閆玉華，陳宇翔

(山西大學 外國語學院，山西 太原 030006)

0 引 言

對美國政治的研究一直是中國學者美國研究中的熱點議題。在當今西方國家中，廣泛存在著大量的利益集團。它們活躍地出現在西方國家的民主政治進程中，并且積極參與到政府公共政策制定的方方面面。與其他西方國家相比，當今美國政治生活中的利益集團參政現象已經構成了其政治系統中不可分割的有機部分，對美國政府公共政策的制定與實施產生了極大的影響。正如我國學者田松柏所說，要想了解美國政治，不僅要對美國政府、政黨進行關注，更要對利益集團有所關注； 要想研究美國公共政策制定，不僅要關注政府機構的角色，更要密切關注利益集團在美國公共政策制定中起的重要作用。[1]然而，近年來產生的一個怪象是，美國政治生活中的其他政治角色(政黨、總統)的功能正在被削弱，尤其是政黨的活動，越來越受到利益集團的制約，致使利益集團的影響力空前強大。毫不夸張地說，當今美國政治很大程度上是一種利益集團政治。

鑒于美國國內已有眾多學者研究利益集團政治理論，因此，中國學者的研究多集中于利益集團現象對美國政治、經濟、社會的影響，且以政治影響居多。例如，李壽祺、李道揆兩位學者，分別著書介紹了利益集團的源起、定義、分類以及利益集團與政府的關系； 譚融、吳建華等學者對美國利益集團理論進行了細致的研究； 孫大雄、李翠亭等學者則詳細介紹了利益集團與政府、國會之間的種種博弈行為。因此，本文擬從精英主義理論的角度來分析美國利益集團參政現象，深入剖析利益集團進行政治參與的運作方式和流程，充分證明利益集團參政對美國政治的消極影響已經大于其積極影響。

1 利益集團概述

1.1 利益集團的概念

從目前研究來看，學界對利益集團的概念尚未形成一個標準的定義。在眾多權威定義中，具有代表性的有三種。

詹姆斯·麥迪遜(James Madison)是美國第一個研究利益集團的學者。在《聯邦黨人文集》(TheFederalistPapers)第十篇中，麥迪遜第一次闡述了利益集團參政對美國民主的必要性，并將利益集團定義為“派別”——為一些共同的利益驅使而聯合起來。[2]52著名政治學教授戴維·杜魯門(David Truman)在其著作《政治過程》(TheGovernmentalProcess)中，對利益集團進行定義。他認為利益集團是擁有共同利益的群體向社會其他集團提出要求的組織。如果該組織向政府機構提出利益訴求，那么它就被稱為政治性利益集團。[3]37該定義普遍被學界所接受。著名的多元主義理論家羅伯特·達爾(Robert Dahl)在其著作《美國的民主》中也對利益集團進行定義。他認為任何一群為了爭取某種利益而一起行動的人，就是利益集團。[4]235三位學者對利益集團的定義不是過于片面就是太過寬泛，未全面體現其特征。盡管如此，上述定義仍為我們進一步認識和把握利益集團的概念奠定了良好的基礎。

綜上，筆者認為利益集團是指具有共同目標的社會組織，為了達到某種特定利益而組成的，以游說為主要手段、力圖對政府決策施加影響的政治性組織。

1.2 利益集團的地位和作用

多年來，利益集團參政現象構成了美國民主政治生活中不可分割的有機部分。由于公民的參政行為具有分散性，很難有財力、有物力、有渠道參與或影響政府決策，因此，公民有組織地參加與自己切身利益相關的利益集團并試圖影響政府公共政策的現象也成為美國當代民主的一個基本特征。美國《憲法》規(guī)定的關于公民參與權利和自由的條款，本質上依然是少數精英指導下的利益集團博弈的副產品。[5]215然而，在利益集團主導下進行的公民政治參與并不完全意味著忽視個人權利，反而為公民能夠積極地參與到國家公共政策的制定過程中提供了良好的契機。

自美國建國以來，利益集團作為政治生活中一股不可或缺的重要力量，在國家大大小小的政策制定過程中發(fā)揮了不可忽視的作用。首先，在“三權分立，分權制衡”的原則下，多個利益集團就某一社會議題會產生競爭，這有利于政府作出較為公平、制衡的政策決定。在政策制定過程中，各利益集團相互制約，不僅有利于限制某一利益集團獨大的權力，還有利于對總統及國會的權力形成制約，為政府做出一個更為客觀、科學的決策奠定基礎。其次，利益集團參與美國政治的過程有利于其利益訴求的表達，實現政治的溝通。利益集團會將公民具有分散性、情緒性的意見收集起來，轉化為較為集中、理性的政治訴求，從而更加有效地代表公民向政府表達其利益。作為公民和政府之間的紐帶，利益集團在美國民主政治中有著不可替代的作用。最后，利益集團參政有利于緩和社會矛盾，維護社會穩(wěn)定。由于對社會各方利益欠缺考慮，政府作出的一些決策往往會引起相關利益群體及公民的不滿，容易激化社會矛盾，破壞公共秩序。有利益集團作為中間人，可以大大緩和由于政策失誤導致的政府和普通民眾之間的各種矛盾。例如，在20世紀60年代，通過全國有色人種協會(the National Association for the Advancement of Colored People, 簡稱the NAACP)的努力，推翻了“隔離但平等”的原則，明顯起到了緩和社會沖突的作用。[6]由此，利益集團承擔了維持社會秩序的功能。

2 精英主義理論

在政治學和社會學領域中，精英主義理論是一種旨在描述和解釋當代社會權力關系的國家理論。該理論認為，少數精英擁有最大的權力并統治著社會。這些精英在智力、能力、財力等方面都超過大多數被統治者，對社會的發(fā)展產生了重要的影響。其中，少數的政治精英代表了一些政治性利益集團，掌握著重大決策權，他們的政治立場對國家政策的制定有著深遠影響，甚至決定著一個國家的命運。本文擬結合以下三位精英主義代表人物的觀點對利益集團的三種參政方式進行分析。

在政治學界，E. E. 斯查特斯奇內德(E. E. Schattschneider)是第一個對多元主義理論提出批評的理論家。他認為，在美國，權力是分散的。但這種分散的權力并不像多元主義支持者羅伯特·達爾(Robert Dahl)認為的那樣被廣泛地分散著。相反，在美國，權力大多分散在各界精英手中，并且每個領域的精英都趨于控制一個公共政策的領域，就像控制著一個“副政府”(Sub-Government)一樣，又被稱為“鐵三角”(Iron Triangle)。同時，斯查特斯奇內德從精英主義角度批評了利益集團參政現象。盡管如此，他并不反對利益集團的存在，并且還贊成“利益集團是政治的原材料”這個說法。[4]49

C. 賴特·米爾斯(C. Wright Mills)，作為精英主義另一位具有影響力的代表，在其著作《權力精英》(ThePowerElite)中給權力精英作出定義。他認為權力精英指的是那些政治經濟和軍事的圈子，他們共同作出具有全國性影響的決策。如果說有國家大事要決定的話，權力精英就是決定它們的人。相反，如果決定國家事務的權力，能以一種絕對公平的方式共同進行，那么就不會存在權力精英。事實上，隨著決策者圈子的縮小，決策手段的集中化，以及決策后果變得越來越重大，很多大事件的進程往往取決于擁有決策權的圈子的決策。[7]16同時，他認為利益集團參政并不能體現民主。政府的分散狀況使公共政策無法排除來自利益集團的壓力，反而使私人利益得以實現，妨礙公共利益。

著名政治學教授托馬斯·戴伊(Thomas Dye)著有《民主的反諷》(TheIronyofDemocracy)一書。同斯查特斯奇內德一樣，戴伊的這本專著也是對“美國民主多元化”這種主流觀點的一種質疑。他認為一少部分人作出的決策會真正決定著公民的生活。雖然政黨選舉和利益集團的活動都有詳細的程序，但是公民幾乎不會對他們的決議產生任何直接影響。利益集團表面上關心的是民眾的利益，實際上是在保護已有精英的價值以及他們的主導地位。正如政治寡頭鐵律表述的那樣，所有的集團都是由精英來操控的。[8]203因為縱觀歷史，任何社會都需要領袖，凡是領袖就要維護其組織及其在組織中的地位，這種動機使領袖人物具有與眾不同的洞察力和觀點，因此任何社會組織內部必然要有精英階層，即政治學中的寡頭政治鐵律。

總之，與前兩位代表人物相比，戴伊對精英主義進行了更為客觀的總結。在他看來，精英主義并不意味著少數具有決策權力的人總是要與民眾處于對抗狀態(tài)，也不意味著領導人總要以犧牲民眾利益來達到自己的目的。因此，精英論不是陰謀要壓迫民眾。同時，精英主義也不是說民眾對精英沒有任何影響，只是強調精英對群眾的影響要遠遠大于群眾對精英的影響。

3 精英主義主導下的利益集團參政方式

眾所周知，利益集團主要通過游說、影響選舉和司法訴訟這三種方式來參與美國政治，而精英主義理論無不滲透其中。

3.1 游 說

所謂游說，就是利益集團直接向國會議員、政府官員陳述其立場和觀點以影響決策。常見的游說活動有三種：直接游說、間接游說和草根游說。利益集團會根據議題的重要性以及當時的政治局勢采取不同的游說方式進行游說，維護本集團的利益。

直接游說是最直接、最常見也是最重要的一種游說方式。利益集團通過面對面的方式，對國會議員、行政人員以及其他政府工作人員進行游說活動。例如通過直接登門拜訪、參加政府官員的私人會議、邀請議員或者立法人員出席利益集團主辦的各種社交宴會、提供相應的政治信息給政府官員等方式，從而對政府決策施加影響。當然，不是隨便一個人都可以參與直接游說的。好的游說專家必須是受過良好教育，出身較好，且具有龐大的關系網。當然，最重要的還是得有金錢做后盾，以保證游說活動更加順利地完成。

間接游說，顧名思義，是一種較為委婉、迂回的游說方式。利益集團會采用廣告、社交媒體、群眾示威等方式，以輿論的方式向政府工作人員提供信息，以爭取對本集團所需利益的支持。通過這種方式，可以有效地避免“金錢政治”之嫌，從而樹立該利益集團的良好形象，以爭取更多民眾對其主張的支持。

草根游說，與直接游說和間接游說不同，其目標更加明確。利益集團通過組織其成員發(fā)動草根游說，力圖對立法機構產生影響。利益集團的成員會采用電話、信件、電子郵件或者社交媒體軟件等渠道，集中向國會議員(立法者)自發(fā)地表達其政治訴求，試圖對立法者的決策行為產生影響。[9]實踐證明，大多數議員都很重視這些所謂“民眾”的呼聲，因為他們都希望能繼續(xù)連任。

從受過高等教育、有巨大關系網的游說專家采用的直接游說，到利益集團組織其成員發(fā)動的草根游說，我們不難發(fā)現財力更加雄厚的利益集團更能夠提供有經驗的說客院外活動分子，“權錢交易”甚至可以決定美國政治的走向。利益集團采用游說的方式，不僅扭曲了代議制的過程，更加促使“多數人短路”，隔絕了多數人與議會代表之間的聯系。[4]48因此，尤其在當今美國社會政黨職能逐漸衰弱的情況下，利益集團參政則更加不能保證美國的民主。

3.2 影響選舉

為了加強對政府的影響力，利益集團通常會介入美國總統及國會議員的選舉過程，盡量使與本集團利益相符的候選人贏得選舉，以保證日后游說活動的成功。利益集團介入選舉的方式主要有三種。

第一，評估在職議員。為了左右國會議員的投票行為，實力較為雄厚的利益集團通常會對在職議員進行評估。這些數據大多來源于該議員以往在各類議案中的投票記錄。隨后，利益集團會把這些投票記錄做成報告收錄起來，以備不時之需。通常，議員們很重視這些評估報告，因為這關系到該議員能否連任。這種對在職議員進行評估的方式，是利益集團間接影響美國選舉的一種方式。

第二，幫助候選人參與競選。國會議員最關心的就是在下一屆國會選舉后能否繼續(xù)連任，利益集團對這點深信不疑。故而，他們會把所有的努力都集中在幫助候選人參與競選上。利益集團一般都會對其成員宣傳投票意向，并且把相關議員的評估報告發(fā)送給選民，使選民更加深信該議員會維護其利益。有了評估報告，就等于有了選民的投票。選民會自發(fā)地作志愿者，為該議員作宣傳，拉選票。顯然，得到了利益集團的支持，該議員的競選就已經成功了一大半了。因此，利益集團與議員之間常常保持著密切關系。

第三，向候選人提供政治捐款。這是利益集團影響美國選舉最重要、最直接、也是最有效的一種方式。利益集團的政治捐款不僅用于其游說活動，接近政策制定者以影響政府決策，而且會用于接近候選人，有利于該候選人為利益集團“發(fā)聲”。該候選人競選成功后，必然會在制定政策時，偏向于其身后的利益集團。從上世紀末開始，由于兩黨極化現象更加明顯，候選人就變得更看重并且依賴這項政治捐款。

總之，金錢操控著美國總統及國會議員的選舉?！坝镁杩钯Y助選舉，用金錢買政治回報”正是美國政治生活所特有的。利益集團用盡一切努力選出自己最“中意”的候選人，“操控”著政府對相關議案的決策，以維護本集團自身的利益。個人和利益集團在選舉活動中的角色越來越重要，精英主義因此不斷增強。選舉基本上已經成為一種象征性的活動，只是給大眾提供了一個參與政治的渠道和機會，并不能左右政府決策。同時，大量的金錢涌入選舉過程，相應的義務也被承擔下來。受政治捐款的牽制，總統及國會議員精英很難做出客觀的、有利于大眾的決策。[8]200

3.3 司法訴訟

精英主義理論家認為，在美國政府中，最高法院是最能體現精英主義特點的機構，它擁有著對所有政府機構決策的最終裁決權，有權力取消國會、總統制定的法規(guī)政策。同時，做出決策的這九位大法官不需要從群眾中選舉產生，只要沒有犯罪，就終身不會被罷免。

美國法院是獨立的決策機構，只有國防部的權力才會大過最高法院。但是，實際上，法院是一個“被動的”決策機構，因為只有在人們發(fā)起訴訟時，法院的決策功能才會被激活。因此，利益集團通常會采取向法官訴訟的方式影響美國政治。例如，在上世紀四五十年代，由于黑人公民無法靠自己的力量爭取到選舉權，并且民眾也缺乏對黑人呼聲的支持，在這種情況下，全國有色人種協會便采取了訴訟的方式，終于在1954年贏得勝利，推翻“隔離但平等”的原則，為日后國會通過《民權法案》奠定了強有力的法律基礎。

在訴訟過程中，除了當事人可以為自己辯護以外，利益集團通常以“案件與自己有關”為理由參與辯護。在言論自由的美國，利益集團會通過媒體大肆宣揚其辯護理由以及對案件的看法。這些來自“四面八方”的意見，往往會影響“穿黑袍的精英”對案件本身的看法，從而作出有利于傾向于利益集團的判決。

可見，訴訟不同于游說。若利益集團未能在國會通過一項有利于自身利益的法案，那么利益集團就會采取訴訟的方式(甚至包括該法違憲)，來向法院提起訴訟。這樣的方式，如今已被各個利益集團頻繁使用，成為利益集團影響法院裁決權的一個重要手段。

4 利益集團參政對美國民主的消極影響

利益集團參政在美國建國之初就已經存在，并且受到建國之父的肯定，用以制衡美國民主政治中的其他政府機構。誠然，利益集團參政有一定的積極作用。第一，彌補了美國政黨制度的不足，增強了民眾與政黨之間的聯系與溝通。第二，調動了民眾參政議政的積極性，擴大了民眾參政的渠道，使越來越多的公民積極參與到政府公共政策制定的方方面面。第三，促進了政府決策客觀、科學化。利益集團為政府提供更多專業(yè)的信息，使決策者在兼聽了各方意見后作出更加符合大眾利益的決策，從而維護了社會的穩(wěn)定發(fā)展。

近年來，兩黨極化現象日趨嚴重，黨派對于利益集團的依賴以及利益集團對黨派施政行為的制約，大選中的政治捐款數額屢創(chuàng)新高，僅美國最大的單一問題利益集團——全美步槍協會(the National Rifle Association)投入總統大選的經費就呈飛速上升趨勢，從1978年的 38萬多美元上升到2016年的5 020萬美元。[10]權錢交易在美國政治生活中愈演愈烈。因此，筆者認為精英操控下的利益集團參政，對當今美國民主政治的影響是弊大于利的。

第一，催生政治腐敗。雖然美國憲法曾經對政治現金的數額作出規(guī)定，個人向總統競選捐獻的金額不得超過2 500美元，但是這一規(guī)定從2010年卻被徹底改變。2010年，最高法院對“聯合公民訴聯邦選舉委員會案”(Citizens United v. Federal Election Commission)作出裁決，認定限制商業(yè)機構資助聯邦選舉候選人的《兩黨選舉改革法案》的條款違反憲法中的言論自由原則，即取消了個人對選舉候選人的資助金額的限制。[11]這就等同于利益集團可以無上限的投入資金，介入總統、國會選舉，選出他們的“意中人”，方便日后為維護本集團利益而采取的游說活動。在美國，“一人一票”的民主形式早已經變成“一美元一票”的金錢政治。有數據顯示，總統競選耗費資金從1980年的1.62億劇增為2016年的50多億美元。更甚，某些單一問題利益集團會投入大批人力、物力、財力阻止那些妨礙本集團利益的候選人競選。因此，越來越多的美國公民認為選舉是一種“權錢交易”，公民個人的參政努力并不能影響或改變美國政治的走向。

第二，導致政府工作效率低下，增加了決策難度。美國憲法的基本特征就是確立了分權制衡架構，實行“三權分立”。這種權力分散的機制不僅為利益集團參政提供了很好的政治契機，而且有利于政府協調各利益集團之間的矛盾，并且在政策制定時也能將公共利益考慮在內。然而，由于近幾十年來美國利益集團數量激增，在各行、各業(yè)、各階層均有所涉及，無疑是雪上加霜，加劇了美國政府權力的分散程度。[6]利益集團基于對自身利益的考慮，采用游說、影響選舉以及司法訴訟的方式，使政府在決策時陷入兩難境地。尤其是受到利益集團的金錢資助后，政府公職人員不得不偏向于某個或某些利益集團的政治主張，但同時又會受到與之主張相悖的其他利益集團的牽制。這種現象體現在控槍、墮胎、醫(yī)療改革等單一社會議題上尤為明顯。[5]223這些政治主張完全相悖的利益集團的實力勢均力敵，在選舉中的力量都不容小覷，政府決策者無論作出何種決定，都會侵犯一方利益集團的利益。因此，政府往往在上述的單一問題上都會閃爍其詞，不明確表態(tài)，議而不決，導致了政府在公共政策制定時互相推諉、相互扯皮的現象，使工作效率直線下降，從而在不同程度上削弱了政府權威。

第三，損害公共利益和國家利益，加劇社會不平等。根據上文筆者對利益集團作的定義就不難發(fā)現，利益集團本質上就是一群擁有共同政治訴求的人采用各種方式以期影響政府決策而形成的組織。和商人一樣，利益集團謀求的是在政治上的利益最大化。精英操控下的利益集團和美國政府(行政部門、司法部門、國會、政黨)都只顧本部門或本集團利益，很少會為公共利益而犧牲自己的利益。利益集團為政府獻金，政府制定政策時又受到利益集團的牽制，民眾即便是有機會參與政治也很難改變政府決策的走向。利益集團為了實現本集團的利益，必然會威脅到公眾利益甚至是國家利益。這體現在實力強大且目標單一的利益集團上尤為明顯。有些實力雄厚的單一問題利益集團很少能遇到與之抗衡的反對力量，因此，美國政府在社會爭議較大的議題上很難做出利于公共利益和國家利益的決策。公民往往要為這些精英操控下的政府決策而付出生命的代價，加劇了社會不平等。

5 結 語

綜上所述，筆者認為那些為了實現共同政治訴求，采取游說、影響選舉和司法訴訟等方式影響美國政府政策制定的組織就是利益集團。而美國“三權分立”的特殊政治體制、社會經濟迅猛發(fā)展以及長久以來形成的歷史文化傳統都為利益集團能在美國蓬勃發(fā)展奠定了夯實的基礎。

精英主義理論家認為少數的精英控制著美國社會。在精英操控下的美國政府，利益集團參政有彌補政黨職能的不足、擴大民眾參政議政意識及渠道、促進政策制定更加科學化以及緩和社會矛盾等優(yōu)點，但是其弊端還是很明顯的。它不僅會催生政治腐敗，還會導致政府工作效率底下，損害公共利益和國家利益，加劇社會不平等。由于利益集團始終是以維護本集團的利益為主要政治目標，并且在影響政府決策的手段(游說、影響選舉、司法訴訟)上與“精英”密不可分，所以在公共政策制定時，必然會妨礙政府作出更加符合大眾利益的決策。因此，本文始終認為利益集團參政對當今美國民主政治產生的消極影響大于其積極影響。