“門票經(jīng)濟(jì)”的法律思考

左冰

在商品經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生之前，土地及其物上的游憩、審美、科學(xué)等價(jià)值表現(xiàn)為一種對(duì)社會(huì)和個(gè)人有益的外部性，無償供人使用?，F(xiàn)代旅游業(yè)的發(fā)展，將這種外部性商品化為可盈利的市場(chǎng)產(chǎn)品，成為一種能夠產(chǎn)生收益的資產(chǎn)，即旅游吸引資產(chǎn)。并且，這種旅游吸引資產(chǎn)可以僅僅涉及權(quán)益（如景觀權(quán)）的交易，而不涉及客體（如土地資源）的交易，其作為一項(xiàng)收益性資產(chǎn)的價(jià)值也可以超越物理形態(tài)本身單獨(dú)進(jìn)行評(píng)估和衡量，并且具備了典型的用益物權(quán)所共有的一般特征，即旅游吸引物權(quán)。從所有權(quán)歸屬來看，由于自然資源國有，因而國有自然資源財(cái)產(chǎn)之上的吸引價(jià)值，即旅游吸引物權(quán)也應(yīng)屬國家所有。

國有景區(qū)的旅游經(jīng)營權(quán)實(shí)質(zhì)上就是國家所有的自然資源的旅游吸引物權(quán)，國有景區(qū)的門票收入就來源于國家所有的自然資源開發(fā)后產(chǎn)生的旅游吸引價(jià)值。我國憲法第九條規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！币虼?，國家對(duì)自然資源的所有其實(shí)并不是權(quán)利，而是權(quán)力。從國家財(cái)產(chǎn)制方面來看，這種權(quán)力是管理權(quán)，即通過管理自然資源實(shí)現(xiàn)公共福利。然而，旅游吸引用益作為附著于自然資源國家所有權(quán)上的財(cái)產(chǎn)孳息，可以通過市場(chǎng)交換行為變現(xiàn)。這可能會(huì)誘惑公共自然資源管理者有意模糊自然資源國家所有制意義上的所有權(quán)與民法中的國家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，從而將自然資源的管理權(quán)與直接支配占有權(quán)混為一談，利用管轄的便利，通過轉(zhuǎn)移旅游吸引用益權(quán)，將旅游吸引價(jià)值變現(xiàn)，導(dǎo)致國家所有制下的自然資源旅游吸引用益成為牟利的資本構(gòu)成。

事實(shí)上，自然資源國家所有制強(qiáng)調(diào)的是維護(hù)公共福利和對(duì)社會(huì)大眾需求的滿足。因此，就屬于國家所有權(quán)范圍內(nèi)的自然資源而言，國家具有保證公民合理使用的憲法義務(wù)，國家所有權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)服務(wù)于公共福祉，但是從現(xiàn)階段我國的國情來看，國有景區(qū)尚不能全面實(shí)現(xiàn)“免費(fèi)使用”，但是也不能成為牟利的工具，因此，國有景區(qū)應(yīng)注重收費(fèi)的限度。

首先，國家作為受托人，有義務(wù)確保自然資源以及建成后的景區(qū)保持物理上的適用狀態(tài)，但景區(qū)建設(shè)需要投資建設(shè)大量的基礎(chǔ)設(shè)施，后期還需要對(duì)游客行為進(jìn)行管理，開展游客教育，以保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境。因此，需要通過收取一定的門票費(fèi)用，以非納稅的方式補(bǔ)充地方政府代管所需的建設(shè)和保護(hù)資金。其次，景區(qū)所在地居民也享有自然資源的直接受益權(quán)，但開發(fā)為景區(qū)后，為了保護(hù)生態(tài)和景觀，所在地居民也承擔(dān)著某些“公共義務(wù)”，如不能再在景區(qū)內(nèi)從事墾荒、采摘等活動(dòng)。因此，考慮到旅游開發(fā)活動(dòng)對(duì)景區(qū)所在地居民個(gè)體受益權(quán)的直接限制，以及對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活的影響，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)給予其相應(yīng)的補(bǔ)償。

讓使用者付費(fèi)，是一種以可持續(xù)發(fā)展理念維護(hù)公共資源以及公用秩序的方式，其目的是更加合理地將資源利益進(jìn)行分配，協(xié)調(diào)個(gè)人利益、區(qū)域利益和國家利益的關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)資源利益的公平享有。因此，對(duì)于當(dāng)前我國國有景區(qū)的管理，筆者認(rèn)為可以學(xué)習(xí)和借鑒國外的信托管理模式，建立面向公共利益的國有景區(qū)門票基金信托管理與分配制度，從而保障社會(huì)全體成員平等分享國家自然資源福利。

首先，應(yīng)在法律中明確旅游吸引資產(chǎn)的用益物權(quán)性質(zhì)，盡快制定國有資源旅游吸引用益物權(quán)的取得、使用和收益管理法律法規(guī)，將自然資源“全民所有”的國家所有制在法律上轉(zhuǎn)化為國家信托財(cái)產(chǎn)權(quán)。其次，應(yīng)建立國有景區(qū)門票信托管理基金。將國有景區(qū)的門票收入納入專門的管理基金，并直接用于服務(wù)游客、保護(hù)自然資源等，讓人民普遍受益，實(shí)現(xiàn)公共資源用益機(jī)會(huì)方面的抽象平等。最后，確保信息公開。要確保景區(qū)所有的收費(fèi)項(xiàng)目、期限、水平等均具有相關(guān)政府部門的審批，確保所有國有景區(qū)向公眾公開收支情況等。

當(dāng)前，對(duì)承擔(dān)共同利益的國有資源的維持和使用是檢驗(yàn)政府服務(wù)民生能力與誠意的試金石，助力國有景區(qū)擺脫對(duì)“門票經(jīng)濟(jì)”的依賴，是國家對(duì)憲法義務(wù)的落實(shí)，也是滿足人民對(duì)于美好生活需要的要求，更是黨全心全意為人民服務(wù)宗旨的踐行。