推動(dòng)農(nóng)民權(quán)利保護(hù)再上新臺(tái)階—從農(nóng)村土地承包法修訂看農(nóng)民權(quán)利保護(hù)

_黨國(guó)英

2018年12月，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了農(nóng)村土地承包法修訂議案。新的農(nóng)村土地承包法（以下簡(jiǎn)稱“新法”）較之修改前的法律（以下簡(jiǎn)稱“舊法”）變化比較大?？傮w看，新法體現(xiàn)了黨的十九大關(guān)于深化農(nóng)村改革的指示精神，回應(yīng)了基層官員和農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村土地關(guān)系的許多重要關(guān)切，有利于完善農(nóng)村法治，推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。土地承包法是對(duì)我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度的一個(gè)法律確認(rèn)，法律修訂所反映的改革理念，社會(huì)各界高度關(guān)注。

一、農(nóng)村土地承包法修訂的主要內(nèi)容

經(jīng)過(guò)修訂的農(nóng)村土地承包法與舊法相比，有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)。

明確了農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的具體內(nèi)涵。新法規(guī)定，農(nóng)村耕地的承包期為30年。草地的承包期為30年至50年。林地的承包期為30年至70年。本輪耕地承包期屆滿后再延長(zhǎng)30年。黨的十七屆三中全會(huì)提出農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，但沒(méi)有說(shuō)明此后承包期限究竟會(huì)有多長(zhǎng)，十九大提出第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年。此次新法出臺(tái)，是對(duì)黨的十九大意見(jiàn)的具體落實(shí)。

強(qiáng)化了保護(hù)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的力度。新法刪除了下述規(guī)定：“承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地?！毙路ㄍ瑫r(shí)規(guī)定，“國(guó)家保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件”，“承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的，引導(dǎo)支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方，也可以鼓勵(lì)其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。”新法不再提及“有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源的”農(nóng)戶“可以將全部或者部分的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶”。

值得注意的是，此次法律修訂沒(méi)有出現(xiàn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”字樣，也未對(duì)以往長(zhǎng)期被肯定的“增人不增地、減人不減地”政策予以明確肯定，只是對(duì)承包期內(nèi)的土地調(diào)整作了嚴(yán)格限制。這意味著第二輪土地承包到期后，法律允許土地承包在地塊、數(shù)量上作出調(diào)整。此種規(guī)定的影響后文將作討論。

加大力度保護(hù)土地流轉(zhuǎn)中受讓方的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。新法繼續(xù)把“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”看作農(nóng)戶從集體發(fā)包方依法獲得的一項(xiàng)基本權(quán)利，同時(shí)認(rèn)定承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)可以分離，并對(duì)土地流轉(zhuǎn)中受讓方的經(jīng)營(yíng)權(quán)作了比較詳細(xì)的規(guī)定，體現(xiàn)了保護(hù)經(jīng)營(yíng)權(quán)的立法意圖。新法增加的規(guī)定如“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng)”“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并取得收益”“經(jīng)承包方同意，受讓方可以依法投資改良土壤，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設(shè)施，并按照合同約定對(duì)其投資部分獲得合理補(bǔ)償”。此外還規(guī)定，“承包方不得單方解除土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同”，并對(duì)例外情形作了明確規(guī)定。實(shí)際上，例外情形是違約情形。新法還規(guī)定，經(jīng)承包方書(shū)面同意并向發(fā)包方備案，受讓人憑借通過(guò)流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

對(duì)承包主體作出明確規(guī)定。土地承包主體是個(gè)人還是家庭，過(guò)去是一個(gè)引起諸多麻煩的問(wèn)題。近年來(lái)，地方在土地承包權(quán)益糾紛以及股份社股權(quán)分配中，越來(lái)越多地將農(nóng)戶家庭作為承包主體，同時(shí)考慮家庭成員數(shù)量的差異，這樣就將集體與個(gè)人的關(guān)系，轉(zhuǎn)化為家庭內(nèi)部的關(guān)系。這個(gè)做法利大于弊。為防止家庭某些成員的權(quán)益在家庭內(nèi)部受到侵犯，新法規(guī)定，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書(shū)應(yīng)當(dāng)將具有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的全部家庭成員列入”，“農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項(xiàng)權(quán)益”。

對(duì)“城市資本下農(nóng)村”增加了約束條件。工商企業(yè)等社會(huì)資本到農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地開(kāi)展農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，特別是所謂多功能農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，被稱為“城市資本下農(nóng)村”，所受褒貶不一?？傮w看，若社會(huì)資本直接取得流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，通常難以保證持續(xù)盈利，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)比較大。很多社會(huì)資本覬覦土地用途變更所產(chǎn)生的利益，或依賴政府補(bǔ)貼獲得輕松收益，不應(yīng)得到支持。但是，社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村后深耕農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，效果比較好。新法注意到了這種情形，增加了條款予以應(yīng)對(duì)。新法規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立工商企業(yè)等社會(huì)資本通過(guò)流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度”?！肮ど唐髽I(yè)等社會(huì)資本通過(guò)流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，本集體經(jīng)濟(jì)組織可以收取適量管理費(fèi)用”。2014年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》指出，要探索建立工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地風(fēng)險(xiǎn)保障金制度。新法與此項(xiàng)中央文件精神一致，但法律用語(yǔ)發(fā)生變化。新法的這個(gè)規(guī)定有助于防范工商企業(yè)違約時(shí)給集體和農(nóng)戶造成的風(fēng)險(xiǎn)。

二、關(guān)于土地承包法的進(jìn)一步思考

正如新法的“總則”所陳述，此項(xiàng)立法的目的是“為了鞏固和完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”。應(yīng)該說(shuō)，從2002年此法頒布，到2009年第一次修訂，再到此番修訂，立法的目的得到了充分體現(xiàn)。認(rèn)識(shí)此項(xiàng)法律的意義，關(guān)鍵要認(rèn)識(shí)清楚農(nóng)村現(xiàn)行體制的意義，而在這個(gè)問(wèn)題上，社會(huì)上的意見(jiàn)并不完全一致，對(duì)此作適當(dāng)討論是有必要的。

（一）現(xiàn)行農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的歷史意義

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制發(fā)端于20世紀(jì)人民公社時(shí)代后期農(nóng)村自發(fā)出現(xiàn)的“包產(chǎn)到組”“包產(chǎn)到戶”。后來(lái)的改革確認(rèn)了農(nóng)民的創(chuàng)造，并由法律文件將新的制度概括為“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”。且不論描述這個(gè)制度的法律用語(yǔ)是否精當(dāng)，它所反映的這個(gè)制度的實(shí)際運(yùn)行結(jié)果，卻對(duì)中國(guó)歷史產(chǎn)生了重大影響。時(shí)下關(guān)于取消承包制、退回到舊集體經(jīng)濟(jì)時(shí)代的聲音頗為流行，很值得警惕。此番修訂農(nóng)村土地承包法，也是對(duì)這種思潮的一個(gè)明確回應(yīng)。

土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制成功的秘密，在于遵循了投入與收益相聯(lián)系這一符合人類基本行為要求，使農(nóng)戶的投入積極性得到正常發(fā)揮。幾十年的基本事實(shí)是，我國(guó)在土地基本沒(méi)有增加的情況下，用更少的勞動(dòng)，產(chǎn)出了更多的農(nóng)產(chǎn)品；節(jié)約出大量農(nóng)村勞動(dòng)力給城市經(jīng)濟(jì)部門(mén)提供了充沛勞動(dòng)資源，使“人口紅利”成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的強(qiáng)勁動(dòng)力。而舊的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制之下，投入難計(jì)量，分配搞“大鍋飯”，勞動(dòng)力流動(dòng)遭受限制，使中國(guó)經(jīng)濟(jì)不可能有活水之源。任何關(guān)于退回到舊集體經(jīng)濟(jì)時(shí)代的理論都不值一駁。新修訂的農(nóng)村土地承包法有助于我們守住這個(gè)底線。

（二）承包權(quán)究竟是什么權(quán)利

農(nóng)村土地承包權(quán)在法治傳統(tǒng)悠久的國(guó)家，不是一種基本的權(quán)利范疇。我們將它翻譯成英文后作“合同權(quán)”或“契約權(quán)”，其實(shí)也不很準(zhǔn)確。說(shuō)它不是一種含有交易互惠性的契約賦予的權(quán)利，是因?yàn)檫@種權(quán)利并不包含交易的要件，因?yàn)檗r(nóng)戶沒(méi)有給“集體”付費(fèi)，農(nóng)戶得到土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)是免費(fèi)的。這意味著這種權(quán)利本來(lái)是自己的，因此不需要自己給自己付費(fèi)。

但我們的法律又另行規(guī)定了土地的所有者，稱“集體”擁有土地所有權(quán)。財(cái)產(chǎn)關(guān)系的通例是，如果甲擁有某物的所有權(quán)，但乙想獲得此物的占有權(quán)和使用權(quán)，且甲同意，那么乙要向甲支付對(duì)價(jià)，否則，甲的所有權(quán)沒(méi)有意義。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)關(guān)系中，農(nóng)戶無(wú)償獲得土地占有權(quán)和使用權(quán)，集體保留了對(duì)農(nóng)戶的土地發(fā)包權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而發(fā)包權(quán)和監(jiān)督權(quán)的行使是要支付成本的，但農(nóng)戶卻不需付費(fèi)。通常，在法治成熟的國(guó)家，類似這種監(jiān)督權(quán)是由政府承擔(dān)的，財(cái)產(chǎn)擁有人會(huì)向政府納稅。難道集體在土地承包關(guān)系中的權(quán)利地位本質(zhì)上是政府的角色，而不是所有人的角色？這是一個(gè)需要考究的問(wèn)題。

在農(nóng)戶與集體的關(guān)系中，農(nóng)戶的角色有特殊性。不是任何人都可以從“集體”那里無(wú)償?shù)玫酵恋卣加泻褪褂眠@種排他性權(quán)利。農(nóng)戶必須是“社員”，而社員身份曾經(jīng)與20世紀(jì)農(nóng)業(yè)合作社建立時(shí)農(nóng)戶的入社土地有關(guān)，在幾代人之后，這種關(guān)系已經(jīng)淡化，只與最早一批社員的后裔身份有關(guān)系。這又是一種很特別的關(guān)系，因?yàn)槿澜鐦O少在競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)⒇?cái)產(chǎn)占有和使用權(quán)與“身份”聯(lián)系在一起，而與投入切斷關(guān)系。即使是公共財(cái)產(chǎn)，一般國(guó)家只會(huì)將它的使用權(quán)與普通居民的身份聯(lián)系在一起，讓所有居民享受財(cái)產(chǎn)利益，而我們的集體經(jīng)濟(jì)與外來(lái)的村莊居民并無(wú)關(guān)系。

以上分析表明，我國(guó)農(nóng)村的承包權(quán)本質(zhì)就是一種特殊的所有權(quán)，因?yàn)槿〉贸邪鼨?quán)沒(méi)有付費(fèi)；同時(shí)也是一種較弱的所有權(quán)，因?yàn)檫@種權(quán)利會(huì)定期調(diào)整，即集體定期地使用“發(fā)包權(quán)”。這種權(quán)利在“社員”之間平均分配，故產(chǎn)權(quán)激勵(lì)作用不強(qiáng)。另外，集體的所有權(quán)也不是“強(qiáng)所有權(quán)”，因?yàn)榘凑辗?，集體必須發(fā)包土地，不能拒絕。在法律用語(yǔ)上，這種權(quán)利也不是什么“用益物權(quán)”，因?yàn)橛靡嫖餀?quán)取得要給所有者支付合理對(duì)價(jià)。

（三）“雙層經(jīng)營(yíng)體制”究竟有何實(shí)質(zhì)意義

將現(xiàn)行農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度稱為“雙層經(jīng)營(yíng)體制”，是政策、法律用語(yǔ)，實(shí)際情況如何，還需要按邏輯深入分析。

在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，絕大部分村莊的土地由農(nóng)戶承包，集體已經(jīng)沒(méi)有土地可經(jīng)營(yíng)。在一些山區(qū)，按土地承包法規(guī)定，那些“不宜采取家庭承包”的荒山、荒溝、荒丘、荒灘，可以用某些辦法做有償承包，且在一定條件下由非集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包。這是一種特殊的承包關(guān)系，屬于承包法中的“例外”情形，會(huì)引起法律解釋的不一致性，這里姑且不論。關(guān)鍵是在這種情形下，集體也只是獲得一種收入，沒(méi)有多少經(jīng)營(yíng)空間。真正的經(jīng)營(yíng)者是取得承包權(quán)的經(jīng)營(yíng)者。

在農(nóng)業(yè)相對(duì)不重要的其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，部分甚至全部農(nóng)地已經(jīng)成為非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性用地，土地不便承包到戶，便廣泛建立了股份合作社，農(nóng)戶按股分紅。這種情形下，大部分集體經(jīng)濟(jì)組織也只是出租資產(chǎn)，獲得可供分配的出租收入。真正做資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的是租用土地和資產(chǎn)的商家。在出租管理業(yè)務(wù)中，因?yàn)楣煞莺献魃绲墓蓹?quán)很分散，管理機(jī)構(gòu)中沒(méi)有“大股東”；同時(shí)收益也很分散，對(duì)決策者激勵(lì)作用很弱，因此這種機(jī)制下不具備企業(yè)家精神產(chǎn)生的條件。