得地方性的法能適應(yīng)和解決更多復(fù)雜的問題。例如，湖北省和山西省都在2000年之前就制定了當(dāng)?shù)氐拇髿馕廴痉乐螚l例，但現(xiàn)在都進(jìn)行了修改和補(bǔ)充。這樣也可以很好地承接上位法的新變化。

最后就是地方環(huán)境立法可以適當(dāng)超前。地方環(huán)境立法之所以稱之為“地方”，就是由于各地區(qū)的環(huán)境條件不同，使得地方環(huán)境立法區(qū)別于中央立法，也區(qū)別于其他地方的環(huán)境立法。因此，地方立法應(yīng)該順應(yīng)形勢，在某些制度上進(jìn)行適當(dāng)超前，開展合理的創(chuàng)制，使立法的穩(wěn)定性和變動(dòng)性能夠得到很好的平衡。一般而言，在兩種情況下，地方環(huán)境立法可以作出適當(dāng)?shù)某埃旱谝?，中央立法有“空白區(qū)域”，而根據(jù)地方的實(shí)際情況，亟需將其制度化、法律化；第二，在中央層面爭議較大、無法實(shí)施，或中央對某個(gè)問題還處于調(diào)研、考察階段，則具備條件的地方環(huán)境立法可以先行先試，為中央提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。例如，江蘇省率先展開了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)。在排污權(quán)交易方面，最早在上海市閔行區(qū)開展了水污染物排放指標(biāo)有償轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)。隨后，包頭、開遠(yuǎn)、柳州等6個(gè)城市相繼開展大氣排污權(quán)交易試點(diǎn)[10]。在一些中央立法的空白區(qū)域，如建設(shè)項(xiàng)目和企業(yè)環(huán)境信貸風(fēng)險(xiǎn)(或稱“綠色信貸”)和上市公司環(huán)境保護(hù)核查(又稱“綠色證券”)等，地方大氣污染防治立法都可以進(jìn)行創(chuàng)制性的先行先試工作。又如，在重點(diǎn)城市立法創(chuàng)設(shè)方面，深圳市的做法值得借鑒?！渡钲谔貐^(qū)機(jī)動(dòng)車排氣污染防治條例》規(guī)定，市政府可以根據(jù)大氣環(huán)境質(zhì)量狀況，對使用特定環(huán)保分類標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動(dòng)車采取限制區(qū)域、限制時(shí)間行駛的排氣污染防治交通管制措施，對立法權(quán)限進(jìn)行了一定范圍的創(chuàng)設(shè)。

(2) 根據(jù)地方經(jīng)驗(yàn)與實(shí)踐需要，在合法合理的范圍內(nèi)進(jìn)行創(chuàng)設(shè)

中央立法中賦予地方立法權(quán)的目的不僅僅是希望地方能夠根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況對法律進(jìn)行解釋和具體化，同時(shí)也希望地方發(fā)揮立法能動(dòng)性，在進(jìn)行充分調(diào)研的基礎(chǔ)上發(fā)揮地方立法的先行先試作用，不僅要在地方法規(guī)中填補(bǔ)中央立法的操作空白，還應(yīng)該在不與上位法相抵觸的基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)出具有地方特色的制度。如果地方環(huán)境立法能在具有合法性的基礎(chǔ)上，同時(shí)以追求地方特色為價(jià)值取向，將有助于形成我國環(huán)境立法的地方經(jīng)驗(yàn)[11]。在地方制度的創(chuàng)設(shè)方面，除了河北省地方大氣立法中有鼓勵(lì)排污交易制度和引入大氣污染第三方治理的相關(guān)規(guī)定外，江蘇省和安徽省也創(chuàng)設(shè)了有地方特色的制度。

《江蘇省大氣污染防治條例》中的最佳實(shí)用大氣污染控制技術(shù)名錄制度就是其地方環(huán)境立法的一個(gè)創(chuàng)新。在該條例中，不僅規(guī)定了企業(yè)應(yīng)當(dāng)使用資源利用率高、污染物排放量少的工藝、設(shè)備，采用最佳實(shí)用大氣污染控制技術(shù)，還規(guī)定了省環(huán)境保護(hù)行政主管部門組織發(fā)布最佳實(shí)用大氣污染控制技術(shù)名錄[注]《江蘇省大氣污染防治條例》第35條：“企業(yè)應(yīng)當(dāng)使用資源利用率高、污染物排放量少的工藝、設(shè)備，采用最佳實(shí)用大氣污染控制技術(shù)，減少大氣污染物的產(chǎn)生。省環(huán)境保護(hù)行政主管部門組織發(fā)布最佳實(shí)用大氣污染控制技術(shù)名錄?！薄＿@樣的規(guī)定為企業(yè)減少污染提供了方便，也避免了企業(yè)以各種理由逃避處罰。另外，江蘇省在激勵(lì)政策方面也有一些具體的規(guī)定，如對能耗超過限額標(biāo)準(zhǔn)或者排放重點(diǎn)大氣污染物超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)實(shí)行水、電、氣差別化價(jià)格政策[注]《江蘇省大氣污染防治條例》第33條：“對能耗超過限額標(biāo)準(zhǔn)或者排放重點(diǎn)大氣污染物超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，實(shí)行水、電、氣差別化價(jià)格政策。具體辦法由省價(jià)格、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)和信息化、財(cái)政等行政主管部門制定?！薄＿@些規(guī)定都是非常具有創(chuàng)新性的嘗試。

安徽省的等量削減替代制度也是其獨(dú)創(chuàng)[注]《安徽省大氣污染防治條例》第11條：“省人民政府發(fā)展和改革部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同經(jīng)濟(jì)和信息化、環(huán)境保護(hù)等部門及時(shí)修訂高耗能、高污染和資源性行業(yè)準(zhǔn)入目錄，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)后，向社會(huì)公布。實(shí)行大氣污染物排放量等量削減替代制度。通過減量置換獲得大氣污染物排放總量指標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目，在置換的排放量未削減完成前，不得投入試生產(chǎn)?！?。在《安徽省大氣污染防治條例》中，等量削減替代制度指的是一切新建、擴(kuò)建和改建項(xiàng)目必需契合環(huán)保要求，其新增的凈化物排放量必需用區(qū)域內(nèi)其他項(xiàng)目的增添量中止替代，需要替代的削減量，可通過本企業(yè)內(nèi)部淘汰、關(guān)閉、搬遷改造和污染治理等措施獲得，或通過削減該建設(shè)項(xiàng)目所在區(qū)域內(nèi)其他現(xiàn)有污染源的排放量獲得。這樣的制度有利于促進(jìn)企業(yè)對技術(shù)的改善，達(dá)到“增產(chǎn)不增污”的目的，是一項(xiàng)非常值得借鑒的制度。

另外，在大氣污染防治地方立法中，創(chuàng)設(shè)和先行總是相對的。在地方立法自主創(chuàng)設(shè)過程中，除了以上位法為依據(jù)和基礎(chǔ)進(jìn)行縱向創(chuàng)新以外，其他地方立法中的先行先試，也為地方立法自身的創(chuàng)新提供了橫向?qū)W習(xí)的基礎(chǔ)，甚至?xí)粐曳伤?。最典型的例子就是在四川省收到良好?shí)踐效果的臺(tái)賬制度，在2015年的新《大氣污染防治法》中被國家立法所吸收，上升到國家法律層面，成為一種普遍推廣的新制度。又如2017年新頒布的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)機(jī)動(dòng)車排氣污染防治條例》創(chuàng)設(shè)了環(huán)保分類標(biāo)志管理制度、黃標(biāo)車限行制度、黑煙車投訴舉報(bào)制度、定期檢測與強(qiáng)制維護(hù)制度、老舊車淘汰制度等，同樣也借鑒了多個(gè)省市的機(jī)動(dòng)車污染防治條例。在以后其他地方大氣立法的過程中，一方面一些機(jī)動(dòng)車比較集中的大城市有可能也會(huì)制定當(dāng)?shù)貙ｉT的機(jī)動(dòng)車污染防治條例，另一方面深圳市的一些特色制度可能被其他地區(qū)吸收借鑒。各地方相互學(xué)習(xí)借鑒的過程就是一個(gè)弱化特色、逐步趨同的過程，這可能是我國地方環(huán)境立法逐步發(fā)展完善的必經(jīng)過程[12]。

四、結(jié) 語

地方大氣污染防治立法是我國環(huán)境立法體制的重要組成部分。地方立法在結(jié)合各地實(shí)際情況的基礎(chǔ)上對國家立法進(jìn)行了細(xì)化和補(bǔ)充，確保了國家立法在地方的有效實(shí)施[13]。為了使地方大氣污染防治立法進(jìn)一步科學(xué)化，能夠適應(yīng)環(huán)境法不斷變化的新情況的需要，需要對地方大氣污染防治立法進(jìn)行完善，形成合理的地方大氣污染防治立法體系。地方立法者應(yīng)在與上位法不抵觸的前提下，通過必要而不機(jī)械的重復(fù)、合理的集成和積極自主的創(chuàng)設(shè)，使地方大氣污染防治立法變得可操作、有特色，進(jìn)行體系科學(xué)、邏輯嚴(yán)密、實(shí)施有效的地方大氣污染防治立法。