梁繼祥

（作者單位：安徽中匯規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院股份有限公司）

控制性詳細(xì)規(guī)劃屬于規(guī)劃技術(shù)范疇，在長時(shí)間的發(fā)展過程中逐漸趨于完善，在城市規(guī)劃管理工作中得到了相對(duì)廣泛的應(yīng)用。但是綜合分析城市規(guī)劃管理工作中控制性詳細(xì)規(guī)劃的實(shí)施情況，發(fā)現(xiàn)其受到多種因素的影響，控制性詳細(xì)規(guī)劃作用的發(fā)揮受到極大的限制，導(dǎo)致城市規(guī)劃管理工作的科學(xué)穩(wěn)定推進(jìn)受到消極影響。因此十分有必要針對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施下的城市規(guī)劃管理進(jìn)行研究，明確控制性詳細(xì)規(guī)劃與城市規(guī)劃管理的關(guān)系，為城市規(guī)劃管理問題的處理和科學(xué)管理工作的開展提供相應(yīng)的理論參考。

一、控制性詳細(xì)規(guī)劃的產(chǎn)生和發(fā)展

我國控制性詳細(xì)規(guī)劃工作最初是隨著改革開放的逐步深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出的深化發(fā)展態(tài)勢(shì)而提出的，是在綜合吸收借鑒美國、德國等國家關(guān)于城市規(guī)劃管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成的，是一種與我國城市規(guī)劃管理需求相適應(yīng)的規(guī)劃管理新形式。至今社會(huì)控制性詳細(xì)規(guī)劃已經(jīng)經(jīng)過30多年的發(fā)展，基本上構(gòu)建了相對(duì)完善的管理體系，具體沿著兩條發(fā)展脈絡(luò)前進(jìn)，其一是規(guī)劃思想與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行調(diào)整，能滿足城市規(guī)劃科學(xué)發(fā)展的需求，從藍(lán)圖式規(guī)劃向著過程式規(guī)劃發(fā)展，從對(duì)城市規(guī)劃管理的終極靜態(tài)描述逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)城市發(fā)展過程的動(dòng)態(tài)規(guī)劃和管理控制。其二是規(guī)劃技術(shù)的變化，在科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平逐漸提升的情況下，控制性詳細(xì)規(guī)劃科學(xué)技術(shù)水平也不斷提高，現(xiàn)階段已經(jīng)從單純的物質(zhì)空間規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)城市土地資源、建筑資源、城市環(huán)境等多方面進(jìn)行綜合考查的綜合規(guī)劃，控制性詳細(xì)規(guī)劃的適用范圍得到進(jìn)一步拓展，應(yīng)用價(jià)值也愈加凸顯，為我國城市化建設(shè)提供了良好的支持。

二、控制性詳細(xì)規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)的相互作用

控制性詳細(xì)規(guī)劃與城市規(guī)劃設(shè)計(jì)管理之間存在緊密的聯(lián)系，在二者相互作用下能對(duì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)管理工作的開展產(chǎn)生積極的影響，提升城市規(guī)劃管理控制的綜合效能，為和諧城市建設(shè)創(chuàng)造相應(yīng)的控制性詳細(xì)規(guī)劃條件。

城市規(guī)劃管理與控制性詳細(xì)規(guī)劃的聯(lián)系相對(duì)較為緊密，并且二者之間的相互作用關(guān)系能夠從不同的角度表現(xiàn)出來：其一，控制性詳細(xì)規(guī)劃對(duì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)管理的主要內(nèi)容和綜合管理深度產(chǎn)生決定性的影響，科學(xué)開展控制性詳細(xì)規(guī)劃工作，能促進(jìn)城市規(guī)劃管理深度的提升，還能增強(qiáng)管理內(nèi)容的豐富性；城市規(guī)劃管理的深度，會(huì)對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃的科學(xué)性和合理性產(chǎn)生影響，有深度的城市規(guī)劃管理工作，能促進(jìn)控制性詳細(xì)規(guī)劃規(guī)范化和有序化開展，進(jìn)而促進(jìn)工作科學(xué)性和合理性得到逐步提升。其二，控制性詳細(xì)規(guī)劃的核心思想在于定性、定界、定位等，這對(duì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)管理工作提出了全新的要求，城市規(guī)劃設(shè)計(jì)管理工作中只有重視“實(shí)施性”，能通過抽象的設(shè)計(jì)和概括性的設(shè)計(jì)將具體的設(shè)計(jì)管理思想轉(zhuǎn)變?yōu)榭刂菩栽敿?xì)規(guī)劃的具體實(shí)施指標(biāo)，才能發(fā)揮控制性詳細(xì)規(guī)劃的價(jià)值，增強(qiáng)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)管理的效果。其三，城市規(guī)劃設(shè)計(jì)管理要配合控制性詳細(xì)規(guī)劃工作的實(shí)施，只有能按照控制性詳細(xì)規(guī)劃的要求對(duì)建筑密度、建筑高度、容積率等進(jìn)行確定和優(yōu)化，才能形成完善的控制指標(biāo)，提升城市規(guī)劃設(shè)計(jì)管理的綜合應(yīng)用價(jià)值，保障城市設(shè)計(jì)得到合理化的應(yīng)用。

三、城市設(shè)計(jì)控制性規(guī)劃存在問題

綜合分析城市設(shè)計(jì)規(guī)劃管理工作中控制性詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施方面存在的問題，發(fā)現(xiàn)受到多種因素的影響，控制性詳細(xì)規(guī)劃工作的開展存在一定的局限性和片面性，對(duì)城市規(guī)劃管理水平的提升和城市規(guī)劃管理工作的長效性發(fā)展產(chǎn)生不良影響。

其一，城市設(shè)計(jì)規(guī)劃管理工作中開展控制性詳細(xì)規(guī)劃時(shí)，并未系統(tǒng)分析城市管理規(guī)劃的發(fā)展需求制定完善的管理制度，尚未制定完善的容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度和方案，導(dǎo)致難以在城市管理規(guī)劃中調(diào)動(dòng)開發(fā)商的積極性，開發(fā)商主動(dòng)配合城市設(shè)計(jì)管理規(guī)劃意識(shí)不足，會(huì)對(duì)城市設(shè)計(jì)規(guī)劃管理的持續(xù)穩(wěn)定開展產(chǎn)生消極影響。

其二，控制性詳細(xì)規(guī)劃工作中并未按照特殊區(qū)域的開發(fā)需求制定特色化的管理方案，城市設(shè)計(jì)規(guī)劃管理的針對(duì)性不足，不能有效處理不同城市特色區(qū)域保護(hù)方面遇到的問題，導(dǎo)致城市設(shè)計(jì)規(guī)劃管理工作中特色不夠明顯的問題較為嚴(yán)重，甚至出現(xiàn)了城市規(guī)劃管理千篇一律的情況，嚴(yán)重影響城市規(guī)劃管理的綜合發(fā)展成效，不利于我國現(xiàn)代城市建設(shè)和開發(fā)工作的穩(wěn)步推進(jìn)。

四、基于控制性詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施下城市規(guī)劃管理策略

綜合分析控制性詳細(xì)規(guī)劃的影響對(duì)城市規(guī)劃管理的具體實(shí)施方案進(jìn)行分析，應(yīng)該明確現(xiàn)階段城市設(shè)計(jì)控制性詳細(xì)規(guī)劃工作中存在的問題，并提出有效的處理方案，確保能在有效處理問題的基礎(chǔ)上增強(qiáng)城市規(guī)劃管理的有效性和可操作性，提升城市規(guī)劃管理的綜合水平，為城市現(xiàn)代化建設(shè)提供相應(yīng)的支持和保障。下面就對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施下城市規(guī)劃管理策略進(jìn)行細(xì)化的分析：

1.獎(jiǎng)勵(lì)制度或者容積率轉(zhuǎn)移

在控制性詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施的背景下對(duì)城市規(guī)劃管理工作進(jìn)行改革創(chuàng)新，為了能對(duì)參與城市規(guī)劃設(shè)計(jì)的單位實(shí)施積極的引導(dǎo)，在城市規(guī)劃管理工作中可以制定獎(jiǎng)勵(lì)制度或者容積率轉(zhuǎn)移策略，確保能增強(qiáng)城市規(guī)劃管理對(duì)參與主體的吸引力，提升城市規(guī)劃管理工作的綜合效果。一般情況下，在城市規(guī)劃管理工作中往往會(huì)通過對(duì)容積率大小進(jìn)行控制來對(duì)城市土地開發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行合理的管理，因此有效的容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度和容積率轉(zhuǎn)移策略，能促進(jìn)城市規(guī)劃管理工作的有序推進(jìn)，增強(qiáng)城市規(guī)劃管理的綜合效果。

首先，容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度的確定。在城市規(guī)劃管理工作中，通過實(shí)施控制性詳細(xì)規(guī)劃工作借助容積率對(duì)城市設(shè)計(jì)規(guī)劃管理工作實(shí)施相應(yīng)的引導(dǎo)，可以對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)制度進(jìn)行完善，綜合分析城市規(guī)劃方面開發(fā)商對(duì)公共環(huán)境貢獻(xiàn)度給予一定的容積率獎(jiǎng)勵(lì)，為開發(fā)商增加一定的建筑面積。如按照控制性詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施要求，在城市中心區(qū)域規(guī)劃管理工作中，如果開發(fā)商按照城市規(guī)劃設(shè)計(jì)的思想和具體要求能提供廣場(chǎng)、人行天橋、公共交通設(shè)施等，或者所建筑的居民區(qū)日照良好、具有一定面積的綠地，就可以根據(jù)開發(fā)商的貢獻(xiàn)度按照制度規(guī)范的要求為開發(fā)商增加一定的建筑面積，使開發(fā)商能主動(dòng)參與到城市規(guī)劃管理工作中，增強(qiáng)城市規(guī)劃管理的綜合效果，滿足現(xiàn)代城市建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求。

其次，容積率轉(zhuǎn)移制度的實(shí)施。容積率轉(zhuǎn)移制度主要在于對(duì)城市規(guī)劃管理工作中涉及到的容積率開發(fā)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，提高對(duì)城市中具有歷史價(jià)值或者標(biāo)志性舊建筑物的保護(hù)成效。在具體工作中可以借鑒美國政府關(guān)于中央車站的處理方案，中央車站始建于1919年，是紐約市具有歷史價(jià)值的特色建筑。20世紀(jì)60年代中期紐約市城市規(guī)劃工作中，開放商擬加強(qiáng)對(duì)建筑面積上未完全利用的容積率進(jìn)行利用，想要在中央車站建造一座辦公樓，這必然會(huì)對(duì)中央車站的歷史價(jià)值產(chǎn)生影響。為了解決這一問題，紐約市城市規(guī)劃委員會(huì)對(duì)土地管理規(guī)劃進(jìn)行修改，提出了容積率產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移方面的處理方案，在兼顧業(yè)主商業(yè)利益的前提下，這一具有歷史價(jià)值的標(biāo)志性建筑得到了良好的保護(hù)。我國城市規(guī)劃管理工作中可以借鑒紐約市在中央車站容積率開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移方面的成功經(jīng)驗(yàn)，制定與各地區(qū)實(shí)際情況相符的工作方案，有效保障城市規(guī)劃管理效果，真正發(fā)揮控制性詳細(xì)規(guī)劃的重要作用和價(jià)值，促進(jìn)城市規(guī)劃管理現(xiàn)代模式的構(gòu)建，突出城市規(guī)劃管理綜合發(fā)展成效。

2.特定區(qū)制度

特定區(qū)制度是針對(duì)城市規(guī)劃管理工作中受到特殊原因或者歷史因素的影響逐漸形成的、具有特色地段而進(jìn)行設(shè)置的，在城市規(guī)劃管理工作中針對(duì)特定區(qū)要制定針對(duì)性制度，保障各項(xiàng)措施能得到有效貫徹落實(shí)。在城市規(guī)劃管理工作中，針對(duì)特定區(qū)制度的設(shè)置和實(shí)施，可以借鑒美國紐約市“特定劇場(chǎng)區(qū)”城市規(guī)劃的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)特定區(qū)的特色進(jìn)行保護(hù)，盡量不在特定區(qū)城市規(guī)劃管理工作中使用強(qiáng)制性的手段，以免影響城市規(guī)劃管理的文化底蘊(yùn)，降低管理規(guī)劃的應(yīng)用價(jià)值。在美國紐約市針對(duì)“特定劇場(chǎng)區(qū)”進(jìn)行管理的過程中，市政府綜合分析這一區(qū)域管理需求和實(shí)際情況，制定了針對(duì)性的管理方案，即對(duì)區(qū)域內(nèi)辦公樓開發(fā)項(xiàng)目提出獎(jiǎng)勵(lì)制度，即如果辦公樓開發(fā)項(xiàng)目中加建劇場(chǎng)，則政府可以給予開發(fā)商20%附加容積率獎(jiǎng)勵(lì)。盡管美國紐約市政府提出的這一管理規(guī)劃策略不具有強(qiáng)制性，但是其符合市場(chǎng)規(guī)律，能對(duì)市場(chǎng)消費(fèi)產(chǎn)生引導(dǎo)性的作用，因此最終促使在“特定劇場(chǎng)區(qū)”范圍內(nèi)五個(gè)新劇場(chǎng)依附新的商業(yè)開發(fā)活動(dòng)出現(xiàn)。此后，為了能對(duì)這一城市規(guī)劃制度進(jìn)行完善，進(jìn)一步突出“特定劇場(chǎng)區(qū)”的特色，在控制性詳細(xì)規(guī)劃工作中，市政府不僅提供容積率方面的獎(jiǎng)勵(lì)政策，還針對(duì)劇場(chǎng)翻新工程增設(shè)了新的獎(jiǎng)勵(lì)制度，積極鼓勵(lì)對(duì)現(xiàn)有劇場(chǎng)進(jìn)行保護(hù)和維修，促使城市規(guī)劃管理工作中特色區(qū)域建設(shè)取得了顯著的發(fā)展成果。受此影響，我國在城市規(guī)劃管理工作中，可以對(duì)城市中區(qū)域特色元素進(jìn)行分析，并引入特定區(qū)制度，通過政策引導(dǎo)和管理創(chuàng)新突出城市規(guī)劃管理特色，增強(qiáng)城市規(guī)劃管理的科學(xué)性和可操作性，為新時(shí)代背景下特色城市的建設(shè)和發(fā)展提供制度保障。

綜上所述，在控制性詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施背景下對(duì)城市規(guī)劃管理進(jìn)行分析，應(yīng)該綜合分析新時(shí)代背景下控制性詳細(xì)規(guī)劃的發(fā)展情況和應(yīng)用方向，并結(jié)合控制性詳細(xì)規(guī)劃作用的發(fā)揮構(gòu)建全新的城市規(guī)劃管理體系，增強(qiáng)城市規(guī)劃管理的科學(xué)性和有效性，助力城市規(guī)劃建設(shè)呈現(xiàn)出科學(xué)化的發(fā)展態(tài)勢(shì)，為現(xiàn)代城市、智慧城市的構(gòu)建提供良好的支持。