南極治理中的“人類命運共同體”意蘊

劉惠榮

(中國海洋大學，法學院)

肇始于20世紀50年代末的南極國際秩序建立歷程以1959年締結《南極條約》作為開端，經(jīng)由締約國不懈努力，用了三十多年的時間使南極國際治理法律規(guī)則由單一條約擴充為南極條約體系。南極條約體系為南極治理確立了凍結主權、和平利用南極等獨特的基本法律原則，也為南極國際治理和各國南極事務提供了權威性法律規(guī)則。隨著“南極熱”不斷攀升，南極主權聲索國、極地考察大國與新興國家之間的博弈逐漸凸顯出南極作為戰(zhàn)略新疆域的價值。然而，自南極條約體系形成之初，對這一體系的詬病始終不絕于耳，諸如“凍結主權”含義不清、條約對資源開發(fā)利用的規(guī)制條款語義含糊、責任機制尚未達成共識、南極條約締約國之間權利不平等、南極條約與《聯(lián)合國海洋法公約》等其他國際法體系的關系不明確等。近年來南極地區(qū)大國競爭暗流涌動，一些國家紛紛出臺南極戰(zhàn)略和立法，南極國際治理規(guī)則體系亟需以新理念為引領進行變革。中國倡導的“構建人類命運共同體”理念足以成為解析現(xiàn)有南極治理規(guī)則、豐富和發(fā)展新規(guī)則的指南針。

一、從“共同體”到“人類命運共同體”理念

近代國際法鼻祖格勞秀斯是主權概念的主要創(chuàng)立者，360多年前的《威斯特伐利亞和約》確立了國際法的平等和主權原則。主權國家彼此獨立并在平等互利的原則基礎上相互交往，始終是國際社會的基本法則。德國社會學家斐迪南·滕尼斯(Ferdinand Tonnies)在1887年出版的《共同體與社會》中，率先對人類群居生活的兩種基本形態(tài)共同體和社會作了區(qū)分。滕尼斯創(chuàng)造性地區(qū)分了人們共同生活的兩種方式：一種是以情感導向為基礎的“共同體生活”，他認為這種生活方式是有機的、持久的、自然的；另一種是以利益導向為基礎的“社會生活”，這種生活方式是人為的、暫時的和機械的，并從這兩種生活方式中綜合出了共同體/社會這樣一對基本概念。在滕尼斯看來，共同體是自然形成的一種古老集體組織形式，不僅具有共同的傳統(tǒng)、禮俗、觀念、價值觀，其內部關系還很親密，富有人情味。人們在共同體中休戚與共、同甘共苦；社會則是人們基于共同目的、共同利益，主要通過契約和規(guī)則確立起來的一種松散的現(xiàn)代個人聯(lián)合體。囿于時代局限，滕尼斯并沒有對更大范圍的國際社會和國際共同體作進一步的分析與研究。自滕尼斯提出“共同體”概念以來，這一概念被不斷嵌入不同的語境中，如政治共同體、法律共同體、經(jīng)濟共同體、科學共同體、職業(yè)共同體等。現(xiàn)代分析法學家凱爾森用頗具人格化的寓意把國家解釋為由一國國內法律秩序所構成的“共同體”。由此可見，共同體的含義不僅僅強調事物之間的客觀聯(lián)系，更重要的是表明共同體內部各組成部分或者成員之間存在著情感上、彼此需求上的有機聯(lián)系。

英國學者赫德利·布爾(Hedley Bull)發(fā)展了滕尼斯的共同體理論。布爾將視野擴大到國家之外，區(qū)分國際社會與國際體系。布爾的國際社會觀是滕尼斯的社會觀在國際空間范圍拓展的結果?！叭绻凑针崴箤餐w與社會關系的論述，國際共同體顯然是比國際社會更高級的有機聯(lián)合體，它側重強調各國共享制度、文化和價值觀，最終實現(xiàn)人類大同。從人類的發(fā)展歷程來看，人類社會早期應是先有共同體，然后才有社會；但在國際層面，情況恰恰相反，它是先有國際體系，然后確立國際社會，再在此基礎上逐步演進為國際共同體。”英國學者巴里·布贊(Barry Buzan)指出：當今國際社會由兩部分組成：一是源自近代歐洲并向全球擴張的“同質性”國際社會；二是由世界不同區(qū)域文化體系與歐洲國際社會互動、妥協(xié)后形成的“異質性”國際社會。當前，這種異質性國際社會只是孕育國際共同體的初期階段，需要依賴大量的道德規(guī)范、宗教規(guī)范、禮儀規(guī)范和法律規(guī)則來維系。當今國際社會是一個由眾多歷史和文化迥異的主權國家組成的極其松散的聯(lián)合體，而國際交往中的文明沖突構成了國際社會向國際共同體進化的最大挑戰(zhàn)。

南極洲是人類發(fā)現(xiàn)最晚的唯一沒有土著居民的大陸。在早期只有探險家登陸的南極探險時代，尚未構建起滕尼斯、布贊提出的基于自然而持久的共同生活而擁有共同情感和利益的“共同體”或“國際共同體”?；男U的南極由于沒有原始的土著居民，所以不存在形成國際共同體所必需的道德規(guī)范、宗教規(guī)范和法律規(guī)范的土壤，最初的法律規(guī)范是由外來者輸入的。1959年由12個原始締約國簽署《南極條約》的背景是英國、法國、澳大利亞、阿根廷、智利、新西蘭、挪威七國先后依據(jù)西方法律傳統(tǒng)締造的先占、發(fā)現(xiàn)、扇形等理由對南極大陸及其附屬島嶼提出領土主權要求。而美國則堅持認為七國的主權要求是非法的和無效的，美國保留對南極的主權聲索；前蘇聯(lián)亦聲明保留主權聲索。1957-1958年國際地球物理年期間，十二個在南極設有科考站從事南極科考的國家共同簽署了《南極條約》，該條約經(jīng)締約國批準，自1961年生效?！赌蠘O條約》確立了凍結主權主張、科學研究自由、和平利用、非軍事化和保護南極環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)等原則性條款，創(chuàng)制了國際法上極其獨特的法律體系。目前，南極條約體系包括體系的核心《南極條約》，以及1972年《南極海豹保護公約》、1980年《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》、1988年《南極礦產(chǎn)資源管理公約》(未生效)、1991年《關于環(huán)境保護的南極條約議定書》(簡稱《議定書》)及其附件，以及南極條約協(xié)商會議通過的大量措施、建議、決定以及決議等及其附件等法律文件。南極條約體系運行半個世紀以來，南極條約體系已成為各國開展南極科考以及其他南極活動時共同遵循的法律規(guī)范，南極形成了有別于地球上任何其他地區(qū)的國際社會共同體。2019年7月，第42屆南極條約協(xié)商會議通過的《關于<南極條約>六十周年的布拉格宣言》基本延續(xù)了2009年通過的紀念南極條約簽署50周年的《華盛頓部長宣言》、2011年通過的紀念南極條約生效50周年的《布宜諾斯艾利斯宣言》以及2016年通過的《關于環(huán)境保護的南極條約議定書》簽署20周年的《圣地亞哥宣言》的基本立場觀點，重申以往所形成的南極條約核心原則規(guī)則，即凍結主權聲索，和平利用南極，保護南極環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)。但與此同時，由于簽約時雖然南極條約中規(guī)定了大量保護南極環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)的南極活動規(guī)范，或許是出于條約創(chuàng)造者們有意為之，或許是對南極活動規(guī)范科學性要求的分寸難以把握，篇幅不長的條約留下一定解釋空間，為各國開展形式多樣的南極活動，建立保護區(qū)，強化管控手段、增強實質性存在創(chuàng)造條件，由此也成為南極競爭加劇的重要制度因素，為南極國際治理帶來一定不穩(wěn)定因素。

近年來，中國開展南極科學考察、旅游以及其他活動呈逐年上升勢頭，積極參與國際南極事務，在南極治理中努力做出中國貢獻。中國倡導的“人類命運共同體”理念是對中國幾千年文明的傳承和發(fā)揚，它適用于當今國際社會環(huán)境，強調全人類應共同構成一個同呼吸、共命運的整體。2017年1月18日，在聯(lián)合國日內瓦總部召開的“共商共筑人類命運共同體”高級別會議上，習近平主席在題為《共同構建人類命運共同體》的主旨演講中清晰闡述了中國對處理包括極地在內的全球治理重大問題所秉持的基本理念和方案。他從世界歷史長河和宏觀的視角回顧了一百多年的歷史經(jīng)驗教訓，提出“理念引領行動，方向決定出路”，中國貢獻的創(chuàng)造世界和平、發(fā)展與文明的方案是“構建人類命運共同體，實現(xiàn)共贏共享”。如何構建人類命運共同體，關鍵在行動。應當堅持對話協(xié)商，建設持久和平的世界；堅持共建共享，建設一個普遍安全的世界；堅持合作共贏，建設一個共同繁榮的世界。至此，中國倡導的人類命運共同體理念已形成了一套完整的價值觀、認識論和實踐方案。

中國發(fā)出的構建“人類命運共同體”倡議得到國際社會的關注和認可。2017年2月，聯(lián)合國社會發(fā)展委員會首次將“構建人類命運共同體”理念載入聯(lián)合國決議。同年9月，第71屆聯(lián)合國大會通過了關于“聯(lián)合國與全球經(jīng)濟治理”的決議，把中國提出的共商共建共享理念納入其中。同年11月，第72屆聯(lián)大負責裁軍和國際安全事務第一委員會再次將人類命運共同體理念載入聯(lián)合國決議。這表明構建人類命運共同體理念正成為廣泛的國際共識，得到國際社會的普遍認同。隨著科學技術迅猛發(fā)展，人類生存空間和活動天地極大擴展，已從傳統(tǒng)的陸地領土和近海向深海遠洋、外空、極地、網(wǎng)絡等新疆域延伸。四大新疆域尚缺乏既有規(guī)則或者有所欠缺，在擬定國際新規(guī)則中擁有話語權已成為新型國際競爭的重要特征。南極，作為各方合作的新疆域，應當用人類命運共同體理念重塑國際治理的新理念新規(guī)則。

二、南極條約體系：全球治理中獨一無二的治理規(guī)則

南極地區(qū)具有獨特自然地理環(huán)境，是敏感反映地球一定尺度變化的關鍵區(qū)域，在全球氣候系統(tǒng)中發(fā)揮著關鍵作用。南極對海洋和大氣環(huán)流影響深遠，它不僅是地球氣候系統(tǒng)的重要組成部分，同時蘊藏著豐富的生物、油氣、礦產(chǎn)、淡水、科研、環(huán)境等重要資源，是探索氣候變化、生物多樣性、研究日地關系等問題的最佳場所，是世界各國潛在的資源開發(fā)空間，更是世界大國未來爭奪的關鍵戰(zhàn)略要地。

迄今為止，54個南極條約締約國分為三個陣營：七個主權聲索國、美國和俄羅斯這兩個保留主權聲索的國家以及其他締約國。盡管締約國之間存在著主權聲索這類高政治敏感度的分歧，但是南極條約在凍結主權基本共識下達成的合意是十二個原始締約國加上后續(xù)加入國的共同意愿。

《南極條約》確立了南極治理的基本原則和制度架構，即和平利用、非軍事化、科學考察合作以及環(huán)境保護。南極國際治理的國際規(guī)則供給主要體現(xiàn)為發(fā)展中的南極條約體系以及適用于南極地區(qū)的其他國際法。南極條約體系的基本宗旨和主要內容為：

1、和平利用和非軍事化。條約規(guī)定南極將僅用于和平目的，不應成為國際紛爭的場所或目標。一切具有軍事性質的措施均予以禁止，除非為了科學研究或任何其它和平目的而使用軍事人員或軍事設備。

2、領土主權凍結。任何締約方放棄其在南極原先主張的領土主權或領土要求，在條約有效期間所發(fā)生的一切行為或活動，也不得構成主張、支持或否定對南極的領土主權的要求的基礎，也不得創(chuàng)立在南極的任何主權權利。

3、科學考察自由，鼓勵在南極科學考察中開展國際合作；各協(xié)商國都有權指派其國民擔任觀察員，對南極的一切地區(qū)，包括一切駐所、裝置和設備，以及在南極裝卸貨物或人員的地點的一切船只的飛機，開展視察。

《南極條約》對主權的“凍結”，擱置了對領土主權問題的爭議，并形成了在條約框架下協(xié)商國協(xié)商一致的國際共管體制和相對穩(wěn)定的格局。根據(jù)《南極條約》的規(guī)定，在南極開展實質性活動的締約國組成南極條約協(xié)商會議(ATCM)作為南極事務的決策機構，協(xié)商會議的表決機制采取協(xié)商一致的原則。締約國中有29個協(xié)商國。成為協(xié)商國的門檻是，首先必須是南極條約締約國；其次必須是在南極進行了實質性科學研究活動的締約國。所謂實質性科學研究活動主要指建立了南極科學考察站，或者是向南極派遣了科學考察隊。那些不具有協(xié)商國資格的締約國只有權派代表參加會議討論，而無權進行表決。僅由協(xié)商國而非全體締約國協(xié)商一致的決策機制是南極國際治理的鮮明特征，也由此被詬病為區(qū)別對待不同締約國的不公平之處。

《南極條約》“凍結主權主張”的共識促使各國把關注點轉移到科學考察和環(huán)境保護事務上。為了合理利用南極資源，保護南極的生態(tài)環(huán)境，南極條約協(xié)商會議根據(jù)形勢的需要先后制定了一系列法律文件，這些法律文件和協(xié)商會議通過的措施、建議一起構成管理南極事務的法律體系——南極條約體系(ATS)。在整個南極條約體系中，居于核心位置的《南極條約》從整體上界定南極的法律地位，規(guī)制締約國在南極的活動以外，其他法律文件的基本宗旨都是保護極其脆弱的南極環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)。

《南極條約》主要是為南極大陸長期以來存在的主權紛爭以及面臨的潛在安全威脅尋找解決方案，其締結目的意在解決南極歷史問題而非規(guī)劃南極的未來。四個因素對南極機制的初步建立產(chǎn)生了直接影響：解決南極主權爭端需求、國家安全、軍事與核威脅以及南極科學合作意愿。安全是南極條約締結的政治動因，科學是直接推動力?！赌蠘O條約》確立了以主權凍結為核心，以南極條約協(xié)商會議為決策機制的獨立于聯(lián)合國之外的南極治理機制。

南極治理面臨發(fā)展的新問題，南極戰(zhàn)略競爭態(tài)勢趨于嚴峻化。依據(jù)南極條約體系，各國的南極戰(zhàn)略競爭體現(xiàn)在科考實力較量、建立保護區(qū)以及ATCM決策機制等方面，南極戰(zhàn)略和立法是各國履約及實現(xiàn)國家南極權益的制度保障，潛在的資源開發(fā)、軍事利用、外大陸架主張暗潮涌動。

三、南極人類命運共同體理念的重塑

人類在認識南極、保護南極、利用南極中構建起國際社會共同體，在這一過程中各成員之間因相互依存而產(chǎn)生共同利益，因面臨共同威脅需要采取共同行動，因保護共同利益和應對共同威脅需要建立共同法律制度，因執(zhí)行共同法律制度需要共同但有區(qū)別的責任機制。在尊重現(xiàn)有南極條約體系基本宗旨的前提下，若干年來，諸如南極生物勘探、南極生物基因資源的開發(fā)利用、南極保護區(qū)、軍事設施等議題被南極條約協(xié)商會議(ATCM)討論，各方從不同角度探究闡釋幾十年前制定的南極條約及其他法律文件的應有之義。運用中國向國際社會貢獻的“人類命運共同體”理念，可以發(fā)現(xiàn)，南極，作為人類在地球上賴以生存的重要空間，承載著人類命運共同體的豐富含義：

首先，人類在南極擁有共同的利益，構成共同的利益共同體。南極的利益屬于全人類，一個和平、穩(wěn)定、綠色、永續(xù)發(fā)展的南極符合全人類共同利益，是我們對子孫后代的承諾?！赌蠘O條約》在序言中提及：“承認為了全人類的利益，南極應永遠專為和平目的而使用，不應成為國際紛爭的場所和對象；”“確信建立堅實的基礎，以便按照國際地球物理年期間的實踐，在南極科學調查自由的基礎上繼續(xù)和發(fā)展國際合作，符合科學和全人類進步的利益”?！蹲h定書》序言指出，將南極整體確定為特別保護區(qū)并制定相應的環(huán)境保護制度是符合全人類利益的。上述在南極條約體系中居于核心地位的法律文件都在序言部分闡述保護全人類利益的內容。一部條約的序言承載著該條約的根本宗旨和價值觀，反映該條約締結追求的最終目的。為了實現(xiàn)保護全人類在南極的利益這一根本宗旨，南極條約體系將凍結主權、和平利用奉為核心規(guī)則。

其次， 南極條約體系高度重視保護南極環(huán)境及依附于它和與其相關的生態(tài)系統(tǒng)，將南極視為人與自然和諧共生的生態(tài)共同體。人類命運共同體，首先應當是生命共同體、生態(tài)共同體。《議定書》序言闡述：“憶及為了保護南極環(huán)境及依附于它和與其相關的生態(tài)系統(tǒng)，將南極確定為特別保護區(qū)以及根據(jù)南極條約體系所采取的其他措施；進一步確認南極給科學監(jiān)測與研究具有全球重要性與區(qū)域重要性的演變進程所提供的獨特機會；重申南極海洋生物資源保護公約的保護原則；深信制訂一個保護南極環(huán)境及依附于它的和與其相關的生態(tài)系統(tǒng)的綜合制度是符合全人類利益的”。南極地區(qū)極端脆弱的自然環(huán)境和復雜的政治環(huán)境，決定了風險預防原則在這里的適用將會面臨比其他地區(qū)更加嚴峻的挑戰(zhàn)。根據(jù)《議定書》的規(guī)定，南極活動環(huán)境影響評價分為三種類型:環(huán)境影響預評價、初步環(huán)境影響評價(IEE)和全面環(huán)境影響評價(CEE),環(huán)境影響評價的閾值以“輕微”“短暫”而不是通常使用的“顯著”影響加以衡量。嚴苛的環(huán)境影響評價制度、南極活動的限制、建立保護區(qū)是南極條約對環(huán)境保護的重要管控措施。各國制定的南極立法均把南極環(huán)境保護制度作為根本性制度加以國內法轉化。南極蘊藏的豐富的礦產(chǎn)資源誰有權開發(fā)利用，是值得更廣泛的國家關切的問題。20世紀80年代《南極礦產(chǎn)資源活動管理公約》(簡稱CRAMRA，礦產(chǎn)公約)談判時，非締約國譴責南極條約締約國試圖瓜分南極自然資源，排斥體系外國家參與，提議應借鑒1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第十一部分國際海底區(qū)域制度，將南極視為“人類共同繼承遺產(chǎn)”(the Common Heritage of Mankind)，由全人類公平享有和利用。環(huán)保主義者也抨擊《礦產(chǎn)資源管理公約》變相鼓勵對南極礦產(chǎn)資源的利用，力圖使大規(guī)模的商業(yè)開發(fā)與利用合法化，最終破壞南極地區(qū)極其脆弱的生態(tài)環(huán)境。為避免危及整個南極條約體系的生存，協(xié)商國將這一公約的談判擱置，視之未生效，轉而達成1991年以保護南極環(huán)境為宗旨的《議定書》，將南極條約區(qū)域定位為“只為和平與科學的自然保護區(qū)”，禁止任何形式的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用。ATCM剛通過的《布拉格宣言》在環(huán)境保護方面，一如既往地承諾了“進一步保存和保護南極陸地和海洋環(huán)境”，并提出“繼續(xù)查找和有效應對”南極環(huán)境挑戰(zhàn)，在確保人類活動的情況下減少或減輕活動對環(huán)境的不利影響；再次重申了《議定書》除科研外全面禁止礦產(chǎn)資源相關活動的禁令。

第三，南極治理高度重視科學研究合作，科學研究成果共享，努力打造南極科學共同體。國際合作是構建南極人類命運共同體的有效路徑。知識是探索、利用和治理南極的基礎。目前人類對于南極的知識積累遠遠不能滿足人類進一步發(fā)展的需求。對南極開展科學探索是人類共同的使命，需要各國科學技術界的通力合作?！赌蠘O條約》明確寫道：“在南極科學調查自由的基礎上繼續(xù)和發(fā)展國際合作，符合科學和全人類進步的利益?！?/p>

第四，為實現(xiàn)南極治理的目的，一個共同而有區(qū)別的南極義務與責任共同體正在不斷發(fā)展完善。為了確保各國遵守南極條約體系的基本原則宗旨，切實履行條約義務，南極條約為各國及其國民規(guī)定了相應的義務。從基本原則層面上，這些義務主要集中于非軍事化和平利用南極以及科學考察合作方面。從具體規(guī)則和制度層面上說，既有條約體系規(guī)定的視察制度，也有CCAMLR的“捕撈追蹤計劃”“船舶監(jiān)測系統(tǒng)”等要求，另外還要求各締約國將南極條約體系的規(guī)定轉化為國內南極法，并確保各國南極法的實施。在責任制度方面，盡管《議定書》附件六“環(huán)境緊急事態(tài)導致的責任”尚未生效，但從目前形成的基本規(guī)則可以看出，在造成南極環(huán)境損害的行為人、行為人所屬國、采取反應行動的其他締約國等多方主體之間如何分配責任與風險，各締約國正在努力達成共識。

綜上所述，構建人類命運共同體理念是南極治理的倫理基礎。以“人類命運共同體”理念作為百年未有之大變革的新國際治理的倫理基礎，可以也應當成為解析現(xiàn)有南極治理規(guī)則、豐富和發(fā)展新規(guī)則的指南針。南極治理中的“人類命運共同體”理念體現(xiàn)人類在南極的共同利益與責任，體現(xiàn)“共商共建共享”的治理原則，蘊含休戚與共的風險意識、和平利用非軍事化的安全意識。通過國際合作踐行“人類命運共同體”理念，將是中國與世界其他國家和國際組織一起努力的方向。

(作者系中國海洋大學法學院教授，博士生導師)

南極治理的新發(fā)展：《布拉格宣言》的意義

郭紅巖

(中國政法大學，國際法學院)

2019年7月8日，在捷克共和國首都布拉格召開了第42屆南極條約協(xié)商會議，通過了《關于<南極條約>六十周年的布拉格宣言》(簡稱《布拉格宣言》)。該宣言包括序言和18條正文。序言中重申了2009年第32屆南極條約協(xié)商會議關于紀念《南極條約》簽署50周年的《華盛頓部長宣言》、2011年第34屆南極條約協(xié)商會議關于紀念《南極條約》生效50周年和南極合作的《布宜諾斯艾利斯宣言》以及2016年第39屆南極條約協(xié)商會議關于《關于環(huán)境保護的南極條約議定書》簽署25周年的《圣地亞哥宣言》。南極條約體系是以《南極條約》為核心，包括與《南極條約》相聯(lián)系卻又相互獨立的如1972年《南極海豹養(yǎng)護公約》(簡稱《海豹公約》)、1980年《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》(簡稱《生物資源公約》)、1991年《關于環(huán)境保護的<南極條約>議定書》(簡稱《議定書》)及其附件以及南極條約協(xié)商會議通過的具有法律拘束力的決定、措施等國際法文件在內的，不斷發(fā)展和完善的南極法律制度體系。本文將結合《布拉格宣言》和南極條約體系的相關內容，從《布拉格宣言》關于南極條約體系的地位和作用、南極和平目的的利用、南極科學研究自由和國際合作、南極環(huán)境保護以及南極的法律地位等方面來探討《布拉格宣言》的意義。

一、關于南極條約體系的作用

(一)《布拉格宣言》對南極條約體系地位和作用的肯定

《布拉格宣言》共用8個條款對南極條約體系的地位和作用予以說明和強化。該宣言首先在序言中強調了《南極條約》的地位和作用，認為：《南極條約》的適用對于促進南極地區(qū)的和平與國際合作取得了重要成就,根據(jù)《南極條約》進行的國際合作已經(jīng)將整個南極大陸與世界政治的波動隔離開來,因此,應充分認識國際合作對于確保在南極地區(qū)的所有活動都符合南極條約體系的重要意義。在正文中，該宣言重申締約國對《南極條約》《議定書》和南極條約體系其他法律文件的強烈承諾；重申《南極條約》，特別是其第4條所做出的確保南極地區(qū)持續(xù)國際和諧的貢獻的重要性；確認南極條約體系確保了有效和持續(xù)的南極國際治理；強調南極條約體系所具有的應對當前和未來挑戰(zhàn)的進化能力和適應能力，包括應對來自于全球維度的挑戰(zhàn)，并且，該體系在應對這些挑戰(zhàn)時，利用最佳的可獲得的科學和技術建議的重要性。

(二)呼吁國際社會更多地參與南極國際治理

截止到2019年10月5日，《南極條約》《海豹公約》《生物資源公約》和《議定書》的當事國分別只有54、16、30和40個。這與南極環(huán)境保護對于全球環(huán)境及全球人類的影響不相匹配。因此，《布拉格宣言》呼吁更多的國家積極參與南極的國際治理?！恫祭裥浴凡粌H在序言中確認南極條約體系向所有對南極有興趣的國家開放，還在正文第17、18條鼓勵《南極條約》的非當事國加入《南極條約》，鼓勵未接受《議定書》、其附件及南極條約體系其他法律文件的《南極條約》當事國加入這些文件?！恫祭裥浴返倪@些內容，將有助于鼓勵更多的國家或國際組織，加入《南極條約》等法律文件，積極關注南極，認識南極，并對南極的環(huán)境保護做出貢獻！

二、關于南極和平目的的利用、科學研究自由和國際合作

(一)南極和平目的的利用

關于南極和平目的的利用，《南極條約》序言指出：“為了全人類的利益，南極應永遠專為和平目的而利用，不應成為國際紛爭的場所或對象；……南極只用于和平目的和繼續(xù)保持在南極的國際和睦的條約將促進《聯(lián)合國憲章》的宗旨和原則?！薄赌蠘O條約》第1條進一步明確：南極只用于和平目的；一切具有軍事性質的措施，例如建立軍事基地、建筑要塞、軍事演習以及任何類型武器的試驗等等，均予禁止；本條約不禁止為了科學研究或任何其他和平目的而使用軍事人員或軍事設備?！恫祭裥浴防^續(xù)重申前述規(guī)定，序言第8段指出：“為了全人類的利益，南極應當繼續(xù)只能用于和平目的”和正文第3條“確認南極只能用于和平目的，禁止軍事性質的措施”?！恫祭裥浴凡⑽锤淖儭赌蠘O條約》“只用于和平目的”以及不禁止“為了科學研究或任何其他和平目的而使用軍事人員或軍事設備”的規(guī)定，只是進一步重申《南極條約》的相關規(guī)定以及繼續(xù)堅持和平利用南極的決心和信心。

(二)南極科學研究自由和國際合作

根據(jù)《南極條約》，南極科學研究和國際合作是相生相伴的?！赌蠘O條約》在序言中指出：“在南極科學研究自由的基礎上繼續(xù)和發(fā)展國際合作，符合全人類的科學和進步利益”。其第3條為了促進“南極科學研究自由和為此目的而進行的合作”規(guī)定了非常具體的路徑，要求各當事國在一切實際可行的范圍內：(1)交換關于南極科學研究項目的信息資料，以便保證在南極的合作取得最大的經(jīng)濟效益；(2)在南極各考察隊和各考察站之間交換科學人員；(3)南極的科學考察報告和成果應予交換并可自由得到。同時鼓勵與對南極科學和技術有興趣的聯(lián)合國專門機構及其他國際組織建立合作的工作關系。

《布拉格宣言》序言中首先肯定了南極科學研究等南極活動的意義，即在過去的60年中，在南極、來自于南極和關于南極的科學研究成果，已經(jīng)擴展了人類關于自然演變過程知識的邊界，這個自然過程不僅限于南極而且也是全球的，這些知識包括了我們人類活動對于全球環(huán)境變化的影響和貢獻；強調在南極、來自于南極和關于南極的所有科學調查，對于更好地理解全球人類、人類對于南極的地位和作用、以及氣候變化和其他環(huán)境變化影響的重要意義與貢獻(正文第10條)。

《南極條約》第2、3條所講的國際合作主要限于科學研究方面，并未對后勤支持等方面的國際合作設定義務。但關于南極的國際合作雖然與科學研究相生相伴，但并未止于科學研究。各國在后勤支持、南極搜救等方面的協(xié)作和相互支持，已經(jīng)證明了國際合作在相關領域的擴展。《布拉格宣言》在確認“南極科學調查自由與和平的國際合作是《南極條約》基石”的基礎上，指出：保障科學調查自由和為此目的的合作，強調進一步改善和加強締約國之間信息交換的重要性和必要性，重申協(xié)商國積極尋求為了應對目前和未來的旅游和非政府活動所產(chǎn)生的挑戰(zhàn)和影響的解決方式的愿望，重申協(xié)商國關于促進科學、技術和教育項目和宣傳活動方面合作的承諾，承諾支持和加強在南極國家項目中的科學和后勤合作。此外，《布拉格宣言》在“對環(huán)境保護委員會(CEP)為南極條約協(xié)商會議環(huán)境管理決策所提供的最佳可行性建議方面的突出貢獻表示感謝”的同時，還倡議：加強南極研究科學委員會(SCAR)在提供科學建議方面的重要價值的提升，加強國家南極局局長理事會(COMNAP)向南極條約協(xié)商會議提供關于南極項目運行建議和幫助的重要價值的提升，重申南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會(CCAMLR)在南極條約體系中的重要性，并且，承諾在包括與南極海洋生物資源養(yǎng)護有關的事項方面繼續(xù)與南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會密切合作。

《布拉格宣言》不僅繼續(xù)鼓勵國家之間在南極科學調查方面的國際合作，還積極倡導南極活動后勤支持、教育項目和宣傳活動等方面的國際合作，甚至還鼓勵環(huán)境保護委員會、南極研究科學委員會、國家南極局局長理事會與南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會的合作，進一步提升國際合作的能力和作用。

三、關于南極的環(huán)境保護

關于環(huán)境保護，雖然《南極條約》只是在第5條第1款“禁止在南極進行任何核爆炸或處置放射性廢物”，但南極條約體系的其他文件大都和南極環(huán)境保護有關。《布拉格宣言》對南極的環(huán)境保護給予較大關注，這與南極條約體系中大部分文件的關注點是一致的?！恫祭裥浴分兄辽儆?個條款涉及南極的環(huán)境保護。重申協(xié)商國關于全面保護南極環(huán)境及依附于和與其相關的生態(tài)系統(tǒng)、將南極指定為自然保護區(qū)且只用于和平和科學的承諾，重申2016年第39屆南極條約協(xié)商會議關于《議定書》簽署25周年的《圣地亞哥宣言》，確保南極地區(qū)的所有活動以能夠促進南極環(huán)境的持續(xù)保護且減少或減輕這些活動的影響的方式進行；確認南極是用于和平和科學的自然保護區(qū)，承諾將加大力度保存和保護南極陸地和海洋環(huán)境，并且繼續(xù)查找和有效應對新出現(xiàn)的南極環(huán)境挑戰(zhàn)，重申根據(jù)《議定書》所作的禁止科學研究以外的所有礦產(chǎn)資源活動的承諾，重申他們承諾限制對南極環(huán)境及依附于和與其相關的生態(tài)系統(tǒng)的不利影響，重申積極尋求為了應對目前和未來的旅游和其他非政府活動所產(chǎn)生的挑戰(zhàn)和影響的解決方式的愿望。

《布拉格宣言》的這些內容符合《議定書》及其附件的相關規(guī)定，但《布拉格宣言》與《議定書》的不同點在于鼓勵各國“查找和有效應對新出現(xiàn)的南極環(huán)境挑戰(zhàn)”。所以，南極條約體系文件的各當事國不僅在南極活動中把南極的環(huán)境保護作為附帶的不能在南極活動中損害南極環(huán)境的禁止性義務，而是把保護南極環(huán)境作為“科學研究”的重要內容，使南極環(huán)境得到更加有效的保護。

四、關于南極的法律地位

《南極條約》雖然沒有明確南極的法律地位，但綜合其第1、4和第6條的規(guī)定，可以反推得出南極的法律地位，即在《南極條約》有效期內，南極向所有國家開放，南極只用于和平目的，所有國家都有在南極進行科學研究的自由。對于《南極條約》通過以前相關國家對南極提出的主權和主權權利主張、主權和主權權利主張的依據(jù)以及對前述主張的承認或否認，不因為《南極條約》的生效而被迫放棄；對于《南極條約》有效期內的活動，也不具有創(chuàng)造南極領土主權、主權權利或它們的依據(jù)的法律效果的“凍結”。如果說該第4條第1款的目的是對《南極條約》生效前有關領土的主張的“維持現(xiàn)狀且凍結”的話，其第2款的目的則是對《南極條約》有效期內的南極活動可能產(chǎn)生的國際法效果的“凍結”。通過“維持現(xiàn)狀”，認可相關國家對南極已提出的權利主張或領土要求不是非法的；通過“凍結”，實現(xiàn)了在承認既有現(xiàn)狀的基礎上，使南極避免了領土主權爭奪和爭端，并實現(xiàn)了南極向所有國家的開放。

《南極條約》第4條“維持現(xiàn)狀”和“凍結”的條款在《海豹公約》第1條、《生物資源公約》第4條以及《議定書》第4條中也有不同形式的重申和說明。這些規(guī)定表明，有關南極領土主權、主權權利和權利依據(jù)的凍結是南極條約體系運行的前提，是各國在南極行使科學考察自由的基礎，也是南極和平利用的保障。

此外，由于《南極條約》第6條把南極分為兩部分，一部分是海域，所有國家有權在該海域中可以享有和行使公海權利；另一部分可以被稱為陸域，包括大陸、島嶼和冰架。所以，《南極條約》第4條有關“維持現(xiàn)狀”和“凍結”的“主權”“主權權利”和“權利依據(jù)”的主張，是相對于大陸、島嶼和冰架而言的。也正是由于第4條對有關南極領土的“主權”“主權權利”和“權利依據(jù)”全部“凍結”，對于南極海域來說，是沒有沿海國的，當然也就不存在以南極大陸或島嶼為基礎而產(chǎn)生的領海、專屬經(jīng)濟區(qū)或大陸架。

《布拉格宣言》雖未明確述及南極的法律地位，但其在講到南極條約體系的地位和作用時，不僅確認了南極條約體系對有效和持續(xù)的南極國際治理的主要作用，強調了《南極條約》的適用對于促進南極地區(qū)的和平與國際合作取得了重要成就，還特別強調了《南極條約》第4條所做出的確保南極地區(qū)持續(xù)國際和諧的貢獻的重要性，同時呼吁各當事國維護南極條約體系文件的持續(xù)有效，并鼓勵更多的非當事國逐步成為相關文件的當事方。所以說，《布拉格宣言》對于南極法律地位的現(xiàn)狀是滿意的。

總之，雖然《布拉格宣言》從法律性質上來說，只是一個宣示性的文件，相較于南極條約體系文件，特別是《南極條約》和《議定書》，《布拉格宣言》的很多內容都是上述文件的重述或強調，不具有強制性的法律拘束力。但由于其是在南極條約協(xié)商會議上正式通過的，因此，它對于未來南極的治理、甚至對治理規(guī)則的走向都可能產(chǎn)生影響。

中國作為南極條約協(xié)商國，也應當一如既往地維護南極條約體系的地位和權威性，積極開展南極活動，積極參與南極治理，特別是在南極科學研究和后勤支持活動的國際合作方面，做出更大的貢獻。

說明：本文系國家社會科學基金重大委托項目“創(chuàng)新發(fā)展中國特色社會主義法治理論體系研究”(17@ZH014)的子課題“全面參與全球治理與國際法治”的階段性成果。

(作者系中國政法大學國際法學院教授，博士生導師)

北極地區(qū)的治理現(xiàn)狀和形勢發(fā)展

密晨曦

(自然資源部，海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所)

北極地區(qū)是一個特殊的地理單元，大部分海域處于冰封的狀態(tài)。位于北極中心的北冰洋，由美國、俄羅斯、加拿大、挪威和丹麥(格陵蘭)五個沿岸國環(huán)繞，芬蘭、瑞典和冰島也有部分島嶼和領海進入北極圈。氣候變暖、冰融加速，北極正處于快速變化中，相關問題也隨之升溫，北極成為重點關注區(qū)域。中國位于北半球，在地理上是近北極國家，是北極重要的利益攸關方，北極地區(qū)的治理現(xiàn)狀以及包括安全在內的形勢變化對中國影響深遠。

一、北極地區(qū)的治理現(xiàn)狀

北極從冷戰(zhàn)結束前的戰(zhàn)略爭奪要地向冷戰(zhàn)后的“合作新平臺”的轉變，為北極治理創(chuàng)造了重要的發(fā)展機遇期。北極治理已取得階段性進展。國際海事組織(IMO)起草的具有拘束力的“國際極地水域船舶操作規(guī)則”已于2017年1月生效。中國、美國、俄羅斯、加拿大、丹麥、挪威、冰島、日本、韓國以及歐盟10個國家和地區(qū)的政府代表，于2017年11月28-30日在美國華盛頓舉行的北冰洋公海漁業(yè)政府間第6輪磋商會議上，就《預防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》文本達成一致，并于2018年10月簽署該協(xié)議。北極八國在北極理事會框架下已經(jīng)簽署了三個具有拘束力的文件，分別是2011年《北極?？账丫群献鲄f(xié)定》、2013年《北極海洋油污預防與反應合作協(xié)定》和2017年《加強北極國際科學合作協(xié)定》。“北極-對話區(qū)域”、北極圈論壇、“北極前沿”、中國-北歐北極研究中心等平臺在促進各利益攸關方交流合作方面發(fā)揮作用，為北極周邊國家和其他國家間的對話構建了橋梁。

同時，北極治理還面臨著未決的問題和新的挑戰(zhàn)。美俄關于“北方海航道”和美加關于西北航道的法律地位爭議、《聯(lián)合國海洋法公約》和《斯匹次卑爾根群島條約》的適用和協(xié)調等問題以及氣候變化、生態(tài)環(huán)境保護和管轄海域外的海洋生物多樣性養(yǎng)護等跨區(qū)域問題，需要各國合作，考驗各國智慧。此外，英國去年的一份防務報告折射的安全問題以及美國2019年國防部北極戰(zhàn)略報告包含的不和諧元素，對北極地區(qū)現(xiàn)有的合作局面具有潛在的影響。

二、英國防務報告折射的北極安全隱憂

2018年8月15日英國下議院國防委員會公布的《如履薄冰：英國北極防務》報告，指出了北極地區(qū)軍事活動的增加，表達了對北極安全環(huán)境現(xiàn)狀的擔憂，并就英國在北極的防務政策和措施提出了一系列的對策建議。該《報告》認為，北極和高緯度北方(簡稱“高北”)對于英國至關重要，英國一旦受到敵國的控制，將使更大范圍的北大西洋處于極大的危險之中；英國以前在該地區(qū)防務方面所呈現(xiàn)的領導地位應得到恢復；北約對北大西洋賦予新的優(yōu)先考慮，同時應該對來自高北地區(qū)的威脅予以關注。高北大致是指從西邊的格陵蘭島延伸至東邊白令海中的挪威/俄羅斯邊界，包括了諸如格陵蘭島——冰島——英國缺口(GIUKGap)和斯瓦爾巴群島等具有戰(zhàn)略意義的區(qū)域。該報告形成的直接原因是俄羅斯在北極軍事活動的增加。該報告反映出的北極安全隱憂，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是北極的戰(zhàn)略地位十分關鍵。冷戰(zhàn)期間，北極地區(qū)是美蘇戰(zhàn)略爭奪要地。蘇聯(lián)是擁有最多彈道導彈和攻擊型潛艇的國家，其主要基地位于北極圈內的科拉半島上。北極對北約而言也曾扮演著重要的角色。遠程轟炸機和洲際彈道導彈可在美蘇爆發(fā)核戰(zhàn)爭情況下，穿越北極上空，格陵蘭島、加拿大和美國阿拉斯加州，彈道導彈預警站由此建立。該報告指出了未來可能造成緊張局勢的若干領域，包括西北航道和北極航道的部分航線的法律地位爭議、俄羅斯關于資源豐富的羅蒙諾索夫海嶺周圍區(qū)域的主張以及有關國家間的海洋主張重疊。

二是北極變化催生地區(qū)競爭。該地區(qū)比地球上其他地區(qū)增溫快一倍，北冰洋正從永凍狀態(tài)向季節(jié)性無冰狀態(tài)過渡。當前的普遍共識是，如果不采取人為減少溫室氣體排放源的行動，在2050年前，甚至可能是在下一個十年或二十年內，北冰洋可能會在夏季月份中變得無冰。報告通過援引2008年美國地質調查局(USGS)的數(shù)據(jù)證明，北極蘊含著豐富的油氣資源。此外，該地區(qū)還蘊藏著大量稀土金屬和礦物資源。該報告認為，自然環(huán)境的變化將促進人類活動的增多，商業(yè)資源開采和航道開通的可能性增加，較為容易地獲取資源提高了地區(qū)競爭和沖突的潛能。

三是北極各方悄然加強軍事部署。丹麥最新的防務政策(2018-2023年)提到了地區(qū)地緣政治重要性日益突出和軍事活動的增加。挪威自2015年以來將其實際的國防開支增加了25%，并于2017年宣布進一步提升國防預算，同時對該國北方部隊進行改組，增加人員數(shù)量和演習活動。美國海岸警衛(wèi)隊司令稱，將尋求建造六艘重型破冰船的授權以增加其在北極地區(qū)的存在。加拿大在北極現(xiàn)有47個雷達站并已將其防空識別區(qū)擴大到覆蓋其北極領土的全部。冰島、瑞典和芬蘭意識到了來自北極地區(qū)的潛在安全威脅，通過提升空中防御能力和舉辦大型軍事演習等提升應對能力。

四是斯瓦爾巴群島一定程度上呈“緊張狀態(tài)”。斯瓦爾巴群島是位于挪威和北極點之間的一組島嶼。依據(jù)1920年的《斯匹次卑爾根群島條約》， 斯瓦爾巴群島的主權屬于挪威，但締約國享有平等進入和商業(yè)開發(fā)的權利。報告援引了近幾年來的一系列事件，得出該區(qū)域在一定程度上處于“緊張狀態(tài)”的結論，包括：2015年，俄羅斯副總理無視前往北極點旅行的禁令，乘飛機進入斯瓦爾巴群島，挪威要求俄方做出解釋；2016年4月，車臣特種部隊教官在極地冰蓋上空進行跳傘演習之前，登陸了斯瓦爾巴群島；作為薩帕德(Zapad)演習的一部分，俄羅斯針對斯瓦爾巴群島進行了一次模擬兩棲攻擊；同期，俄羅斯外交部長謝爾蓋·拉夫羅夫對挪威關于斯瓦爾巴群島的若干政策進行了新的攻擊，而且把挪威的立場與更廣泛的軍事化問題以及北約在高北的作用加強聯(lián)系起來。

三、美國北極戰(zhàn)略轉向或將北極治理推向困境

2019年6月，美國國防部向國會提交了新的北極戰(zhàn)略報告(以下稱“2019年美國《國防部北極戰(zhàn)略》”)。2019年美國《國防部北極戰(zhàn)略》與英國的上述防務政策共同的特點是：均提到了北極地區(qū)軍事活動的增加以及北約應該加強在北極的存在。該北極戰(zhàn)略報告以2018年《國防戰(zhàn)略》的目標和優(yōu)先事項為基礎，概述了國防部“在戰(zhàn)略競爭時代”保護美國在北極的國家安全利益的戰(zhàn)略方針。該報告主要有以下特點：

一是突出美國的北極國家身份。報告帶有北極是北極國家的北極的強烈色彩，帶有拉攏北極國家的意味，強調美國是北極國家，北極地區(qū)由八個擁有北極主權領土的國家組成，其中包括多個美國盟友和合作伙伴。除了這八個國家之外，美國不承認任何其他國家對北極地位的主張。美國與其他七個北極國家中的六個國家保持著強大的國防關系。四個是北約盟國：加拿大、丹麥王國(包括格陵蘭)、冰島和挪威；兩個是北約增強機會合作伙伴：芬蘭和瑞典。美國在強調其北極國家身份的同時，彰顯了針對俄羅斯、排擠域外國家、凝聚和重塑與北極盟國或伙伴間的關系的傾向。

二是強調美國在北極的國家安全利益。2019年美國《國防部北極戰(zhàn)略》認為，北極安全環(huán)境對其國家安全利益具有直接的影響，“從地理位置上看，北極包括美國的北方通道，并且是對國內攻擊和美國軍力投射的潛在載體。美國東部和西部的北冰洋通道構成了海上交通的戰(zhàn)略走廊。北極海上航線穿越美國和俄羅斯之間的白令海峽，而格陵蘭島、冰島、英國-挪威(GIUK-N)缺口是北極和北大西洋之間海軍作戰(zhàn)的戰(zhàn)略走廊?！眻蟾婷鞔_提到：發(fā)展一支更具致命性、具有恢復能力的、敏捷和隨時待命的聯(lián)合部隊，將確保其軍隊不僅在戰(zhàn)略競爭的關鍵區(qū)域，而且在全球范圍內保持其競爭優(yōu)勢。為了使北極地區(qū)保持可靠的威懾力，美國防部認為有必要了解和塑造北極地區(qū)未來經(jīng)營的地緣戰(zhàn)略格局，并獨立地或通過合作，有效應對北極地區(qū)的突發(fā)事件。近年來，美國在北極開展的相關行動，包括航母戰(zhàn)斗群重返北極、北約在北極舉行冷戰(zhàn)結束以來規(guī)模最大的演習、美軍機重返冰島凱夫拉維克空軍基地等，反映了特朗普政府正日益關注北極的戰(zhàn)略地位，并著力加大在北極的軍事投入和加強在北極的軍事部署。

三是致力掌控北極事務的主導權。該戰(zhàn)略報告顯示，美國在北極地緣政治層面將著力實現(xiàn)三個轉變：一是角色轉變，充當北極規(guī)則制定者和裁判員。美國要為北極未來“發(fā)聲”，提出將“伙伴和勇氣”作為處理北極事務長期原則，首次要求各方遵守“自由公平競爭、開放、法治”規(guī)則，明確“尊重和透明”是非北極國家參與區(qū)域活動的“入場券”。二是政策轉變，由“合作和保護”轉向“競爭和開發(fā)”。此前美國一系列北極政策文件均強調環(huán)保重要性。2010年《國家安全戰(zhàn)略》中，奧巴馬甚至將“氣候變化”定義為美國的“核心安全利益”，要求通過多層次合作推動北極環(huán)境保護。但未來美國北極戰(zhàn)略將更側重“大國競爭”。美國已將北極資源和航道的戰(zhàn)略利益提至新高度，下一步或將全面強化北極安全和外交存在，對域內打壓俄羅斯，對域外限制非北極國家參與。三是態(tài)度轉變，重審北極安全治理必要性，認為北極軍事和安全問題重要性今非昔比，并露出將安全問題引入北極理事會之端倪。

四是塑造中國的北極“威脅”形象。報告在開篇將中國與俄羅斯并列，提出“與中國和俄羅斯的競爭是美國長期安全和繁榮的主要挑戰(zhàn)”。盡管該戰(zhàn)略報告認識到中國在北極的活動主要是破冰船，“雪龍?zhí)枴焙托陆ǖ摹把?號”相關活動以及民用研究，但認為這些工作可以支持中國未來在北冰洋的軍事存在，包括在該地區(qū)部署潛艇；提到“作為中國‘一帶一路’倡議的一部分，中國將其在北極的經(jīng)濟活動與其更廣泛的戰(zhàn)略目標聯(lián)系起來”，認為中國試圖通過經(jīng)濟杠桿改變北極治理。特朗普政府對華的“全面遏制”蔓延到北極地區(qū)，針對中國的“積極防范”加“暗中阻撓”模式在北極將成為常態(tài)化。

五是推崇北約在北極的存在。該戰(zhàn)略報告稱，北約內部的合作為北極安全做出了獨特貢獻，并阻止了戰(zhàn)略競爭對手利用北極作為擴大競爭的走廊；強調《華盛頓條約》第5條所載的集體防御原則適用于位于北極的北約成員，從而有助于遏制侵犯；提到北極盟友和合作伙伴是北約活動的積極參與者，肯定了北約在北部的演習，如“三叉戟聯(lián)合軍演”的作用；認為作為行動層面的作戰(zhàn)總部，2018年諾?？寺?lián)合部隊司令部的成立，對保護整個北大西洋的海上交通線并加強聯(lián)盟提供了支持。這些舉措有利于促進美國和盟國的集體防御，并實現(xiàn)對從北極通往北大西洋的戰(zhàn)略走廊——格陵蘭島、冰島、英國-挪威(GIUK-N)缺口的控制。

四、小結

北極扼守亞、歐及北美大陸要沖，可以有效“瞰制”北半球國家，具有重要的戰(zhàn)略地位。也正是因為特殊的地理位置和環(huán)境,北極的和平與可持續(xù)發(fā)展尤為重要。雖然北極發(fā)生直接對抗或沖突的可能性不大，但以美國為首的北約同俄羅斯在北極的軍事存在相繼增加，可能將北極形勢推向“緊張”邊緣。美國北極戰(zhàn)略轉向,以維護其全球霸權為目的，以“大國競爭”為底色，對北極自冷戰(zhàn)后形成的國際合作局面帶來沖擊。北極有關國家既想得到中國的經(jīng)濟支持，又不愿意得罪美國的心態(tài)，使相關合作陷入尷尬境地。中國應保持大國定力，積極推動構建人類命運共同體，本著“尊重、合作、共贏、可持續(xù)”的基本原則參與北極治理，借助中國-北歐北極研究中心等平臺繼續(xù)加強與北歐國家的交流與合作；以與俄羅斯的務實合作為范例促進“冰上絲綢之路”所涉北極航道的綠色開發(fā)利用；繼續(xù)保持中日韓北極事務對話渠道的暢通；以多軌外交扭轉美國的認知偏差，促進中美北極合作的溝通和交流，堅持做北極事務的積極參與者、建設者和貢獻者，努力為北極發(fā)展貢獻中國智慧和中國力量。

(作者系自然資源部海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所副研究員)

阿拉斯加原住民與北極資源開發(fā)

潘 敏 潘 婷

(同濟大學，政治與國際關系學院，極地與海洋國際問題研究中心)

北極原住民在北極治理和資源開發(fā)中扮演的角色和作用，是近幾年來國內北極研究學者關心較多的話題，但相關深入研究卻不多。實際上在“二戰(zhàn)”結束后不久，北美北極原住民——因紐特民族在爭取民族自決運動過程中就這個問題進行了激烈和廣泛的辯論，通過辯論與政治運動，原住民對北極資源開發(fā)的態(tài)度、理念及其在資源開發(fā)管理中的角色得到了所在國的承認。之后通過“北極環(huán)境保護戰(zhàn)略”和北極理事會，原住民將其資源開發(fā)態(tài)度和理念進一步帶入到整個北極地區(qū)的治理中。本文通過研究阿拉斯加原住民與美國聯(lián)邦政府和阿拉斯加州政府在土地政策制定過程中的博弈，再現(xiàn)北極原住民在爭取自身權利的歷史過程中，如何讓外來者接受其資源開發(fā)理念和資源管理中的角色。

一、美國的北極地區(qū)

關于北極地區(qū)的范圍，根據(jù)物理、地理、氣象、政治和行政管理等特征，至少有七種不同的劃分。1984年美國聯(lián)邦政府頒布的《北極研究與政策法案》規(guī)定：美國的北極地區(qū)是指北極圈以北以及阿拉斯加的豪豬河、育空河和庫斯科威姆河以北和以西的所有美國領土，包括北冰洋和波佛特海、白令海和楚科奇海以及阿留申群島。這種規(guī)定不同于當下流行的北極環(huán)境監(jiān)測與評估計劃(AMAP)和北極人類發(fā)展報告對北極地區(qū)的定義，后兩者包括整個阿拉斯加地區(qū)。

二、阿拉斯加原住民的種類和分布

阿拉斯加原住民在此生活大約有1萬年，大體分為11種不同的文化，講11種不同的語言和22種不同的方言，分成5個文化群：阿薩巴斯卡(Athabascan)、阿魯提克和安南格斯(Alutiiq and Unangax)、庫皮克和尤皮克(Cup’ik and Yup’ik)、埃亞克、海達、特林特和欽西安(Eyak, Haida, Tlingit, and Tsimshian)、伊努皮亞克和圣勞倫斯島尤皮克(Inupiaq and St. Lawrence Island Yupik)。原住民人口占阿拉斯加州的15%(2017年)，大約10萬人。阿拉斯加北極原住民是指生活在北冰洋和白令海峽沿岸的伊努皮亞克、圣勞倫斯島尤皮克、庫皮克和尤皮克，均屬于因紐特民族的分支。本文的研究對象主要是北極原住民。

三、原住民與美國聯(lián)邦政府和阿拉斯加州政府的土地政策

1867年，美俄簽署《割讓俄國北美領地的條約》，以平均單價每英畝2美分、總價720 萬美元購得了3.62 億英畝的土地。這是兩國政府之間的買賣，交易后以美國聯(lián)邦政府的名義占有這片土地。交易過程中，美國聯(lián)邦政府沒有考慮在這里生活了幾千年的原住民的權利以及他們對土地的主張，而且還認為阿拉斯加原住民是“未開化的部落”，要求原住民“應遵守美國在不同時期針對原住民群體所制訂的法律與法規(guī)”(該條約的第3條)。

1884年美國聯(lián)邦政府頒布的《組織法》(The Organic Act of 1884)規(guī)定：“原住民實際使用的、占有的、或者主張的任何土地不得受到干擾，現(xiàn)在這些原住民或許宣稱擁有這些土地，國會保留以作為將來立法之用?！币簿褪钦f，國會保留了將來不承認這些原住民占有的土地。盡管如此，但由于阿拉斯加地區(qū)天高皇帝遠，實際上在19世紀后半期原住民并沒有受到美國聯(lián)邦法律或制度的太多約束和影響，但到了20世紀，情況就大有不同了。

1906年美國聯(lián)邦政府出臺的《阿拉斯加分配法案》(The Alaska Allotment Act of 1906)，允許原住民個人在“連續(xù)居住和使用土地五年”的前提下獲得160 英畝土地的完全所有權，同時禁止原住民開采地下資源。這個標準是在假定當?shù)亟?jīng)濟以養(yǎng)殖業(yè)為主的基礎上制定出來的，但當時原住民的生活來源主要是狩獵，每個原住民維持生計大約需要3000英畝，160英畝杯水車薪、少之又少。1926 年，國會又通過了《阿拉斯加原住民城鎮(zhèn)土地法》：“允許在原住民村莊附近開辦農(nóng)場; 原住民和非原住民都有權占有城鎮(zhèn)土地并建立原住民保留地?！边@實際上是允許外來者占有原住民的土地。

經(jīng)過第二次世界大戰(zhàn)，阿拉斯加的戰(zhàn)略地位凸顯，外來人口大規(guī)模涌入，1946年阿拉斯加的人口只有10.3萬，原住民大約占一半，到1959年立州之時已經(jīng)達22.4萬，而原住民人口還大體保留在5萬人。人數(shù)上的不利地位在1958年的《阿拉斯加州法》中體現(xiàn)出來：州法一方面承認原住民主張的土地和資源，并且承諾保護原住民使用和占有的土地；但另一方面也要求聯(lián)邦政府轉讓土地給阿拉斯加州政府?！吨莘ā返?條規(guī)定：“阿拉斯加州在加入合眾國的25年內，有權從聯(lián)邦政府阿拉斯加的公共土地中，選擇不超過120 005 500 英畝空置的、未分配的或未劃為保留地的(vacant, unappropriated or unreserved)土地(最終阿拉斯加州政府獲得了104 500 000英畝，占該州總面積的28%)?！?/p>

州政府的土地要求引起了原住民的強烈不滿，加之當時已經(jīng)在阿拉斯加地區(qū)發(fā)現(xiàn)了石油，原住民向聯(lián)邦政府申請“凍結土地”，直到原住民的土地權利問題得到解決。1966 年聯(lián)邦政府內政部不得不暫時“凍結了”將公共土地轉讓給州政府的計劃。1971年，在各方的博弈下，聯(lián)邦政府于1971年出臺了《阿拉斯加原住民土地權利解決法案》(The Alaska Native Claims Settlement Act of 1971)，規(guī)定除了門多塔卡塔印第人部落生活的安妮塔島嶼保留地之外，所有原住民的保留地都被取消；留給原住民4400萬英畝土地作為生計之用(占該州總面積的12%，至此，阿拉斯加州的土地占有情況是這樣的：聯(lián)邦政府占有59%，州政府占28%，原住民占12%，還有1%被個人占有，這種狀況一直保留至今)；并付給原住民總共9.625億美元的安置費。

這些土地不是平均分給每個原住民，而是授予新成立的12家阿拉斯加原住民地區(qū)公司(Regional Corporations)和220家村莊公司(village Corporations)，9.625億美元的安置費，平均每人12675元，但實際上每人只發(fā)放了375元，90%的安置費都作為公司運作的資金。作為回報，1971年12月18日之前出生的阿拉斯加原住民從地區(qū)公司和村莊公司各獲得100股份。地區(qū)公司管理原住民土地的地下資源和本地區(qū)的村莊公司，村莊公司管理地表資源，這些公司的管理者都是原住民社會的精英。這么多年運行下來，基本上形成了村莊公司從事非營利性事務比如教育、文化等事宜，而地區(qū)公司則從事營利性工作，其業(yè)務范圍不只限于阿拉斯加，還擴展到美國其他州和世界多個地區(qū)。

對于1971年的《原住民土地權利解決法案》的評價，毀譽參半，原住民自己亦是如此?？偨Y下來，大體是12家原住民公司絕對控制阿拉斯加的經(jīng)濟命脈，掌控該州發(fā)展趨勢；但通過此次土地改革，原住民的傳統(tǒng)生活方式被徹底改變。但筆者認為，更為重要的意義在于：在與州政府、聯(lián)邦政府的博弈過程中，原住民被動員起來，并組織成立了北極北坡原住民協(xié)會，一批出色的原住民精英在運動中成長起來，為后來爭取原住民的自決運動，從而參與和制定本地區(qū)的資源開發(fā)政策，并進一步將資源利用、環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展等理念帶入到整個北極地區(qū)的治理中打下基礎。

四、阿拉斯加原住民與北極資源開采政策

1957年里奇菲爾德石油公司(Richfield Oil Corporation)在基奈半島發(fā)現(xiàn)了石油礦床；1967年?？松梨诤痛笪餮罄锲娣茽柕率凸驹诒睒O北坡的普拉德霍灣(Prudhoe Bay on the North Slope)發(fā)現(xiàn)了到目前為止阿拉斯加儲藏量最為豐富的油田，并計劃修建800英里的跨州石油運輸管道，這些發(fā)現(xiàn)和計劃導致了原住民對阿拉斯加州政府要求聯(lián)邦政府劃歸30%多的土地的強烈不滿。1961年，來自明托湖地區(qū)的阿薩巴斯卡印第安人向美國內政部土地管理局提交了一份請愿書，這開啟了隨后的大規(guī)?？棺h活動。1963年，來自24個不同村莊的1000名阿拉斯加原住民要求聯(lián)邦政府凍結對州政府的土地轉讓，解決原住民的土地權利問題。1966 年聯(lián)邦政府內政部不得不暫時“凍結”了將公共土地轉讓給阿拉斯加州政府的計劃。

原住民要求：第一，任何社會團體都有權利進行不同程度的自治，這是美國自由民主思想所賦予的。他們生活在這片土地數(shù)以千年，有關這塊土地的任何決定(石油勘探開采、狩獵、捕魚)都應該由他們做出決定；第二，作為北極原住民(因紐特人)，他們是阿拉斯加北極自然資源理所當然的管理者；第三，北極北坡原住民協(xié)會要求建立一個包括普拉德霍灣土地在內的一級行政區(qū)，要求因紐特民族擁有超過88281平方英里的“傳統(tǒng)狩獵地”，而根據(jù)《阿拉斯加州法》，當時這些土地屬于“空置的、未分配的或未劃為保留地的”土地，要么聯(lián)邦政府繼續(xù)保留，要么劃歸州政府。

石油公司反對原住民建立北坡自治政府，認為這是一塊沒有被使用的土地，方圓150英里以內沒有原住民社區(qū)。但最終聯(lián)邦政府和州政府同意成立原住民自治政府，并進行全民公決。1972年，一個相當于縣級級別的北坡原住民自治政府建立起來了，并選舉了自治區(qū)官員，且這個政府的所有運作費用均來自石油開發(fā)的稅收。從1976年起，石油公司每年將稅收的25%給北坡原住民自治區(qū)政府，這不包括石油公司每年轉給原住民永久基金(the Permanent Fund)的經(jīng)費。這個永久基金是留給阿拉斯加原住民后代的錢，因為當石油開采完后，后代們將不再有這項收入來源了。

北坡原住民自治區(qū)的成立，不僅僅具有政治上的意義，更重要的是文化上的自決。理論上，這種文化主權形式包含與北極土地保持歷史性關系的權利，包括：明確使用者、制定政策、保護阿拉斯加因紐特民族居住區(qū)的自然資源、控制自然資源的開發(fā)和管理等。埃本·霍普森(Eben Hopson)等北極原住民精英堅持用美國自由民主思想的話語來證明因紐特人自決的正當性，并將因紐特人的自決作為自由民主思想和原住民文化自治的一個重要組成部分，成為美國因紐特民族自決運動的主流話語。

與此同時，加拿大的因紐特民族也與聯(lián)邦政府進行了土地要求的談判，要求自治，先在魁北克，然后在加拿大西北極地區(qū)，美加因紐特民族的跨國聯(lián)合正在形成之中。1970年代，因紐特民族精英在美國和加拿大引導了一場全國性的辯論：北極地區(qū)要不要資源開發(fā)？如何開發(fā)？原住民在北極開發(fā)中扮演什么樣的角色？

作為北坡自治區(qū)的市長和具有較大影響力的跨區(qū)域的因紐特民族的政治領袖霍普森說，“我不反對北極地區(qū)開發(fā)石油和天然氣，我們因紐特人也因此獲得了巨大的財富和政治力量，盡管我們不太喜歡這種開發(fā)……我們理解這種開發(fā)是必要的，但首先，我希望能密切合作，以確保這種開發(fā)是正確的。當我們把蘊藏在我們的土地上和海洋下的財富交給美國人民，我們都可以從開發(fā)中獲益。我們是這些財富的管理者，當美國人民需要利用這些財富時，我們有責任將其交付給他們?！?/p>

另一位原住民精英也直言不諱：“我們因紐特人正在經(jīng)歷著我們的土地被各種采礦、開采石油以及被“進步”的開發(fā)公司開發(fā)和勘探。我們知道，在我們的土地上，各種各樣的開發(fā)是不可避免的，我們也明確表示不反對任何的開發(fā)，但這是我們的土地，我們不會對其規(guī)劃袖手不管，也不能將我們排除在這些開發(fā)活動的收益之外”?！拔覀兊牡貐^(qū)政府必須是強大的自治市，擁有與北美自治市政府相同的不受限制的稅收權力。我們必須擁有充分的規(guī)劃權，并有權與聯(lián)邦、州政府機構以及石油和天然氣行業(yè)合作，制定和執(zhí)行沿海區(qū)域管理條例。”

從這些原住民精英的表述中，我們可以看出：第一，他們試圖抹去因紐特社會的前現(xiàn)代形象，即只對維持傳統(tǒng)生活方式感興趣，而事實上當時因紐特民族很大程度上已經(jīng)脫離了傳統(tǒng)的狩獵、自給自足的生活方式，從18世紀開始就與外界進行貿(mào)易，換取現(xiàn)金，以適應生活。因此，因紐特精英認為石油開發(fā)能給他們帶來巨大的“財富”，他們并不反對在其生活的土地上進行資源開發(fā)；第二，這種開發(fā)必須以“正確的方式”——在開發(fā)石油的同時，要進行環(huán)境保護，需要有健全的環(huán)境政策，因為北極地區(qū)環(huán)境極其脆弱；第三，因紐特民族有數(shù)千年的成功管理經(jīng)驗，這個健全的環(huán)境政策需要因紐特人來制定。討論的核心問題是因紐特民族是否有權利對其聚居區(qū)的自然資源開發(fā)進行管理和控制。

“因紐特人一直生活在那片土地上并使用它，因其傳承而享有土地使用權，這是法律的基礎，或者說‘原住民權利’。……從理論上講，原住民權利是財產(chǎn)權，即承認土地所有權以及從一開始就居住和使用該土地。原住民將得到土地使用權的保證”?！笆褪且蚣~特人的一種資源，在歐洲人到來之前的許多年里，石油一直被用作密封劑，廣泛用于當?shù)氐慕ㄔ鞓I(yè)(包括獨木舟建造)以及因紐特人之間及其與其他原住民之間的貿(mào)易。因紐特人對這些資源開發(fā)的控制被殖民者所破壞。”

這種關于因紐特民族權利的論述被當作西方自由主義話語的一部分，而這種自由主義意識形態(tài)不管是消極的還是積極的，都是美國和加拿大的立國基礎，這是因紐特民族精英的高明之處，使得美國和加拿大南方白人無法反對。與此同時，20世紀60年代開始，美國公民的環(huán)境權利運動和非殖民化運動(主要是在英屬非洲)也影響了北極地區(qū)原住民的自決運動。在這種大背景下，美加的因紐特精英成功地將北極地區(qū)的資源開采和環(huán)境保護緊密聯(lián)系起來，而且因紐特人擁有絕對的資源管理權。

在這場關于資源開發(fā)的討論過程中，因紐特民族的重要組織因紐特環(huán)北極圈會議(ICC，后改為因紐特環(huán)北極圈理事會)于1977年誕生了，其宗旨有四：加強環(huán)北極圈因紐特民族的團結；在國際層面促進因紐特民族的權利和權益；制定、支持和鼓勵長期保護北極環(huán)境的政策；尋求全面和積極的伙伴促進北極地區(qū)的政治、經(jīng)濟和社會等各方面的發(fā)展。ICC成功地加強了美、加、格陵蘭等地的因紐特人的聯(lián)系，并且把資源開發(fā)、環(huán)境保護的理念成功植入到整個北極地區(qū)；因紐特環(huán)北極圈會議還提倡合作，因為北極地區(qū)天氣惡劣、條件惡劣，只有密切的合作，才能保護北極，才能利用北極。

當十多年后1990年的“北極環(huán)境保護戰(zhàn)略”和1996年北極理事會成立時，因紐特環(huán)北極圈會議已經(jīng)是一個非常成熟、組織力很強的組織，她又一次成功地將其目標和理念帶入到北極理事會中。北極理事會是八個領土處于北極圈的國家組成的政府間論壇，其宗旨是保護北極地區(qū)的環(huán)境，促進該地區(qū)在經(jīng)濟、社會和福利方面的持續(xù)發(fā)展。其主要任務是促進北極國家、北極原住民社區(qū)和其他北極居民在北極問題上的合作、協(xié)調和互動，特別是北極的可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護問題。北極理事會的宗旨和主要目標與因紐特環(huán)北極圈會議如出一轍。阿拉斯加因紐特人不僅僅成功塑造了美國北極資源開采政策和理念，而且還成功地實現(xiàn)了跨國聯(lián)合，將其資源開采政策和理念植入了《北極環(huán)境保護戰(zhàn)略》和北極理事會中。

五、小結

阿拉斯加北極原住民——因紐特民族在石油政治過程中，不僅實現(xiàn)了民族自決，讓美國聯(lián)邦政府和阿拉斯加州政府承認其與北極土地的歷史性權利，而且還塑造了美國北極地區(qū)資源開采政策和理念——利用、保護、合作，實現(xiàn)了對因紐特居住區(qū)自然資源開采的管理和控制，加強美、加、格陵蘭等地因紐特民族的聯(lián)合，將其資源開采政策和理念成功地植入了整個北極地區(qū)的治理中。