沈楠

摘 要：財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，構(gòu)建現(xiàn)代財政制度是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。從歷史發(fā)展、國際比較、政策理論這三個角度，對財政制度的內(nèi)涵進(jìn)行分析，認(rèn)為現(xiàn)代財政制度具有法制性、共治性和全域性等特點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代財政制度;內(nèi)涵;共治性;全域性;法制性

中圖分類號：F810.2? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）34-0075-02

一、背景介紹

當(dāng)前的中國經(jīng)濟(jì)是積極融入全球化的開放體系，是國際貿(mào)易環(huán)流中重要一方，正深刻影響著世界經(jīng)貿(mào)格局。但是，目前中國面臨國際貿(mào)易霸凌主義抬頭，以及國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加劇的雙重考驗(yàn)。如何打贏全面深化改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)，如何走出三期疊加這一特殊時期，是對國家治理的一大考驗(yàn)。財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，必須充分發(fā)揮其職能作用。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！眹@這一改革總目標(biāo)，在深化財稅體制改革方面，首次提出了要建立現(xiàn)代財政制度。另外，在黨的十九大報告中，習(xí)近平總書記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了要加快建立現(xiàn)代財政制度。從這些表述中，我們不難看出現(xiàn)代財政制度的構(gòu)建內(nèi)嵌于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，與全面深化改革的總目標(biāo)一脈相承。然而，目前現(xiàn)代財政制度的內(nèi)涵尚屬于探索期，學(xué)術(shù)界并未給出明確的定義。因此，本文試從歷史發(fā)展、國際比較、政策理論這三個不同的角度，對現(xiàn)在財政制度的內(nèi)涵進(jìn)行粗淺的分析。

二、現(xiàn)代財政制度的內(nèi)涵

（一）從歷史發(fā)展角度看

今年是新中國成立70周年，從財政制度的發(fā)展角度，可以大致將這70年分為三個階段。

1. 1949—1993年。從1949年新中國成立到1994年進(jìn)行分稅制改革，這段時間無論中央政府與地方政府之間如何分權(quán)，國家在資源配置當(dāng)中都起到了支配性作用。也就是說，在計劃經(jīng)濟(jì)時期，市場發(fā)揮作用的空間非常有限。而此時的財政是國家財政，財政資金主要用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，包括工業(yè)體系的完善和國有企業(yè)的發(fā)展等，長期忽視了公共服務(wù)的提供。20世紀(jì)八九十年代，國家公共部門普遍存在經(jīng)費(fèi)不足的問題，事業(yè)單位也越來越倚重使用者付費(fèi)。而這一時期的稅收制度，由于1966—1976年這十年非稅論的影響，改革開放前我國稅制非常不健全，僅有6個稅種，改革開放以后，稅制進(jìn)入了恢復(fù)期，逐步從6個稅種擴(kuò)張為32個稅種，形成了稅種雜亂，稅率層級多，內(nèi)外資企業(yè)有別的稅收體系。

2. 1994—2012年。1992年，黨的十四大明確了要建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，提出了要發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，這就要求政府的職能定位發(fā)生轉(zhuǎn)變，政府主要職能應(yīng)定位在彌補(bǔ)市場失靈和不足，以及提供基本公共服務(wù)上。此時，財政的定位也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，從原來的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型的國家財政轉(zhuǎn)變?yōu)榱斯卜?wù)型財政。而這一時期的稅制，也進(jìn)入了深化改革階段。首先，撤并了一些不合時宜的工商稅，比如說合并了內(nèi)外資企業(yè)的所得稅，實(shí)現(xiàn)稅負(fù)的公平;其次，增值稅從生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費(fèi)型，進(jìn)一步提高了稅種設(shè)置的合理性。

3.黨的十八大以來，中國特色社會主義進(jìn)入新時代?，F(xiàn)階段我們依然要完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，但也同時強(qiáng)調(diào)更好地發(fā)揮政府的作用，提出了國家治理論。國家治理理論是對計劃經(jīng)濟(jì)時期國家分配論的繼承和超越。一方面，國家治理理論認(rèn)同并承襲了國家分配論所依據(jù)的馬克思主義國家學(xué)說，重視國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用，認(rèn)同政府對經(jīng)濟(jì)的有效干預(yù)。另一方面，國家治理理論是當(dāng)代馬克思主義，它對國家分配論進(jìn)行了修葺。國家治理理論認(rèn)為，政府應(yīng)在市場對資源配置起定性作用的基礎(chǔ)上，更好地發(fā)揮作用。也就是說，把原來處于對立狀態(tài)的政府和市場統(tǒng)一起來，這使得政府的定位更加清晰，既不把政府職能定位得過寬，又不把政府職能定位在彌補(bǔ)市場失靈和不足這一狹小的領(lǐng)域?，F(xiàn)代國家治理，需要一個有為的政府，一個善做善成的政府，一個善治的政府，這體現(xiàn)了現(xiàn)代財政制度的善治性。與現(xiàn)代國家治理相適應(yīng)的是現(xiàn)代財政制度，現(xiàn)代財政制度是對公共財政的繼承和發(fā)展，現(xiàn)代財政制度依然強(qiáng)調(diào)財政的公共性，只是公共產(chǎn)品的提供，并不是政府一家的“獨(dú)角戲”，而強(qiáng)調(diào)多主體的社會參與?，F(xiàn)代財政將政府與市場的關(guān)系拓展為政府、市場和社會的三元結(jié)構(gòu)，政府不僅是治理主體，也是被治理的對象，企業(yè)組織、社會組織、自治組織不再是被治理的對象，也是治理主體。以社會組織為例，政府通過財政資金支持、購買服務(wù)等形式，引導(dǎo)社會組織的健康發(fā)展。另一方面，社會組織可以通過自籌款項(xiàng)，在政府作用薄弱的領(lǐng)域內(nèi)，彌補(bǔ)福利供給的不足，為政府減負(fù)，這體現(xiàn)的是現(xiàn)代財政制度的共治性。而這一時期的稅收體系框架已經(jīng)較為完整，目前18個稅種也符合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，但稅收的法律遵從度不高，18個稅種當(dāng)中，只有6個稅種以法律的形式固定下來，尚有12個稅種是以國務(wù)院暫行條例方式明確。因此，財稅體系改革的首要任務(wù)就是完成稅收法定，這體現(xiàn)的是現(xiàn)代財政的法治性。

（二）從國際比較角度看

1.資本主義社會國家干預(yù)不斷增強(qiáng)。從凱恩斯革命開始，資本主義國家一直重視國家對經(jīng)濟(jì)的調(diào)控和干預(yù)，尤其是在從冷戰(zhàn)時期開始逐步形成的新型國際化競爭格局中，資本主義國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的力度、廣度、深度都在增加。比如，美國自2008年以來，為克服國際金融危機(jī)以及進(jìn)行后危機(jī)治理，實(shí)施的一系列的財政援助計劃，擴(kuò)張性財政政策，大規(guī)模的國有化與私有化行動相繼調(diào)整，以及利用先發(fā)優(yōu)勢，獨(dú)享國際市場規(guī)則的修訂和解釋權(quán)，長期操控國際市場，瘋狂圍堵和打壓中國復(fù)興。這些事情使得中國政府更加清醒地認(rèn)識到國際市場競爭明明暗暗地顯示出國家發(fā)展權(quán)，國家安全權(quán)的競爭，是國家綜合實(shí)力的全方位較量，包括了政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會等多方面。作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政必須要從單一的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域跳出來，服務(wù)于五位一體的總體布局和四個全面的戰(zhàn)略布局。也就是說，現(xiàn)代財政制度的影響范圍具有全域性的特點(diǎn)。

2.資本主義國家財政法治更為完善。在財政法制較為成熟的國家，專門性財政法律可以達(dá)到30—40步，我們還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到這個規(guī)模。目前我們國家已制定的財稅領(lǐng)域基本體制法，只有預(yù)算法，而實(shí)際發(fā)揮作用的主要是體系龐雜、數(shù)量繁多、效率較低的規(guī)范性文件。法者，治之端也。今年2月25日習(xí)近平總書記在主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議時強(qiáng)調(diào)，改革開放40年的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，做好改革發(fā)展穩(wěn)定各項(xiàng)工作離不開法治，改革開放越深入越要強(qiáng)調(diào)法治。因此，要想在國際競爭的浪潮中更好地劈波斬浪，必須要落實(shí)財政的法治性。

（三）從政策理論角度看

財政關(guān)系的四個要素，包括事權(quán)、財權(quán)、財力和支出責(zé)任，前面兩個“權(quán)”是上層建筑，后面兩個“錢”是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。1994年我國進(jìn)行分稅制改革，形成了財權(quán)上收中央，事權(quán)下沉地方的財政格局，導(dǎo)致了地方財力不足、無法履行財政職能的困境，也就是說，地方政府存在財權(quán)小、事權(quán)大，沒有足夠的財力來落實(shí)支出責(zé)任的現(xiàn)實(shí)問題。此時，財政關(guān)系的四要素存在失衡。面對這一難題，中央不斷優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付方式，著力提升地方政府財力及統(tǒng)籌使用能力。在地方政府可支配財力改善的情況下，能夠較好地承擔(dān)事權(quán)，落實(shí)相應(yīng)的支出責(zé)任，達(dá)到事權(quán)、支出責(zé)任和財力的均衡。因此，從結(jié)果導(dǎo)向來看，事權(quán)、支出責(zé)任和財力的匹配，是現(xiàn)代財政制度改革的邏輯歸宿。這種邏輯關(guān)系在十九大報告中也有體現(xiàn)，十九大報告中指出，“建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。”這里的權(quán)責(zé)清晰，指的是事權(quán)和支出責(zé)任對應(yīng)清晰，財力協(xié)調(diào)指的是承擔(dān)事權(quán)、落實(shí)支出責(zé)任要匹配相應(yīng)的財力。事權(quán)、支出責(zé)任和財力的平衡匹配體現(xiàn)的是分級財政制度的規(guī)范化。再看財權(quán)，財權(quán)是財力的來源，要想科學(xué)高效地行使財權(quán)，必須要落實(shí)稅收法定。因此，財政制度規(guī)范化和稅收內(nèi)容規(guī)范化，共同體現(xiàn)的是現(xiàn)代財政制度的法制性。

三、具體結(jié)論

通過以上三個角度的分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，無論從哪個角度看，現(xiàn)代財政制度都具有法制性。法制性是構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的本質(zhì)要求，與全面依法治國思想一脈相承，是當(dāng)前財稅體制改革的首要工作和重要載體。其次，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，必須全面服務(wù)于國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)?，F(xiàn)代財政影響范圍的全域性是新時代財政定位的必然要求，是應(yīng)對國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的必然要求，也是構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的基本要求，同時還是推進(jìn)全面深化改革向縱深發(fā)展的基本抓手。再次，從政府及財政的職能定位來看，新時代政府應(yīng)尊重市場，服務(wù)與引導(dǎo)市場經(jīng)濟(jì)，在自身財稅改革逐步完善的基礎(chǔ)上，服務(wù)于現(xiàn)代國家治理體系建設(shè)，這表明現(xiàn)代財政制度改革的核心問題是正確處理政府、市場和社會的關(guān)系，體現(xiàn)了現(xiàn)代財政制度的共治性。共治性是構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的核心要求，政府在處理與市場、社會關(guān)系時，應(yīng)遵循市場、社會優(yōu)先的原則，合理界定政府的職能范圍，創(chuàng)新履職方式，充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，將有限的財力發(fā)揮出“四兩撥千斤”的效果。最后，新時代需要一個有為的政府，一個善做善成的政府，一個善治的政府，善治性是構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的最終要求。綜上所述，本文認(rèn)為，現(xiàn)代財政制度是與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的一種財政制度，具有法制性、共治性和全局性等特征。

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