胡昕宇

(新疆財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，烏魯木齊 830012)

一、當前我國的公租房事業(yè)

(一)我國當前面臨的住房矛盾

當前，在我國的大城市，居民的住房需求難以得到滿足是一個大問題。根據(jù)2017年7月面世的《全國50城房租收入比研究》，這五十個城市中超過七成房租相對收入而言過高，北京、深圳等四城更屬于房租嚴重過高城市。價格是供給與需求的反映，相比于商品房售價，房屋租價更能顯示出居民住房的緊張程度；高昂的房租表明，我們面臨著租房需求大而房源供給少的矛盾。

另一方面，又有大量住房被空置，這是因為許多住房不是被充分用于實現(xiàn)其居住功能，而是被當作了投資品。在住房供給量一定的情況下，其對居住需求的滿足和對投資需求的滿足存在矛盾。

某種意義上來說，后一個矛盾，即“居住需求與投資需求的矛盾”是更根本的矛盾。正是因為這一矛盾難以消弭，我們才不得不單純地解決表面矛盾，即繼續(xù)用大量的土地和資金建設(shè)商品房，并阻止將商品房用于投資。如果能將投資需求與居住需求的矛盾消弭，是最好不過的。

(二)官方對公租房事業(yè)的支持

公租房，是公共租賃住房的簡稱，一般認為是產(chǎn)權(quán)公有的、面向不特定人出租的、不能改變用途的住房產(chǎn)品。本文中對公租房的定義略寬于此，認為只要從表面看來，其僅供出租而不能改變其用途，則為公租房，無論其產(chǎn)權(quán)如何?！傲夥俊笔枪夥康囊徊糠?，是因為得到補貼而被要求以較低的指定價格出租的房屋，并非所有公租房都是廉租房；“保障性住房”則是公租房的上級概念，包括公租房和經(jīng)濟適用房。

2010年5月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與全國各地方政府簽訂協(xié)議，興建300萬套保障性住房和280萬套臨時安置房；2010年8月21日，國務(wù)院計劃在2009至2011年間建設(shè)1 300萬套保障性住房；在“十二五”規(guī)劃中規(guī)劃了3 600萬套保障性住房，目標是在2015年把保障性住房的覆蓋人群從7%提高到20%。以上保障性住房中，公租房是主要組成部分。

2016年5月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》要求了租售同權(quán)。它和2017年的一系列后續(xù)改革，從制度的層面上要求保障租房人利益，進而鼓勵人們用租賃的方式滿足自己的居住需求。

2016年12月中旬，中央經(jīng)濟工作會議提出，要堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”的定位，要求回歸住房居住屬性。這在2017年的十九大報告中也得到了重申。這一指示是在要求抑制對房地產(chǎn)的投資，讓現(xiàn)有的住房供給能力更多地被用于滿足人們的居住需求。

2016年9月和2017年8月，上海市與北京市分別出臺《上海市共有產(chǎn)權(quán)保障住房供后管理實施細則》和《北京市共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》，推進共有產(chǎn)權(quán)住房試點，作為經(jīng)濟適用房的一種，通過限制購房者對房屋的產(chǎn)權(quán)的方式降低共有產(chǎn)權(quán)房屋作為投資品的價值，從而試圖讓這些房屋更多地被用于滿足人們的居住需求。

2017年8月，國務(wù)院的國土資源部辦公廳和住建部辦公廳發(fā)函，決定在13個城市試點開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房。北京、上海是第一批，沈陽等另外11個城市也于2018年11月31日被原則同意開展試點的具體行動。此種“集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房”也可以看作是公租房的一種最新實現(xiàn)形式，其作為公租房的屬性與其他公租房沒有明顯區(qū)別。

(三)公租房建設(shè)中遇到的資金問題

2004年4月住建部出臺了《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》對廉租房的各方各面進行了詳細的規(guī)定和說明。根據(jù)這個文件，廉租房建設(shè)的資金來源主要是依靠政府的財政資金、土地出讓金、住房公積金收益和社會捐贈等，現(xiàn)實中建設(shè)資金的負擔全在財政肩上。

從2009年到“十二五”規(guī)劃，中央所要求建設(shè)的數(shù)千萬套保障性住房顯示了國家對大力建設(shè)保障性住房的決心，但如此大規(guī)模的建設(shè)給地方政府造成了很大壓力[1]。有些地方政府僅僅是把公租房作為其任期內(nèi)的政績工程來看待，最終造出的公租房往往位置偏遠或者缺少配套設(shè)施，雖然居住成本低廉，入住率卻不高[2]。

傳統(tǒng)上，公租房建設(shè)的資金來源除了財政資金之外，就是商業(yè)銀行貸款。但相比于一般的商品房業(yè)務(wù)，公租房還清貸款需要的時間長得多，這與銀行的商業(yè)本能和我們國家對商業(yè)銀行放貸時的謹慎程度要求是相違背的。所以商業(yè)銀行貸款僅可作短期過渡之用，不適合成為公租房建設(shè)的主要資金來源[3]。

學(xué)者們也有建議引入公積金貸款的。公積金制度設(shè)立之初的目的之一就在于要建設(shè)保障性住房、推進“安居工程”，所以用來支持公租房建設(shè)是最好不過了。然而，當前住房公積金領(lǐng)域遭受的最主要質(zhì)疑在于對其經(jīng)營、運用是否安全、保值，向商業(yè)銀行標準看齊也是當前公積金改革的方向。倘若得不到足夠商業(yè)銀行資金支持就轉(zhuǎn)向住房公積金貸款，等于是在利用住房公積金的弱點，與公積金繳納者的利益相違背[4]。

公租房建設(shè)資金籌集方式最前衛(wèi)的方法之一稱為ABS方式，即“資產(chǎn)支持證券化”，一般指的是以一個基礎(chǔ)設(shè)施的收益為支撐發(fā)行債券，籌集建設(shè)資金。這種方案有著特別的優(yōu)勢，是真正能夠引入大量外來資金、足以取代銀行貸款的方案。不過，作為債券，就有期限。對于公租房的經(jīng)營方來說，哪怕是十年的期限，也遠不足以憑房屋的出租利息還本付息；而對于投資者而言，原本投資房地產(chǎn)也并不希望有期限的限定。也就是說，我們更希望的是一種同樣以資產(chǎn)為支持但沒有期限、更近似于股票那樣的證券產(chǎn)品，這就是REITs。

二、REITs的理論

(一)REITs的概念與國外經(jīng)驗

REITs就是“不動產(chǎn)投資信托基金”。在發(fā)達國家，REITs常常是投資品的重要部分。它采取公司或者商業(yè)信托的方式，匯集多數(shù)投資者的資金，收購并持有房地產(chǎn)或者為建設(shè)房地產(chǎn)進行融資，往往根據(jù)所在地規(guī)定會享有稅收優(yōu)惠。它實際上是一種證券化的產(chǎn)業(yè)投資基金，通過發(fā)行股份(公司方式)或收益單位(商業(yè)信托方式)，吸引社會大眾投資者的資金，并在進行投資經(jīng)營后將投資綜合收益按比例分配給投資者，也可以看作是一種特殊的ABS。在國際上，REITs的性質(zhì)一般認為等同于基金[5]。

REITs最初起源于美國，目前美國也是REITs的最大市場。在美國，REITs的總市值達9 779億美元，大約相當于其GDP的5.5%。根據(jù)其公開市場數(shù)據(jù)，這些投資品的平均年化收益率高達9%，無疑是一種極受歡迎的投資品。此外，在我國香港地區(qū)等地，也有REITs的廣泛實踐[6]。

(二)REITs模式在公租房融資方面的優(yōu)勢

1. 穩(wěn)定出租。之所以人們堅持一個家庭一定要有自己的房子，之所以在滿足居住需求方面租賃住房難以取代購買商品房，很大程度上就是因為家提供的是安全感、穩(wěn)定感。租來的房子說不定什么時候東家就不愿意出租了，可能就要失去自己長期以來生活的地方了。而REITs模式下的公租房沒有特定的房東，收益權(quán)持有者持有的只是收錢的權(quán)利而不是所有權(quán)，租房人完全不用擔心有朝一日這房子不給租了，或者要大漲價攆自己走，就算作為長期的、家庭的居住地也不會有什么擔憂。

所以，利用REITs方式建設(shè)公租房，有助于從居住需求的滿足的角度上顯著縮小租房與購房之間的差異，鼓勵人們更多地靠租房來解決居住問題。

2. 降低地方政府壓力。在REITs方案下，無論是地方政府自己出錢建還是委托開發(fā)商來建，建成之后相當于和一個普通商品房小區(qū)一樣賣出去了，能夠馬上收回投資、償還貸款，經(jīng)濟利益不受影響，沒有廉租房那樣沉重的經(jīng)濟壓力，地方政府應(yīng)該很愿意用這種方式來完成任務(wù)。

3. 消弭投資需求與居住需求之間的矛盾。在“我國當前面臨的住房矛盾”部分中我們已經(jīng)注意到，當前的房地產(chǎn)市場中，投資需求和居住需求二者之間是存在著矛盾的。正是因為這種矛盾的難以化解，我國政府才不得不為了優(yōu)先滿足人們的居住需求而抑制投資需求，對購房者設(shè)置障礙，試圖減少對房地產(chǎn)市場的投資行為。而這樣做所付出的代價，就是人為地封閉了一個廣受投資者青睞的投資品市場，導(dǎo)致逐利的資本去向了更危險的領(lǐng)域。

本文認為，REITs模式的最大優(yōu)點就是調(diào)和了投資需求與居住需求的矛盾，實現(xiàn)了“同一套房子既用來住又用來炒”，兩種需求之間不再是相互競價爭奪房源的關(guān)系，而是相互助益的關(guān)系。對于房地產(chǎn)投資者來說，既然認為購買商品房可以讓資金保值，那也就是說他們對未來住房需求繼續(xù)旺盛有信心，也就意味著REITs收益權(quán)這種以住房需求為保障的金融產(chǎn)品也會受歡迎。而且，相比于傳統(tǒng)的房地產(chǎn)投資，REITs的購入和轉(zhuǎn)售都不是不動產(chǎn)的買賣而是證券的買賣，流動性、變現(xiàn)能力要強得多，優(yōu)勢很大。

基于REITs建設(shè)的公租房將給我國投資資本找到一個良好的去處，使這筆錢不再是令人畏懼的投機力量而是為社會發(fā)展起到更多積極作用。對于年輕人來說，公租房對居住需求滿足程度的提高降低了他們購買自住商品房的成本，從而解放了他們的消費能力，有助于拉動內(nèi)需增長。

4. 促進人力資源高效分配。一方面，作為公租房，REITs模式下的公租房能夠和一般公租房一樣為流動人口的流動進一步減少障礙，使人力資源的高效分配更容易實現(xiàn)?？梢韵胂?，當一個人想要定居在某個城市而此城市有商品房和基于REITs的公租房提供時，后者更有吸引力，因為后者的程序更簡單，且不用承擔購置房產(chǎn)的稅費。當這個人選擇使用REITs來滿足自己的居住需求時，就可以租下一套公租房，同時從證券市場上購買相當于自己租用面積的收益權(quán)證券；如此一來，無論房租是否變動、如何變動，他根據(jù)收益權(quán)證券所得到的收益都會跟著發(fā)生相同的變動，上繳的租金中除管理費用外又會回來。若他要變更居住地點，只需要退租并在找到新居之后變賣舊證券、購入新證券即可，這兩個行為的復(fù)雜程度和對應(yīng)的稅費都大大小于商品房的變賣和購買。

另一方面，REITs模式下的公租房在促進人口的流動方面有著其特殊優(yōu)勢：它可以讓原本定居的人也保持流動的能力。過去我們討論人口流動性以及如何促進這種積極的人口流動時，我們所談?wù)摰耐巧形炊ň酉聛淼娜?。然而，那些已?jīng)定居下來的、工作多年的、已經(jīng)有了自己的房子和家庭的人，他們是更為珍貴的人才資源；他們的流動性確實比年輕人要差，但這一部分是被房產(chǎn)和戶籍制度所束縛的結(jié)果。如果我們繼續(xù)推進租購?fù)瑱?quán)，并向他們提供這種能夠替代商品房的租賃住房，則會把這部分人的流動性也解放出來，讓他們流動到最有效率(出價最高)的地方去。

三、REITs模式在國內(nèi)遇到的問題

(一)過程復(fù)雜

就目前我國進行過的REITs實踐來看，我國房地產(chǎn)證券化的過程尚且相當復(fù)雜。以2014年的“蘇寧云創(chuàng)”REITs為例，為了能將作為證券化對象的不動產(chǎn)的十一家商鋪從蘇寧的資產(chǎn)中剝離出來、成為獨立的主體，這十一家商鋪都各自成立了公司，并在中信金石的配合下以其權(quán)益成立一個私募基金；然后，為了增進私募基金的流通能力，又牽動華夏資本，為該私募基金設(shè)立了一個資產(chǎn)支持專項計劃。其間蘇寧、中信、華夏之間又多次進行資產(chǎn)的認購、份額的持有等[7-8]。

且不說最終形成的證券仍屬私募基金的問題，這種設(shè)立方式過于復(fù)雜，既對發(fā)起者的資本運作能力提出了很高的要求，又令普通投資者難以理解進而確信其收益。因此，要想讓REITs充分發(fā)揮出其作為公租房融資方式的能力，就要設(shè)法簡化這個過程。

(二)多重征稅

最初，美國的REITs的誕生并非是如我們今天這樣源于對租賃住房滿足人們居住需求的關(guān)注，而是源于對稅收的規(guī)避。美國的REITs之所以能夠長盛不衰，可以說其最重要的原因，就在于有其專屬的稅收減免制度。美國的REITs為公司型，即以一批不動產(chǎn)為出資設(shè)立一家公司，將此公司上市，然后將不動產(chǎn)的租金收益以分紅的形式發(fā)放給投資者。在美國，此種形式的REITs不需要繳交企業(yè)所得稅，因此投資人得到的收益能夠與個人購房直接出租相接近。

而如果在我國采用公司制推行REITs的話，即便上市了，當公司得到租金收入的時候，也需要先繳納25%的企業(yè)所得稅；而當納稅之后剩下的錢分配給股東時，又要繳納20%的無抵扣的個人所得稅。如此一來，最后拿到的收入就跟直接出租的收入相差很遠了，投資者也就沒法根據(jù)他們對房租出租美好未來的預(yù)期來決定讓自己投資此金融產(chǎn)品[9]。

與公司型REITs相對應(yīng)的類型為契約型。這種類型不依賴公司作為證券化媒介，在新加坡、中國香港等地是主流。然而，且不說當前被信托的資產(chǎn)只能看作私募基金，就算完成了證券化，根據(jù)當前稅收相關(guān)規(guī)定，被信托的資產(chǎn)在交易時要與真實條件下的財產(chǎn)交易同等納稅。這樣執(zhí)行的話，REITs方式下的房地產(chǎn)絲毫沒有享受到證券交易的優(yōu)勢，而是要為證券交易繳納不動產(chǎn)交易的稅款。

由上可知，征稅問題是推行REITs方式以促進公租房建設(shè)過程中的重大問題；如果不能在稅收上做合理的安排，則REITs方式不可能在我國推行開來。而要想對REITs方式給予稅收上的優(yōu)惠，我們又必須解釋，為什么要給它優(yōu)惠、給它優(yōu)惠所帶來的利益是否大于放棄這部分稅收所造成的損失。

(三)多重監(jiān)管

REITs本身作為“不動產(chǎn)投資信托基金”，就帶有鮮明的信托特點，作為一種信托基金它必須受銀監(jiān)會監(jiān)督；同時，REITs最終又要發(fā)行可以在二級市場上自由流通的收益權(quán)證券，這顯然進入了證監(jiān)會的監(jiān)管領(lǐng)域。銀監(jiān)會和證監(jiān)會，這二者的監(jiān)管均不可謂不嚴厲，在同時受著這兩者監(jiān)管的條件下，REITs的發(fā)展在我國受到了相當大的監(jiān)管阻力。

更重要的是，REITs在我國所受到的監(jiān)管阻力，關(guān)鍵不在于銀監(jiān)會和證監(jiān)會的監(jiān)管有多么嚴厲，而在于當REITs的推行需要對現(xiàn)有狀況進行一些變革時，幾乎沒有哪個主體有能力推動這種改變的發(fā)生。事實上，在過去的十幾年里，已經(jīng)有證監(jiān)會、銀監(jiān)會、央行、住建部等多個部門都各自分別嘗試過推動REITs的發(fā)展，但這些嘗試紛紛在其他部門所監(jiān)管的領(lǐng)域里遇到了掣肘。

我國銀監(jiān)與證監(jiān)和融合尚無法期待，所以未來除了不得不有一點頂層設(shè)計或各部門之間的協(xié)調(diào)之外，也應(yīng)當注意讓REITs偏重于“證券性質(zhì)”或“信托性質(zhì)”一邊，使其減少受到多個部門監(jiān)督的必要性。

(四)不存在可供REITs使用的二級市場

契約型REITs是當前世界REITs實現(xiàn)方式的主流，目前在我國多個投資主體參與同一個信托只能以私募基金的方式，且“合格投資者”的標準很高。顯然，如果我們要發(fā)展REITs，它必須要能夠在某個二級市場上自由交易、便于一般家庭交易才行，否則一切無從談起?，F(xiàn)實中，就目前我們已經(jīng)實現(xiàn)的幾個所謂REITs而言，其性質(zhì)均屬于私募基金，不能在任意投資人之間自由流動，這與學(xué)者們所研究和希望實現(xiàn)的幾乎不是同一種事物[10]。

四、推進公租房領(lǐng)域REITs發(fā)展的對策

REITs的提出已經(jīng)不是一天兩天的事了，政府、企業(yè)和學(xué)者也已經(jīng)付出了十余年的努力，而至今仍沒有起色，市場上的極少數(shù)試點也距離國際水平很遠；這告訴我們，在我國推行REITs不可急于求成。我們現(xiàn)在距離發(fā)達國家的REITs路途尚遠，想要一口氣實現(xiàn)高水平的REITs要求太多既有的規(guī)則為它讓路了，何況公租房REITs在我國還完全沒有實績、誰也不能打保票它一定能實現(xiàn)我們所預(yù)想的益處。所以，比較現(xiàn)實的考量是，我們應(yīng)放棄一步登天的想法，以一個在現(xiàn)行制度框架下最容易實現(xiàn)、所需變革最少、最易于試點的方案為目標。以下的各項對策建議，都基于這種目標而提出。

(一)以公司型避免多重監(jiān)管

僅僅在制度上要求“現(xiàn)在某部門不可以管了”是直白但也無力的，我們應(yīng)讓該事物本身不需要那么多的監(jiān)管。對公租房融資領(lǐng)域的REITs來說，如果我們采用契約型組織形式，那么銀監(jiān)會的監(jiān)管恐怕是不可避免的：即便我們硬是要求銀監(jiān)會不要插手此事，證監(jiān)會也恐怕不足以做好對它的監(jiān)管，因為信托本就是銀監(jiān)會的負責(zé)范圍；相反，如果能確定REITs的實現(xiàn)形式為公司式，那么銀監(jiān)會就大可放手了。

不得不承認，在REITs的實現(xiàn)方式問題上，契約型是主流，只有在其初創(chuàng)地美國仍以公司型為主，這主要是其漫長的公司型REITs歷史造成的；而之所以美國的REITs以公司型起家，則是因為公司型方式在初創(chuàng)方面有其特有的優(yōu)勢。在REITs形成之初，雖然它本身的相關(guān)制度還是一片空白，但與“公司”和“股份交易市場”相關(guān)的制度已經(jīng)健全了；如果能盡可能在這些制度的框架內(nèi)實現(xiàn)，就能減輕很多負擔。

我國當前正是這種情況，REITs前景的不明朗也使我們不可能一開始就為它而對制度進行太大修改。所以不妨在早期的試點中采用公司制的形式，設(shè)立一家特殊目的公司來持有一部分以出租為目的的房產(chǎn)，于章程中載明其所有可分配利潤須全部在當年向股東分配；然后讓該公司上市，投資者持有該公司的股票，就相當于握有能夠按份額分配房產(chǎn)出租收益的收益權(quán)憑證了。雖然上市本身也是個大問題，但總比修改法規(guī)要簡單得多；尤其是在企業(yè)上市方式仍采用審批制的當下，注冊制的遲遲不推行對“給公租房REITs試點開綠燈”或許是個機會。當然，我們大概要先為公租房REITs的試點設(shè)立設(shè)定行政審批，以防止希望上市的企業(yè)對這盞綠燈的擴大利用。

作為最初的嘗試，還有一個額外的好處是，萬一這一REITs試點的效果并沒有預(yù)想的那么好，但是采用了公司型組織形式的話，也可以容易地轉(zhuǎn)為其他經(jīng)營模式，投資者更容易相信自己的利益能得到保護。

即便不是“公租房REITs的初創(chuàng)試點”這種情境下，信托的性質(zhì)也是不必要的。REITs的核心要義在于以不動產(chǎn)的出租收益為現(xiàn)金流、設(shè)置并出售可流通的收益權(quán)證券，信托只是它的一種實現(xiàn)形式，其作用可以被特殊目的公司取代。所以說，在應(yīng)接受的監(jiān)管方面，REITs的本質(zhì)屬性是證券，將其監(jiān)管事項統(tǒng)歸證監(jiān)部門應(yīng)該是比較恰當?shù)摹?/p>

(二)避免多重征稅

稅負問題是公租房REITs推行所面臨的首要經(jīng)濟問題。如果購買公租房收益權(quán)證券的回報不能接近于直接購買該房產(chǎn)并出租的回報，投資者當然還是會選擇買房，而不是參與公租房建設(shè)項目的投資。

我們所避免的稅收，可以分為兩類：容易以規(guī)范性文件來避免的和難以以規(guī)范性文件避免的。

當前，我國稅收相關(guān)的規(guī)范性文件普遍立法層級比較低，互相之間的效力層級關(guān)系也顯得混亂。這在稅收問題上當然不是什么好事，但為我們試點一些商業(yè)模式提供了一定的操作空間。有一些稅費確實是很有理由減免掉的——在房地產(chǎn)交易中，當前的稅費比十幾年前要高得多，把限購造成的隱性成本折算成金錢的話會更多；然而之所以要高這么多，并不是因為我們的政府覺得這個領(lǐng)域有利可圖，而是政府將這些稅費當作了一種調(diào)控手段，避免房地產(chǎn)市場的惡性發(fā)展。而公租房REITs的興盛不僅不會加劇房地產(chǎn)市場的不健康發(fā)展，反而是其過去若干年積累的各種問題的一劑良藥。這種情況下我們?yōu)樗鼫p免掉為調(diào)控房地產(chǎn)市場而設(shè)置的那些稅費，也就是很正常的事情了。

而對于那些以規(guī)范性文件的出臺和調(diào)整也難以避免的稅收，如果仍導(dǎo)致投資公租房REITs的收益明顯低于直接購買房產(chǎn)并出租的收益的話，也可以以政府對試點項目財政補貼的形式來彌補。公司型模式下，租金收入受到的企業(yè)所得稅和個人所得稅的多重征稅就是一例。相比于將公租房從無到有建起來的資金，需要補貼的企業(yè)所得稅就很小了；即便為補貼而留存的基金占到了原本建設(shè)成本的一半，也將使得原本用于建設(shè)公租房的資金可以被用來建設(shè)雙倍的公租房。

以REITs方式為公租房建設(shè)融資，這是一個多年來被反復(fù)提起的“美好的夢想”。然而，實踐方面的反復(fù)挫折已經(jīng)展示了，在當前的制度條件下，美好目標的實現(xiàn)尚有相當大的困難。我們更加現(xiàn)實的選擇應(yīng)是設(shè)計更容易實現(xiàn)的模式，而不是一門心思希望登上國外的高度。只有先拿出實績來，之后的進一步改革與提升才會更順利。重視試點，循序漸進，“居住者利益與投資者利益同時滿足”的理想未來圖景才能得以實現(xiàn)。

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