孫春蕾

(中國社會科學(xué)院大學(xué)(研究生院)，北京 102488)

一、引言——鄉(xiāng)村振興要求我們進(jìn)行美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

自黨的十九大首次明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，一幅繪制我國新時代鄉(xiāng)村振興發(fā)展的宏偉藍(lán)圖正逐步展現(xiàn)于世人面前。

2017年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議在定調(diào)2018年經(jīng)濟(jì)工作的同時，也重點提及了如何明確實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，涉及科學(xué)制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃、清除阻礙要素下鄉(xiāng)的各種阻礙等相關(guān)體制機制安排。隨后召開的中央農(nóng)村工作會議，更是首次提出走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，并清晰劃定了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時間表和路線圖：2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展，制度框架和政策體系基本完成；2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)；2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實現(xiàn)。

從十八大報告強調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化到十九大報告提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。如何站在法律人的立場推進(jìn)這一戰(zhàn)略？如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合？如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)等值？本文試從鄉(xiāng)村治理規(guī)劃立法涉及到的幾個法律問題進(jìn)行研究分析。

二、鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村規(guī)劃立法的關(guān)系

鄉(xiāng)村規(guī)劃立法的迫切性，大力發(fā)展鄉(xiāng)村治理要求我們開展鄉(xiāng)村規(guī)劃立法。

(一)鄉(xiāng)村治理的概念

我們傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的治理以精英為本，在正式與非正式渠道的二元治理結(jié)構(gòu)下形成同時具有約束性和激勵性的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村柔性治理制度。建國以來我們鄉(xiāng)村治理逐步走向高度集權(quán)的官治化，并在城鄉(xiāng)分治的基礎(chǔ)上形成以土地為本的當(dāng)代鄉(xiāng)村規(guī)劃和建設(shè)的硬性制度。下面段落欲從鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟(jì)條件、社會基礎(chǔ)和空間基礎(chǔ)等方面的差異分析，提出實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的制度改革的三個基本途徑。①

(二)鄉(xiāng)村治理的歷史沿革

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理制度的特征以精英為本。在我國傳統(tǒng)社會的各個階層當(dāng)中，圍繞鄉(xiāng)規(guī)民約為核心的民間法以及國家法，在各種運作形式和規(guī)則的作用下，使我國的社會秩序保持穩(wěn)定，進(jìn)而構(gòu)建出了我國傳統(tǒng)社會中的別具一格的“二元法律體制”以及“朝野二元治理構(gòu)造”。②

首要方面體現(xiàn)在正規(guī)途徑的中央集權(quán)持續(xù)加強。在《周禮·地官司徒》這一著作當(dāng)中，對傳統(tǒng)社會的鄉(xiāng)里治理的體系化安排進(jìn)行了詳細(xì)的論述，即“五家為比，使之相?！逯葜l(xiāng)，使之相賓?！庇纱丝煽闯鑫覈l(xiāng)村治理來源已久，但一直都未產(chǎn)生能夠發(fā)揮實質(zhì)效力的鄉(xiāng)村治理體系，直到秦統(tǒng)一六國才打破了僵局。各朝各代中的中央與地方的行政結(jié)構(gòu)演變趨勢，均體現(xiàn)出相同的特征——中央集權(quán)持續(xù)強化。

我國傳統(tǒng)社會中的鄉(xiāng)里體制逐漸演變?yōu)楸＜讬C制，此種歷史趨勢強有力的證明了正規(guī)的行政渠道的唯一作用就在于防止判亂的發(fā)生和確保徭役賦稅的穩(wěn)定征收。保甲機制的職能也在不斷地增加，此種現(xiàn)狀直到民國時期也沒有被打破。對此，聞鈞天作出了以下感慨：“鄉(xiāng)里保甲制度，在周之政主于教，齊之政主于兵……清則主于制民，且于歷朝所用之術(shù)，莫部備使?！?/p>

另一方面，非正規(guī)途徑的鄉(xiāng)村治理持續(xù)增強。盡管正式機制中皇權(quán)難以在縣中產(chǎn)生應(yīng)有的效力，但這并不意味著中央放棄了對以縣為代表基層機構(gòu)的管轄和治理。在非正規(guī)途徑的作用下，產(chǎn)生的鄉(xiāng)村治理渠道大致可劃分為3大層級，即宗法機制、科舉體制、宗教機制。自隋朝開創(chuàng)科舉機制以來，我國逐漸營造出了重視學(xué)風(fēng)的學(xué)術(shù)氛圍，同時也推動了儒家文化的發(fā)展與傳播，也讓普通民眾有了進(jìn)入仕途的機會。在科舉體系的影響下，儒家文化與機制得到了我國歷朝歷代統(tǒng)治者的極為推崇，大多數(shù)的學(xué)者在通過科舉機制取得了功名之后，即使沒有在朝中取得一官半職，仍舊可以成為當(dāng)?shù)剜l(xiāng)里的士紳，除此之外，在朝任職的親友大多是當(dāng)?shù)剜l(xiāng)里的士紳，同皇權(quán)宣揚的治國方略相比，鄉(xiāng)紳地主等級所主張的治理內(nèi)容并無本質(zhì)區(qū)別。我國是道教的發(fā)源地，但我國佛教最初源自于印度，鑒于其能夠幫助國家強化統(tǒng)治，而受到了各個朝代統(tǒng)治者的極為推崇，佛教的本土化進(jìn)程集中體現(xiàn)于以下幾個方面，同道教與佛教相比，民間信仰具有極為濃厚的地方特征，歷史中的個別英雄人物或者古代傳說中的某個神靈，經(jīng)過人民群眾的挑選、重組、淘汰之后，就演變成了一個毫無體系可言的神靈信仰機制，與此同時，此種信仰機制也可以對原始鄉(xiāng)村民眾的自律性、體系性的生產(chǎn)生活模式實施增強。

宗教機制對傳統(tǒng)鄉(xiāng)里產(chǎn)生的作用主要表現(xiàn)為：聚落空間宅居、聚落等級和秩序的層級構(gòu)建機制，譬如說官方樣式以及各個相沿成習(xí)的樣式，其本質(zhì)上屬于社會共識而構(gòu)建成的“譜”，并通過各個鄉(xiāng)里工匠的打造形成宅居與村落，其不僅具有獨特的形態(tài)構(gòu)造與空間布局，同時也蘊含著較為豐富獨特的民族與地域特征。

自然條件使得傳統(tǒng)村落的設(shè)計與構(gòu)建處處受限，我國農(nóng)耕文明的地域性適應(yīng)在村落的建筑空間結(jié)構(gòu)與設(shè)計中得到了淋漓盡致的展示，除此之外，傳統(tǒng)風(fēng)水思想中相沿成習(xí)的約定，鄉(xiāng)規(guī)民約中蘊含的構(gòu)建原則，以及日積月累獲得的經(jīng)驗并由此產(chǎn)生的樸素的設(shè)計理念等均會對村落的建造設(shè)計提供理論指引。在創(chuàng)建的環(huán)節(jié)當(dāng)中，借助于族規(guī)、家法、道德，以及相配套的懲罰、獎勵體系，對村落的構(gòu)建與社會秩序進(jìn)行調(diào)整與規(guī)制，可在后一階段的建造環(huán)節(jié)中仍舊將之前所確定的規(guī)則與預(yù)期的設(shè)想作為準(zhǔn)繩。③

以我國極力推動全新城鎮(zhèn)化的建設(shè)為重要前提，借助于鄉(xiāng)村規(guī)劃機制的偉大變革，為村落構(gòu)建全新的空間開發(fā)次序，進(jìn)一步提升村落居民的居住條件，強化村落居民的生活品質(zhì)，加快鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化進(jìn)程，是鄉(xiāng)村規(guī)劃管理變革的核心目標(biāo)。有鑒于此，以人為本成為了現(xiàn)代村落治理的根本，而非現(xiàn)代的土地資源和傳統(tǒng)的杰出人才。

(三)鄉(xiāng)村治理規(guī)劃理念的提出與演變

國家在綜合考慮社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，為特定時期中的村落基本設(shè)施、鄉(xiāng)村住宅等方面提出相應(yīng)的要求，并實施相應(yīng)的規(guī)劃與部署，譬如說建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建筑結(jié)構(gòu)等。時刻關(guān)注和考慮到鄉(xiāng)村治理規(guī)劃法制進(jìn)程的整體性和前瞻性。

在城市規(guī)劃日漸完善的大環(huán)境下，村落治理規(guī)劃也得到了相應(yīng)的發(fā)展與健全，在1990年左右，西方國家為了妥善處理境內(nèi)的城市貧困難題，而衍變出了城市規(guī)劃，鑒于人口總量迅速膨脹引發(fā)了一系列的社會矛盾與難題，英國在十九世紀(jì)左右實施了公共衛(wèi)生改良運動，學(xué)者對“田園城市”這一主張進(jìn)行了廣泛的宣揚和推廣，英國于上個世紀(jì)初誕生了一個全新的法案，即《住房與城市規(guī)劃諸法》，又可稱之為《The Housing，Town Planning，etc Act》，根據(jù)此項法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，在十九世紀(jì)三十年代左右，《住房與城市規(guī)劃諸法》得以健全和完善，在修改完成之后其被稱之為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，法規(guī)的調(diào)整事項中增加了鄉(xiāng)村的土地資源；而《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》又在1947年左右進(jìn)行了細(xì)化與完善，在修改后的法規(guī)當(dāng)中，城市與鄉(xiāng)村的土地資源被視為統(tǒng)一體，并對此實施統(tǒng)一化的管理與規(guī)劃。此舉意味著從法律體系的角度上將鄉(xiāng)村規(guī)劃作為一種正式的機制進(jìn)行調(diào)整與規(guī)制。

中國直到1978年左右才逐漸開展鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的監(jiān)管工作。在上個世紀(jì)八十年代初期，在城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)保部中增設(shè)了鄉(xiāng)村建設(shè)監(jiān)管部門，其核心任務(wù)在于對我國農(nóng)村房屋的建設(shè)工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，同樣的，在省一級的建設(shè)行政主管機構(gòu)中增設(shè)了鄉(xiāng)村建設(shè)處?？墒菦]有標(biāo)準(zhǔn)化法律體系的指導(dǎo)，在政策型的行政監(jiān)管層面停滯不前。而隨著《鄉(xiāng)村與集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)監(jiān)管條例》頒布實施，這一僵局被打破，此項法規(guī)借助于行政法規(guī)的模式對村落的建設(shè)規(guī)劃問題實施了一系列的規(guī)定與部署，另一方面，此項法規(guī)的頒布是我國鄉(xiāng)村規(guī)劃機制有法可依的重要標(biāo)志，同時也是其實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、體系化的核心展示。

鑒于上述法規(guī)頒布于1993年，且頒布主體為國務(wù)院，相較于同世紀(jì)90年頒布的《城市規(guī)劃法》，明顯后一頒布的法規(guī)具有更高的法律效力，另外，在《城市規(guī)劃法》中，在制定、執(zhí)行、完善鄉(xiāng)村規(guī)劃等層面上均欠缺具體、可操作的法律規(guī)定，進(jìn)而導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃各自為營，難以實現(xiàn)統(tǒng)一發(fā)展，同時也使得鄉(xiāng)村規(guī)劃難以從根本上得以貫徹落實?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》于07年10月順利通過，且將于08年元旦之日正式頒布實施。

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立的法律體系來看，鄉(xiāng)村規(guī)劃也應(yīng)當(dāng)接受法律的規(guī)制，此舉使得過去鄉(xiāng)村規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃相脫節(jié)的局面走向終結(jié)，這代表著《城市規(guī)劃法》、《村莊與集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》對城市、鄉(xiāng)村規(guī)劃進(jìn)行規(guī)制的效力得以大幅度削減。以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中的相關(guān)闡述作為切入點，可對鄉(xiāng)村規(guī)劃實施進(jìn)一步的細(xì)化與分類，即其應(yīng)當(dāng)包括村落、鄉(xiāng)兩方面的規(guī)劃，由此，鄉(xiāng)村規(guī)劃即可同城市、鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)制度規(guī)劃并駕齊驅(qū)，成功躋身于城鄉(xiāng)規(guī)劃的行列，擬定、執(zhí)行、完善、審查、監(jiān)管鄉(xiāng)村規(guī)劃，以及建立相配套的法律懲罰機制，此舉可使鄉(xiāng)村規(guī)劃的體系化探究實現(xiàn)有法可依的發(fā)展目標(biāo)。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》不僅是目前城鄉(xiāng)規(guī)劃體制的根本所在，與此同時，隨著此項法規(guī)的頒布實施，過去以城鄉(xiāng)二元布局為基礎(chǔ)而建立起的監(jiān)管規(guī)劃體系也走向了終結(jié)，和村落規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)的法律條款的地位有了極大的改善，即自以往的“行政條例”逐漸演變?yōu)楫?dāng)前的“基本法律”。

縱使在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的影響下，村莊與鄉(xiāng)規(guī)劃得以在法律確定的規(guī)劃體系當(dāng)中獲得一席之地，可鑒于《城市規(guī)劃法》對我國此前的城市規(guī)劃法律機制產(chǎn)生了極為深遠(yuǎn)的影響，而村莊、鄉(xiāng)等規(guī)劃有關(guān)的探究尚不成熟，在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立的法律體系中，更多的是關(guān)于城鎮(zhèn)規(guī)劃的論述，極少提及鄉(xiāng)村規(guī)劃，此種現(xiàn)狀使得《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在執(zhí)行的環(huán)節(jié)中，難以順利的編制、執(zhí)行、監(jiān)管鄉(xiāng)村規(guī)劃。再加之中國城鄉(xiāng)發(fā)展本身就存在著地區(qū)失衡的特征，相較于鎮(zhèn)和城市，村落、鄉(xiāng)身處的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境極為落后，在此種大背景下，村莊與鄉(xiāng)勢必要在嚴(yán)格遵循法律要求的基礎(chǔ)上開展規(guī)劃與編制活動，但此種目標(biāo)無法在短時間內(nèi)實現(xiàn)。因此，各級省、市應(yīng)當(dāng)立足于自身的發(fā)展現(xiàn)狀，統(tǒng)籌兼顧創(chuàng)建新型農(nóng)村的根本要求，使本地制定出的法律機制可以和發(fā)展實際保持高度契合。

三、鄉(xiāng)村規(guī)劃目前存在的問題

(一)城市和鄉(xiāng)村的巨大本底反差

鄉(xiāng)村規(guī)劃編制特征、實施特征與運行特征與城市規(guī)劃截然不同，目前國內(nèi)規(guī)劃界對鄉(xiāng)村本質(zhì)的陌生導(dǎo)致鄉(xiāng)村規(guī)劃編制、實施、運營和管理缺乏足夠的理論基礎(chǔ)，現(xiàn)有的規(guī)劃設(shè)計多依照城市規(guī)劃理論的經(jīng)驗，忽略了鄉(xiāng)村建設(shè)主體、決策特征、生活方式、自然環(huán)境、社會環(huán)境、運行特征這些重要的環(huán)節(jié)和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的相關(guān)政策的影響。

(二)以城市規(guī)劃理念支撐的鄉(xiāng)村規(guī)劃的缺陷

具體體現(xiàn)在以下四個方面：一是忽略鄉(xiāng)村自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)性，平面布局整齊有余，自然不足，缺乏鄉(xiāng)村景觀特色；二是忽略鄉(xiāng)村居民點的生產(chǎn)功能，較少考慮院落的作用和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施的配置，缺乏生產(chǎn)生活實用性；三是忽略鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的低成本或無成本運營特征，較少采用生態(tài)化、適宜性即使，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施即使建設(shè)也很難運營使用的現(xiàn)象；四是公共服務(wù)設(shè)施的鄉(xiāng)土化、復(fù)合性、人性化的需求，按照城市居民廣場進(jìn)行設(shè)計，利用率低，上述主要問題的存在使得鄉(xiāng)村規(guī)劃難以得到鄉(xiāng)村居民的認(rèn)同，由于缺乏科學(xué)的規(guī)劃指導(dǎo)，現(xiàn)有規(guī)劃對于提升農(nóng)村住區(qū)整體環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展無明顯積極作用。

(三)治理理念的反思

鄉(xiāng)村治理本是一個緩慢、漸進(jìn)的過程，但是與城鄉(xiāng)土地增減掛鉤的土地政策導(dǎo)致地方巨大的城市用地需求必須通過鄉(xiāng)村居民點的快速撤并獲得，使得本該適用原有建筑更新周期的緩慢調(diào)整歷程變?yōu)榭焖俚恼芜\動，自然的歷史更新方式被可能并不科學(xué)的并點決策取代，導(dǎo)致大量正在使用，甚至剛剛建設(shè)完成的鄉(xiāng)村住宅毀于一旦，造成大量的社會財富浪費，甚至大量的鄉(xiāng)土文明消失殆盡。

(四)治理制度的反思

從治理制度角度我國鄉(xiāng)村治理還存在以下問題：一是不同名目的鄉(xiāng)村美化運動雖然能夠短期內(nèi)改變鄉(xiāng)村的表象，但是一時的行動并不能解決鄉(xiāng)村長遠(yuǎn)發(fā)展的本質(zhì)問題；二是鄉(xiāng)村規(guī)劃大部分是將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型為工業(yè)，旅游業(yè)作為鄉(xiāng)村發(fā)展的未來，但是實際上我國大量鄉(xiāng)村仍然以農(nóng)牧業(yè)為主，這與實際并不符合，三是目前國家層面缺乏有針對性和操作性的鄉(xiāng)村建設(shè)指導(dǎo)政策，基層政府治理權(quán)責(zé)不一，支出壓力大，可用財力少，行政效能低下，管理成本較高，同一層級政府內(nèi)部涉及鄉(xiāng)村治理的工作和建設(shè)資金不能有效協(xié)調(diào)時有發(fā)生；四是單純依靠政府財政，以福利的形式向鄉(xiāng)村社區(qū)提供全部公共服務(wù)，這并不是一種完全合理的公共經(jīng)濟(jì)模式，村民對政府依賴較大，缺乏主動性，等、靠、要現(xiàn)象極為嚴(yán)重。

農(nóng)業(yè)是歷史上所有已存產(chǎn)業(yè)中生產(chǎn)特征和生產(chǎn)方式變化最小的類型，鄉(xiāng)村聚落的演化同樣如此，我國界定的傳統(tǒng)村落產(chǎn)生于民國前，漫長的農(nóng)業(yè)社會造就了一大批中國傳統(tǒng)村落。我國歷史上鄉(xiāng)村治理有其獨特的特點，宋以后就有“官不下縣”的官方正式治理渠道減弱和非正式渠道鄉(xiāng)村治理增強的演變特征，與鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活方式相適應(yīng)的自治治理方式始終貫穿鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)程，考察傳統(tǒng)村落自治的治理核心思想，鄉(xiāng)村秩序的構(gòu)建以及配套的精神文明層面的自我約束機制和治理特征，可以得到這樣的啟示：學(xué)習(xí)歷史上鄉(xiāng)村治理過程的寶貴經(jīng)驗。④

四、鄉(xiāng)村立法的現(xiàn)行條件

(一)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》賦予地方“鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理”立法空間

我國地域廣闊，可人口卻嚴(yán)重分布不均，進(jìn)而導(dǎo)致各地域間的發(fā)展良莠不齊，針對不同的地域，宏觀發(fā)展戰(zhàn)略亦提出了不盡相同的發(fā)展需求，國家立法無法制定出可以在全國范圍內(nèi)進(jìn)行適用的法律條款。在全方位分析《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的前提下，我個人表示：各基層政府在為“鄉(xiāng)村創(chuàng)建規(guī)劃監(jiān)管”開展立法活動時，勢必要先對以下幾大問題有一個清晰的認(rèn)識：

編制范疇是首要難題?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第3條明確指出：縣以上的各基層政府可以立足于自身地域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格遵循可行性、因地制宜的法律準(zhǔn)繩，精準(zhǔn)界定出可以開展村莊、鄉(xiāng)規(guī)劃活動的地區(qū)。在對村莊、鄉(xiāng)等活動地區(qū)進(jìn)行確認(rèn)的基礎(chǔ)上，理應(yīng)在本法的指導(dǎo)下從事規(guī)劃活動，規(guī)劃范疇中的村莊、鄉(xiāng)的創(chuàng)建活動必須嚴(yán)格遵循規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此，各基層立法的根本出發(fā)點在于自身村落的實質(zhì)發(fā)展現(xiàn)狀，再對需要開展村莊、鄉(xiāng)規(guī)劃活動的地域加以界定。

其次則是確定權(quán)責(zé)體系。本法第11條表示：各地區(qū)中的城鄉(xiāng)管理業(yè)務(wù)均由縣以上的各基層政府中的規(guī)劃主管機構(gòu)實施監(jiān)管。此外，本法對鄉(xiāng)政府的權(quán)責(zé)體系也進(jìn)行了準(zhǔn)確界定，其大致的職能為行政處罰權(quán)、規(guī)劃編制權(quán)、對本村的規(guī)劃建設(shè)的許可證享有初審權(quán)，以上權(quán)利的法律依據(jù)分別來源于本法第65條、第22條以及第41條。就上述法律條款而言，鄉(xiāng)政府享有權(quán)力但卻無需承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，據(jù)此，勢必要幫助各基層立法準(zhǔn)確界定權(quán)責(zé)間的關(guān)系，并建立起權(quán)責(zé)體系。

第三大難題為規(guī)劃時限。針對城、鎮(zhèn)的規(guī)劃時限，本法第17條從整體層面上展開了詳細(xì)論述。此外，第18條尚未提及村莊、鄉(xiāng)的規(guī)劃期限，此舉使得其可行性得以大幅度削弱。譬如說近期出臺的一項法規(guī)，即《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》，該法作出了以下規(guī)定：保護(hù)具有歷史研究價值的名村時，其所設(shè)置的規(guī)劃時限理應(yīng)同村莊規(guī)劃時限保持高度的統(tǒng)一性。但從《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立的法律體系來看，村莊、鄉(xiāng)的規(guī)劃期限暫無法律依據(jù)，進(jìn)而導(dǎo)致上文法規(guī)中的第15條難以貫徹執(zhí)行，有鑒于此，各基層立法機構(gòu)為鄉(xiāng)村規(guī)劃制定出可行性的期限迫在眉睫。

第四大難題為許可機制。第44條對鄉(xiāng)村規(guī)劃的土地審批流程和許可證的審查作出了細(xì)致化的規(guī)定，可是鄉(xiāng)村創(chuàng)建規(guī)劃許可證的法律時限并未得以明確，此外，此種規(guī)定僅能代表一部分的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)難題，難以全方位的進(jìn)行展示，譬如說如果村莊居民在創(chuàng)建住宅時不是以既有的宅基地為建設(shè)基礎(chǔ)時。另外，第44條第二款本質(zhì)上屬于授權(quán)性立法，即授權(quán)“在村莊、鄉(xiāng)規(guī)劃的環(huán)節(jié)中，村莊居民在規(guī)劃創(chuàng)建住宅時適用既有的宅基地，省、自治區(qū)、直轄市負(fù)責(zé)此類管理條例制定?！迸c此相同的問題屢見不鮮，各基層立法應(yīng)當(dāng)對此加以闡明。

第五大難題為臨時建設(shè)。第44條第3款明確指出：省、自治區(qū)、直轄市政府負(fù)責(zé)臨時用地規(guī)劃監(jiān)管與建設(shè)具體條例的制定?？稍诘?款當(dāng)中，其又強調(diào)本法表明的臨時建設(shè)必須符合相應(yīng)的要求，即“處于鎮(zhèn)、城市的規(guī)劃范疇之內(nèi)”，但由于法律并未對村莊、鄉(xiāng)規(guī)劃中的臨時建設(shè)行為進(jìn)行界定，縱使第66條中規(guī)定在處理臨時建設(shè)行為時可適用行政處罰，可是卻缺失了“處于鎮(zhèn)、城市的規(guī)劃范疇之內(nèi)”這一前提要件，這也是爭議所在。面對此種現(xiàn)象的存在，對其及時進(jìn)行科學(xué)有效的補充與完善是應(yīng)有之義。

最后則是法律責(zé)任。在處理鎮(zhèn)、城市規(guī)劃范疇內(nèi)的不合法的創(chuàng)建行為時，可否援引第64條的相關(guān)規(guī)定，即“適用改正舉措將對規(guī)劃管理產(chǎn)生的影響徹底清除”，此條法律條款并非為籠統(tǒng)的、不加區(qū)分的確立法律責(zé)任。但若不合法的創(chuàng)建行為發(fā)生在村莊、鄉(xiāng)的規(guī)劃范疇時，此條例明確表示，針對不合法的創(chuàng)建行為，必須做到具體問題具體分析，并給出相配套的懲罰舉措，強化監(jiān)管措施的可行性與針對性。為了更好的將指導(dǎo)意見進(jìn)行落實，各基層立法部門勢必要出臺與之相配套的細(xì)化規(guī)定。

(二)城鄉(xiāng)規(guī)劃地方立法中的“鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理”

各個政府機構(gòu)在統(tǒng)一城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)、優(yōu)化居住條件、推動社會經(jīng)濟(jì)長足發(fā)展時，通常會將城鄉(xiāng)規(guī)劃作為核心的適用手段。一言以蔽之，從《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實施以來，本法在諸多問題的規(guī)定上相對較為籠統(tǒng)與抽象，這集中體現(xiàn)在對鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的監(jiān)管上，但是，基層立法的涉及面相對窄，對于大多數(shù)的問題，目前還未制定或確立明確的規(guī)定，這也是將來進(jìn)一步優(yōu)化與補充的重點。

人才、運營費用、主管部門、以及管理的極度滯后，使得我國的鄉(xiāng)村規(guī)劃停滯不前。而在監(jiān)管鄉(xiāng)村規(guī)劃的過程中，運營經(jīng)費的極度匱乏是最大的阻礙。盡管《條例》、《規(guī)劃法》均曾明確表示：在對本級財政預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)計時，其范疇?wèi)?yīng)當(dāng)包括各基層人民政府的編制與監(jiān)管城鄉(xiāng)規(guī)劃的運作經(jīng)費?？设b于鎮(zhèn)、鄉(xiāng)兩級政府的財政狀況不容樂觀，難以有效確保鄉(xiāng)村規(guī)劃的運作能夠獲得充足的經(jīng)費。

首先，編制經(jīng)費：根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的相關(guān)闡述，在對本級財政預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)計時，其范疇?wèi)?yīng)當(dāng)包括各基層人民政府的編制與監(jiān)管城鄉(xiāng)規(guī)劃的運作經(jīng)費?！?城鄉(xiāng)規(guī)劃法>釋義與適用指南》也對此作出了相應(yīng)的闡明：各地方政府應(yīng)當(dāng)用財政收入為村莊、鄉(xiāng)規(guī)劃的編制經(jīng)費保駕護(hù)航，在編制、監(jiān)管、執(zhí)行城鄉(xiāng)規(guī)劃的環(huán)節(jié)中所產(chǎn)生的各項費用，即是所謂的經(jīng)費保障。譬如說廣西、湖南、新疆、安徽、天津等，均表明縣、區(qū)、市都必須用財政收入為村莊、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的規(guī)劃保駕護(hù)航，此舉具有一定的借鑒意義。

第二，編制范疇?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第3條表示：縣以上的各基層政府可以立足于自身農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格遵循可行性、因地制宜的法律準(zhǔn)繩，據(jù)此，各基層立法的根本出發(fā)點在于指引、激勵不屬于前款規(guī)定范疇之內(nèi)的村落積極編制鄉(xiāng)村規(guī)劃。兼顧城鄉(xiāng)規(guī)劃的統(tǒng)一性需求是上述“激勵編制”、“制定編制”形式的確立基礎(chǔ)，就村莊、鄉(xiāng)規(guī)劃的編制范疇而言，可以在基層立法進(jìn)程中初見端倪。

第三，監(jiān)管職能。本法第11條表示：各地區(qū)中的城鄉(xiāng)管理業(yè)務(wù)均由縣以上的各基層政府中的規(guī)劃主管機構(gòu)實施監(jiān)管。《<城鄉(xiāng)規(guī)劃法>釋義與適用指南》也對此作出了相應(yīng)的闡明：鑒于村莊、鄉(xiāng)中尚未設(shè)立主管城鄉(xiāng)規(guī)劃的機構(gòu)，因此鄉(xiāng)、鎮(zhèn)兩級政府自然就要對本地區(qū)的規(guī)劃活動進(jìn)行監(jiān)管。另一方面，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中條款表明的具體法律內(nèi)涵容易給人產(chǎn)生一種直觀的錯覺，即縣以上基本政府中的城鄉(xiāng)規(guī)劃主管機構(gòu)理應(yīng)對村莊、鄉(xiāng)的規(guī)劃進(jìn)行監(jiān)管。有鑒于此，個別省市制定了一系列的細(xì)化規(guī)定，其中以湖南和安徽為例，它們均表明：對于縣政府所在地之外的城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)管工作，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)兩級政府負(fù)責(zé)，與此同時，還要設(shè)立相配套的部門與人員推動有關(guān)工作的開展。

另外，針對村莊、鄉(xiāng)規(guī)劃的審批流程與編制內(nèi)涵，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第18、22條作出了一系列的細(xì)化規(guī)定，內(nèi)涵相對豐富，除此之外，個別省市為了進(jìn)一步增強審批、編制、修改等規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)性，而采取了獨立頒布“村莊、鄉(xiāng)規(guī)劃編制條例”的形式，所以在大多數(shù)的城鄉(xiāng)規(guī)劃辦法中均沒有對此環(huán)節(jié)中的內(nèi)涵有所提及。村莊、鄉(xiāng)規(guī)劃擁有的期限是眼下編制環(huán)節(jié)中的焦點所在，鑒于具體期限的欠缺，使得實務(wù)工作無法得以順利開展。

最后，有關(guān)鄉(xiāng)村建設(shè)的規(guī)劃許可。從《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第41條的有關(guān)規(guī)定來看，其在第1款中為鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃確立了許可證機制，而第2款又針對各個基層規(guī)定了授權(quán)立法，第3、4款則全方位的規(guī)定了規(guī)劃的審批與許可流程。在獲得本法授權(quán)的基礎(chǔ)上，各基層頒布的《條例》大致可以分為3大類

針對出現(xiàn)于“城、鎮(zhèn)規(guī)劃的范疇內(nèi)”的臨時建設(shè)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第44條第1款作出了體系化的規(guī)定?？稍诘?、3款當(dāng)中，其卻沒有表明臨時建設(shè)發(fā)生在“城、鎮(zhèn)規(guī)劃的范疇內(nèi)”，與此同時，其又對各基層的立法進(jìn)行了授權(quán)，即省、自治區(qū)、直轄市政府負(fù)責(zé)臨時用地規(guī)劃監(jiān)管與建設(shè)的具體條例的制定。面對此種現(xiàn)狀，各基層立法理應(yīng)對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府臨時建設(shè)的期限與有關(guān)流程及時進(jìn)行科學(xué)有效的補充與完善，與此同時，各基層政府致力于相關(guān)立法的完善亦是應(yīng)有之義。

(三)鄉(xiāng)村治理規(guī)劃立法的法律性質(zhì)

在探究鄉(xiāng)村規(guī)劃法律屬性的過程中，通常會以以下2個層面作為切入點：行為層面、結(jié)果層面。前一層面即是指制定鄉(xiāng)村規(guī)劃的主體，以法律為準(zhǔn)繩，對鄉(xiāng)村規(guī)劃加以執(zhí)行、確立、編制的一系列的行為，而后一層面則指的是制定鄉(xiāng)村規(guī)劃的主體，在鄉(xiāng)村規(guī)劃建立、編制的環(huán)節(jié)中借助于文字的模式，換句話說即是對鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)涵加以明確。

首先，從行為層面上對鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律屬性進(jìn)行探討。換句話說，僅是把城市或鄉(xiāng)村規(guī)劃視為行政規(guī)劃的重要組成部分，并始終致力于行政規(guī)劃法律屬性的探討。就行政規(guī)劃的法律屬性而言，當(dāng)前已發(fā)展出了諸多學(xué)說，其中較為突出的有行政立法行為說⑤、具體行政行為說⑥、具體區(qū)分說⑦等等。

建立、編制鄉(xiāng)村規(guī)劃的流程是首要環(huán)節(jié)。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第22條明確表示，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)組織鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制工作，與此同時，將由上級政府對此進(jìn)行監(jiān)督與審批。據(jù)此，我國在對鄉(xiāng)村規(guī)劃進(jìn)行監(jiān)管時，適用的是組織編制、審批建立的行為模式，這也是政府機構(gòu)的專屬職權(quán)所在。就美國而言，它在各個基層市鎮(zhèn)中創(chuàng)建了不受限于行政機構(gòu)的規(guī)劃委員會，并且其可依法對鄉(xiāng)村規(guī)劃行使確定權(quán)。⑧

從《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立的法制體系來看，其對鄉(xiāng)村規(guī)劃的運作流程、編制，從根本上將審批編制鄉(xiāng)村規(guī)劃等活動納入了政府行政活動的管理范疇。有鑒于此，建立、編制鄉(xiāng)村規(guī)劃的一系列流程并不是具體行政行為，而應(yīng)將其界定為抽象性行政行為，這從某種角度表明此種行政行為本質(zhì)上屬于抽象行政行為。⑨

另一方面，不可忽略的是，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第22條中明確指出：召開村民代表會議或村民會議對相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行探討，是鄉(xiāng)村規(guī)劃提交審批前的必經(jīng)流程。據(jù)此，村莊規(guī)劃的建立、編制不再僅停留在單純的抽象行政行為這一層面上，其完成了公權(quán)逐漸演變?yōu)樗綑?quán)的完美轉(zhuǎn)變。

就鄉(xiāng)村規(guī)劃的實際運作流程來看，根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第41條第1款的相關(guān)闡述：在鄉(xiāng)村規(guī)劃領(lǐng)域中建設(shè)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的，理應(yīng)由單個主體或建造機構(gòu)作為申請主體，此種授權(quán)行為本質(zhì)上屬于行政許可行為，換句話說，在不被法律允許的基礎(chǔ)上，以行政相對人的主動申請為前提要件，由行政主體借助于執(zhí)照、許可證的頒發(fā)，在法律允許的范圍內(nèi)，授予某一行政相對人具備相應(yīng)的資格與權(quán)力，使其可以依法從事某項行為或活動。

其次則是結(jié)果層面中的鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律屬性。鄉(xiāng)村規(guī)劃方案要想產(chǎn)生應(yīng)有的效力，就必須遵循相應(yīng)的程序要求，并獲得主管機構(gòu)的審批。一般而言，圖紙、規(guī)劃文本往往會成為附件的重要組成部分，由此產(chǎn)生的一系列解釋文本和數(shù)據(jù)匯編均被附件囊括在內(nèi)，故通常也會稱其為鄉(xiāng)村規(guī)劃文本。

在鄉(xiāng)村規(guī)劃的環(huán)節(jié)中，制定出的所有規(guī)定性需求的法律屬性，即代表著鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)涵的法律屬性。其指的是此種規(guī)劃文本本質(zhì)上是那種屬性的文件，產(chǎn)生的法律約束力如何。在全方位分析《立法法》的基礎(chǔ)上，可知縣級政府是審批通過鄉(xiāng)村規(guī)劃的管理機關(guān)，所以其不可能成為地方政府規(guī)章或法規(guī)。可從《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第7、9條來看，隨著鄉(xiāng)村規(guī)劃的順利的頒布實施，其即有權(quán)作為管理規(guī)劃與建設(shè)鄉(xiāng)村的行為準(zhǔn)則，各個機構(gòu)均必須無條件的遵循規(guī)劃的監(jiān)管。有鑒于此，從鄉(xiāng)村規(guī)劃文件的法律屬性來看，它是由不具備立法權(quán)的行政機構(gòu)所制定出的一種行政性規(guī)范文件，換句話說，它是行政機構(gòu)頒布的一個抽象性行政行為，此種行為可以多次適用。⑩

(四)現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理規(guī)劃立法的法律規(guī)范體系

國家既有的和鄉(xiāng)村規(guī)劃的建立、執(zhí)行、修改等相關(guān)的法律文件的統(tǒng)稱，即是所謂的鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律規(guī)范機制。此種規(guī)劃本質(zhì)上屬于一種機制，我國眾多的法律文件均可以對其進(jìn)行調(diào)整與規(guī)制，譬如說憲法、地方性法規(guī)、法律、規(guī)章等，在對鄉(xiāng)村規(guī)劃的法制調(diào)整機制進(jìn)行探究的過程中，可以對鄉(xiāng)村規(guī)劃機制實現(xiàn)體系化、全方位的掌控，找出鄉(xiāng)村規(guī)劃同其它規(guī)劃機制的本質(zhì)差別與關(guān)聯(lián)所在，進(jìn)而促進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃機制的優(yōu)化與繁榮。

第一，站在憲法的視角上進(jìn)行分析。本法第16條明確表示：所有主體與組織在適用土地的過程中，均必須遵循合理適用的原則。此外，第89條則對國務(wù)院享有的職能進(jìn)行了全面細(xì)致的論述，即“對城鄉(xiāng)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行監(jiān)管與領(lǐng)導(dǎo)?！?，第107條表示：根據(jù)法律賦予的法定職能，此外，上述憲法法律條款為鄉(xiāng)村規(guī)劃調(diào)整與限制公民適用土地從事建設(shè)的行為提供了行為準(zhǔn)繩。

第二，站在法律的視角上進(jìn)行解析，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中對確立、修正、執(zhí)行鄉(xiāng)村規(guī)劃等事項作出了體系化的規(guī)定，此外，其還對應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果加以闡明，此舉為鄉(xiāng)村規(guī)劃體系奠定了堅實的法律基礎(chǔ)。而《土地管理法》的第3、5章中的“土地適用整體規(guī)劃”、“建設(shè)用地”等規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)制了鄉(xiāng)村規(guī)劃的用地流程與流程。上述法律條款同《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》一同站在法律視角的高度上為鄉(xiāng)村規(guī)劃機制提供服務(wù)。

第三，以部門規(guī)章和行政法規(guī)作為切入點。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的問世并不意味著《村莊與集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)監(jiān)管條例》就喪失了法律效力，其尚未被廢止。從鄉(xiāng)村規(guī)劃的視角上進(jìn)行解析，對于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》尚未調(diào)整的事項，則可援引《村莊與集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)監(jiān)管條例》中的相關(guān)條款。

第四，以地方性部門規(guī)章與法規(guī)作為切入點。譬如說，各個地區(qū)頒布的政府規(guī)章，落實《城鄉(xiāng)規(guī)劃辦法》的相關(guān)條例，執(zhí)行《村莊與集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)監(jiān)管條例》的條例等。

1.土地使用整體規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃——《土地管理法》與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的對比解析

根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)論述，土地適用的整體規(guī)劃、土地資源的用途均由國家負(fù)責(zé)編制。另外，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》也通過法律條文的方式強調(diào)了土地適用的整體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)同鄉(xiāng)村規(guī)劃保持高度一致性。上文中的一系列論述，以法律規(guī)范作為切入點，就鄉(xiāng)村規(guī)劃而言，村落中的建設(shè)用地是其必然會涉及到的對象，同時它還要對建設(shè)用地范疇內(nèi)的建造行為實施科學(xué)部署。據(jù)此，從某種角度上來看，鄉(xiāng)村規(guī)劃的基礎(chǔ)要件在于土地適用的整體總體。若兩者出現(xiàn)了糾紛，則后者的效力高于前者。

2.城鎮(zhèn)規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃——《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》內(nèi)涵的二元布局

從《城市規(guī)劃法》確立的法制體系來看，其僅著眼于對城市規(guī)劃現(xiàn)狀的描述，同時把城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村規(guī)劃均作為本法規(guī)制的對象。此種做法贏得了學(xué)術(shù)界的普遍認(rèn)可，在學(xué)者看來，此種做法徹底結(jié)束了以往城鄉(xiāng)相脫節(jié)的監(jiān)管體系，可以為城鄉(xiāng)實現(xiàn)統(tǒng)一化、協(xié)調(diào)性發(fā)展提供力量支撐。?有鑒于此，我們應(yīng)當(dāng)積極學(xué)習(xí)臺灣地區(qū)先進(jìn)理論與經(jīng)驗，譬如說擬定整體開發(fā)規(guī)劃，不論是否屬于都市土地，均先納入相同的監(jiān)管體系，進(jìn)而讓城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)。?

縱使在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的影響下，村莊與鄉(xiāng)規(guī)劃得以在法律確定的規(guī)劃體系當(dāng)中獲得一席之地，可鑒于《城市規(guī)劃法》對我國此前的城市規(guī)劃法律機制產(chǎn)生了極為深遠(yuǎn)的影響，而村莊、鄉(xiāng)等規(guī)劃有關(guān)的探究尚不成熟，在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立的法律體系中，更多的是關(guān)于城鎮(zhèn)規(guī)劃的論述，極少提及鄉(xiāng)村規(guī)劃，此種現(xiàn)狀使得《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在執(zhí)行的環(huán)節(jié)中，難以順利的編制、執(zhí)行、監(jiān)管鄉(xiāng)村規(guī)劃。

(五)其他方面的鄉(xiāng)村立法建議

早在1990年左右，全球范圍內(nèi)逐漸掀起了對城鄉(xiāng)關(guān)系實施變革并建立更為確定的立法確認(rèn)的狂潮。現(xiàn)代立法的關(guān)鍵議題慢慢衍變成了借助于合理有效的程序讓城鄉(xiāng)規(guī)劃更加科學(xué)和公開，為了有效簡化審批流程，增強可行性與監(jiān)督的持續(xù)性，而制定了相對完整的法制結(jié)構(gòu)。

對相應(yīng)的法律規(guī)范機制實施優(yōu)化。從《建筑法》的相關(guān)論述來看，鄉(xiāng)村村民自行建造低層住宅的建設(shè)行為并不屬于此法的調(diào)整范疇之內(nèi)，此舉使得農(nóng)村居民在建造住宅時欠缺相應(yīng)法律作為指引，面對此種局面，應(yīng)當(dāng)在修正《建筑法》的過程中，把農(nóng)村村民自行建造住宅的行為納入法律的規(guī)制范疇之內(nèi)，惟有此，才可以保障農(nóng)村建設(shè)房屋行為的正當(dāng)性。

首先，從地方立法的層面上對鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃監(jiān)管提出相應(yīng)的意見與建議。綜合上文，可知鑒于法制體系本身具有一定的漏洞，再加上個別法律條款在頒布之后出現(xiàn)了事后失衡的情況，就法制體系中的不足而言，除了自身固有的難以調(diào)和與優(yōu)化的缺陷，其他的漏洞均可以得以相應(yīng)的優(yōu)化與完善。隨著地方創(chuàng)新性立法和上位法的一再適用，我個人表示在城鄉(xiāng)規(guī)劃立法體系中增加和鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)監(jiān)管有關(guān)的內(nèi)涵是應(yīng)有之義。

第二，大力推動監(jiān)督檢查權(quán)的設(shè)立。從《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立的法律體系來看，其并未提及政府依法享有的監(jiān)督檢查權(quán)。第51條表示，縣以上政府和規(guī)劃管理機構(gòu)理應(yīng)強化對編制、執(zhí)行、修改、審批城鄉(xiāng)規(guī)劃等行為的審查監(jiān)督力度。由此可見，行政處罰、行政許可、監(jiān)督檢查三者同氣連枝，在“一級政府、一級事權(quán)、一級規(guī)劃”原則的指引下，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》框架中的鄉(xiāng)政府也依法享有相應(yīng)的行政職能，譬如說有權(quán)許可、懲罰、編制規(guī)劃行為。本法41條還指出：對于規(guī)劃許可證鄉(xiāng)政府可依法行使初審權(quán)，又例如第65條表示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得法律授權(quán)之后，可以依法享有行政處罰權(quán)、許可權(quán)，但卻缺失了監(jiān)督檢查權(quán)，這毫無疑問是一大漏洞。據(jù)此，各基層立法應(yīng)當(dāng)加快完善的步伐。

隨后，應(yīng)創(chuàng)建相配套的法律責(zé)任條款。針對鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃范疇中發(fā)生的不合法的建設(shè)行為，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第65條并未從實際出發(fā)，僅統(tǒng)一規(guī)定為：鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府有權(quán)作出相應(yīng)的強制措施，譬如說責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；若到期仍舊拒絕整改，可依法對其進(jìn)行拆除。若不合法建設(shè)行為的發(fā)生地點為城市、鎮(zhèn)規(guī)劃范疇內(nèi)時，若堅持“一刀切”的做法也會使得實務(wù)運作困難重重，目前大部分的基層立法尚未對此進(jìn)行規(guī)定。希望未來可以共同朝著相同的方向努力，將運作模式進(jìn)行細(xì)化與完善。

五、結(jié)語

鄉(xiāng)村振興是一項前無古人的偉大事業(yè)，也是一項需要克服各種艱難險阻的崇高事業(yè)，不僅需要各界人士的頑強拼搏，更是一項需要凝聚各方能量形成強大合力、同心同向發(fā)力才能做好的偉業(yè)。形成鄉(xiāng)村振興的強大合力，也需要全黨全國全社會對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略高度重視和深刻理解；需要各行各業(yè)各地各部門心系鄉(xiāng)村，情傾鄉(xiāng)村，從各個不同角度鼎力支持鄉(xiāng)村，更需要商業(yè)資本和民間資本形成一個農(nóng)業(yè)投資的新時代。?

在鄉(xiāng)村治理規(guī)劃立法過程中，作為法律人，應(yīng)當(dāng)積極融合農(nóng)業(yè)發(fā)展觀，交叉社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)知識，及時提出法律建議，為落實十九大報告中的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略貢獻(xiàn)法律人的智慧。